Luận văn Pháp luật về đầu tư vốn của nhà nước vào các doanh nghiệp ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về đầu tư vốn của nhà nước vào các doanh nghiệp ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HOÀNG QUỲNH HOA PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VỐN CỦA NHÀ NƯỚC VÀO CÁC DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN HÀ NỘI – 2013
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ một công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Hoàng Quỳnh Hoa
3. LỜI CẢM ƠN Tôi xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Bộ môn Luật kinh doanh, Quý thầy cô giáo đã nhiệt tình giảng dạy, tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận văn này. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS. Nguyễn Văn Tuyến, Trưởng Khoa sau đại học Trường Đại học Luật Hà Nội Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ, động viên, cung cấp tài liệu học tập và nghiên cứu, mang lại những tri thức quý báu thiết thực giúp tôi hoàn thành luận văn. Xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã tạo điều kiện thuận lợi và có những ý kiến đóng góp quý báu cho tôi trong việc hoàn thành luận văn. Mặc dù đã rất cố gắng nhưng do thời gian có hạn, vốn kiến thức và kinh nghiệm thực tiễn của bản thân còn hạn chế nên không thể tránh khỏi những thiếu sót trong luận văn. Kính mong nhận được sự góp ý của Quý thầy cô, đồng nghiệp và các bạn. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Hoàng Quỳnh Hoa
4. MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ VỐN NHÀ 6 NƯỚC VÀO DOANH NGHIỆP VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VỐN NHÀ NƯỚC VÀO DOANH NGHIỆP 1.1 Những vấn đề lý luận về đầu tư vốn Nhà nước vào DN 6 1.1.1. Bản chất của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DN 6 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư vốn của Nhà nước vào DN 6 1.1.1.2. Đặc điểm của đầu tư vốn Nhà nước vào DN 7 1.1.1.3. Vai trò của đầu tư vốn Nhà nước vào các DN 9 1.1.2. Các yếu tố cấu thành hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DN 11 1.1.2.1. Chủ thể tham gia quan hệ đầu tư (gồm chủ thể đầu tư vốn Nhà 11 nước và chủ thể tiếp nhận vốn đầu tư) 1.1.2.2. Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước vào DN 12 1.1.2.3. Cách thức chuyển vốn đầu tư của Nhà nước vào DN 15 1.1.2.4. Hệ quả pháp lý của việc đầu tư vốn Nhà nước vào DN và các 17 vấn đề phát sinh trong quá trình đầu tư vốn vào DN 1.2. Mô hình pháp luật về đầu tư vốn của Nhà nước vào DN 19 1.2.1 Bản chất mối quan hệ giữa Nhà nước và DN có vốn đầu tư của 19 Nhà nước 1.2.2. Mô hình pháp luật về đầu tư vốn Nhà nước vào DN 2 0 1.2.2.1. Quy định về chủ thể có thẩm quyền đầu tư 21 1.2.2.2. Quy định về hình thức đầu tư 21 1.2.2.3. Quy định về quy trình đầu tư 22 1.2.2.4. Quy định về vấn đề quản lý vốn trong quá trình đầu tư 23 1.2.2.5. Quy định về thụ hưởng quyền lợi đầu tư 27 Kết luận Chương 1 28 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP 29 DỤNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VỐN NHÀ NƯỚC VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM 2.1. Thực trạng pháp luật về đầu tư vốn Nhà nước vào DN ở Việt Nam 29 2.1.1. Về khái niệm vốn Nhà nước tại DN 29 2.1.2. Chủ thể có thẩm quyền đầu tư vốn Nhà nước vào DN 32
5. 2.1.2.1. Về thẩm quyền quyết định đầu tư vốn Nhà nước vào DN 32 2.1.2.2. Về thẩm quyền thực hiện đầu tư vốn Nhà nước vào DN 33 2.1.3. Quy định về hình thức đầu tư 37 2.1.4. Quy định về quy trình đầu tư 39 2.1.5. Quy định về quản lý vốn trong quá trình đầu tư 41 2.1.6. Quy định về thụ hưởng quyền lợi đầu tư 57 2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật đầu tư vốn Nhà nước vào các DN ở 60 Việt Nam 2.2.1. Những kết quả đạt được 60 2.2.2. Những hạn chế, bất cập 63 Kết luận Chương 2 68 Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT 69 VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ VỐN NHÀ NƯỚC VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đàu tư vốn của Nhà nước 69 vào DN ở Việt Nam 3.1.1. Xây dựng và ban hành Luật quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu 69 tư vào DN 2.1.2. Hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan 76 3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về đầu tư 80 vốn Nhà nước vào DN 3.2.1 Xây dựng và vận hành các cơ chế, chính sách phù hợp trong 80 điều kiện kinh tế thị trường đối với các DN có vốn đầu tư của Nhà nước 3.2.2. Nâng cao hiệu quả hoạt động của SCIC 83 3.2.3. Tăng cường công tác giám sát vốn Nhà nước đầu tư vào DN 83 3.2.4. Nâng cao chất lượng đội ngũ lãnh đạo DN, người ĐDCSH Nhà 87 nước tại DN 3.2.5. Xứ lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình đầu 88 tư vốn Nhà nước vào DN Kết luận Chương 3 89 KẾT LUẬN 90 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 91
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CTCP Công ty cổ phần CTNN Công ty Nhà nước DN Doanh nghiệp DNNN Doanh nghiệp Nhà nước ĐDCSH Đại diện chủ sở hữu TĐKTNN Tập đoàn kinh tế Nhà nước TNHH Trách nhiệm hữu hạn UBND Uỷ ban nhân dân
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay, việc nâng cao vai trò quản lý của Nhà nước ngày càng là yêu cầu quan trọng. Bên cạnh việc đưa ra chính sách, ban hành pháp luật để quản lý nền kinh tế, trực tiếp đầu tư vốn để tham gia vào thị trường cũng là một kênh quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế của mình, trong đó phải đặc biệt chú ý đến hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN. Trong những năm gần đây, trước những yêu cầu của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam đã có những thay đổi lớn trong hoạt động đầu tư của Nhà nước, cùng với đó là việc từng bước xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật để điều chỉnh về vấn đề này. Bên cạnh những “mảng sáng” đáng ghi nhận, phải thừa nhận rằng hiện tại hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN còn rất nhiều bất cập. Đặc biệt, thời gian gần đây xã hội đang rất quan tâm đến tình hình kinh doanh thua lỗ của các tập đoàn, tổng CTNN. Tình trạng đầu tư vốn Nhà nước dàn trải, lãng phí, không hiệu quả gây thất thoát lớn cho ngân sách Nhà nước đang đặt ra rất nhiều vấn đề cần giải quyết. Có thể thấy thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân do pháp luật điều chỉnh hoạt động này vừa “thiếu” vừa “yếu”, chưa tạo ra được hành lang pháp lý vững chắc cho việc quản lý hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN. Chính vì vậy, để nâng cao hiệu quả của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN tại Việt Nam hiện nay, đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ các giải pháp, trong đó việc hoàn thiện các quy định của pháp luật tạo cơ chế pháp lý hiệu quả là yêu cầu có tính tiên quyết. Xét về phương diện pháp luật thực định, hiện nay vấn đề đầu tư vốn 1
8. Nhà nước vào các DN được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật DN, Luật Đầu tư, Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước, Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 05/2/2009 của Chính phủ ban hành Quy chế tài chính của CTNN và quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào DN khác, Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN và vốn Nhà nước đầu tư vào DN, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn Nhà nước vào DN và quản lý tài chính đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật này đã từng bước điều chỉnh những vấn đề cơ bản của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước song vẫn còn nhiều “khoảng trống” và bất cập. Nhiều vấn đề chưa được quy định thống nhất, hợp lý hoặc chưa phù hợp về mặt lý luận cũng như chưa đáp ứng được thực tiễn và hiệu quả điều chỉnh không cao. Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách thấu đáo pháp luật về đầu tư vốn Nhà nước vào các DN nhằm đánh giá thực trạng pháp luật về lĩnh vực này, để đưa ra những kiến nghị bổ sung pháp luật là vấn đề hết sức cần thiết nhằm góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước. Từ những lý do trên, tác giả quyết định chọn đề tài “Pháp luật về đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN ở Việt Nam” để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Có thể nhận thấy trong những năm gần đây, vấn đề cơ cấu lại DNNN, đầu tư vốn của Nhà nước vào DN đang nhận được sự quan của nhiều nhà nghiên cứu trên cả phương diện kinh tế học và luật học. Một cách khái quát, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu điển hình đã được công bố như: 2
9. - Sở hữu Nhà nước và DNNN trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam (sách chuyên khảo), Nguyễn Cúc (chủ biên), Hà Nội, 2007; - Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DNNN ở Việt Nam hiện nay, Phạm Minh Tuấn, Luận án tiến sĩ luật học, 2007; - Đổi mới quản lý Nhà nước bằng pháp luật đối với DNNN ở Việt Nam hiện nay, Lê Văn Trung, Luận án tiến sĩ luật học, 2006 Ngoài ra, một số báo đăng trên các trang thông tin điện tử như: “Đầu tư kinh doanh vốn Nhà nước: Thu hẹp đối tượng, siết vốn đầu tư”, Lưu Thủy, đăng trên hay bài viết “Cơ chế giám sát tài chính, đầu tư vốn Nhà nước tại doanh nghiêp: Những vấn đề đặt ra”, đăng trên Tạp chí tài chính Đánh giá một cách khái quát, các công trình trên phần lớn tập trung vào phân tích hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước dưới góc độ kinh tế hoặc chỉ đề cập đến hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DNNN, mà trọng tâm là các TĐKTNN. Đến nay, chưa có nghiên cứu tổng thể nào về hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào DN (bao gồm cả DNNN và các DN khác) dưới góc độ là một hành vi pháp lý, từ đó làm rõ các nội dung như: Mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và DN có vốn đầu tư của Nhà nước, các quy định của pháp luật về chủ thể đầu tư, hình thức, quy trình đầu tư, vấn đề quản lý vốn, giám sát và xử lý vi phạm Chính vì vậy, việc tác giả lựa chọn nghiên cứu đề tài “Pháp luật về đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN ở Việt Nam” có thể được xem như là một công trình nghiên cứu có tính mới ở cấp độ luận văn thạc sĩ ở Việt Nam hiện nay. 3. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn về đầu tư vốn Nhà nước vào DN và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với 3
10. hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN ở Việt Nam hiện nay, từ đó chỉ ra những thiếu sót, bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành cũng như thực tiễn áp dụng các quy định này trên thực tế để đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận văn là các quy định của pháp luật Việt Nam điều chỉnh hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN, đặt trong tổng thể hệ thống pháp luật hiện hành như Luật DN, Luật Đầu tư, Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg, Nghị định số 09/2009/NĐ-CP, Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012, Nghị định số 71/2013/NĐ-CP Ngoài ra, đối tượng nghiên cứu của luận văn cũng bao gồm các quan điểm, học thuyết về đầu tư vốn Nhà nước vào DN đã và đang được thừa nhận ở một số quốc gia trên thế giới để từ đó rút ra các kết luận khoa học và những bài học kinh nghiệm cho quá trình đầu tư vốn Nhà nước vào các DN ở Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào việc nghiên cứu hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN dưới góc độ là hành vi của chủ thể đầu tư cùng với những hệ quả xảy ra của việc thực hiện hành vi đó. Trong quá trình triển khai đề tài, luận văn sẽ kết hợp làm rõ thêm một số điểm đặc thù trong cơ chế đầu tư vốn của Nhà nước đối với mỗi loại hình DN để tìm ra giải pháp phù hợp. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu, luận văn sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu phổ dụng trong khoa học xã hội như: - Phương pháp diễn dịch, quy nạp, khái quát hóa được sử dụng để làm rõ các vấn đề lý luận về đầu tư vốn Nhà nước vào các DN và mô hình pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN; - Phương pháp phân tích, tổng hợp, giải thích, chứng minh, điều tra 4
11. khảo sát và so sánh đối chiếu pháp luật được sử dụng để phân tích và đánh giá thực trạng pháp luật về đầu tư vốn Nhà nước vào các DN. 5. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn là công trình khoa học ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học đề cập vấn đề lý luận, thực tiễn pháp lý về đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN ở Việt Nam hiện nay. Những đóng góp mới của luận văn được thể hiện ở những khía cạnh cơ bản sau đây: Thứ nhất, làm sáng tỏ hơn một số vấn đề lý luận về đầu tư vốn Nhà nước vào các DN và cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào DN. Đề tài tập trung vào việc làm rõ các nội dung như khái niệm và đặc điểm, bản chất của đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN; khái quát pháp luật về đầu vốn Nhà nước vào các DN. Thứ hai, đánh giá các quy định của pháp luật, đặc biệt chỉ ra được những thiếu sót, bất cập của pháp luật về vấn đề này để có hướng hoàn thiện; đánh giá được thực tiễn thi hành luật cũng như hiệu quả hoạt động thực tế của các DN có vốn đầu tư của Nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Thứ ba, luận văn đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về đầu tư vốn của Nhà nước ở Việt Nam hiện nay. 6. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn kết cấu thành 3 chương, bao gồm: - Chương 1: Những vấn đề lý luận về đầu tư vốn của Nhà nước vào DN và pháp luật về đầu tư vốn của Nhà nước vào DN. - Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về đầu tư vốn của Nhà nước vào DN ở Việt Nam hiện nay. - Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về đầu vốn của Nhà nước vào DN ở Việt Nam. 5
12. Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ VỐN NHÀ NƢỚC VÀO DOANH NGHIỆP VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƢ VỐN NHÀ NƢỚC VÀO DOANH NGHIỆP 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ VỐN NHÀ NƯỚC VÀO DOANH NGHIỆP 1.1.1. Bản chất của hoạt động đầu tƣ vốn của Nhà nƣớc vào DN 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư vốn của Nhà nước vào DN Để đưa ra được khái niệm đầu tư vốn của Nhà nước vào DN, trước hết cần làm rõ các khái niệm có liên quan là “đầu tư”, “vốn” và “vốn đầu tư”. Theo Từ điển Tiếng Việt, “đầu tư” là việc bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc đó, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội [16, tr291]. Cũng theo Từ điển Tiếng Việt, “vốn” được hiểu là tổng thể nói chung những tài sản bỏ ra lúc đầu, thường biểu hiện bằng tiền, dùng trong sản xuất kinh doanh nói chung, trong hoạt động sinh lợi [16, tr1087]. Theo một tài liệu khác, “vốn đầu tư” là nguồn lực tích luỹ được cuả xã hội, cơ sở sản xất kinh doanh dịch vụ, tiết kiệm của dân, huy động từ nước ngoài được biểu hiện dưới các dạng tiền tệ, các loại hoặc hàng hoá hữu hình, hàng hoá vô hình và hàng hoá đặc biệt khác [25]. Từ các khái niệm này, có thể hiểu đầu tư vốn của Nhà nước vào DN là việc Nhà nước bỏ vốn (thường là tiền) đầu tư thành lập, góp vốn vào các DN nhằm thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội nhất định. Về lý thuyết, Nhà nước có thể đầu tư vốn vào các DN dưới nhiều hình thức như: Đầu tư thực hiện dự án tại DN; đầu tư 100% vốn thành lập DN; góp vốn cùng với các chủ thể khác để thành lập DN hoặc góp vốn để trở thành thành viên, cổ đông của DN; đầu tư bổ sung vốn cho các DN do Nhà nước thành lập, mua lại DN khác. Trong đó, 6
13. hai hình thức chủ yếu là đầu tư 100% vốn thành lập DN và góp vốn, liên doanh liên kết thành lập DN. Trước ngày 01/7/2010, ở Việt Nam tồn tại loại hình DN hoạt động theo Luật DNNN năm 2003 và DN hoạt động theo Luật DN năm 2005. Đối với loại hình DN hoạt động theo Luật DN Nhà nước 2003, có tên gọi chung là DN Nhà nước (DNNN), với đặc trưng cơ bản là vốn điều lệ của loại DN này do Nhà nước đầu tư 100% hoặc Nhà nước có cổ phần chi phối [7, Điều 1]. Tuy nhiên, kể từ sau ngày 1/7/2010, với chủ trương cải cách mạnh mẽ các DN thuộc khu vực công để tăng cường tính hiệu quả cho hoạt động đầu tư và sử dụng vốn Nhà nước, các DNNN có 100% vốn Nhà nước đầu tư đã được chuyển đổi thành công ty TNHH một thành viên, còn các DNNN trong đó Nhà nước có cổ phần chi phối thì được chuyển đổi thành CTCP có vốn góp của Nhà nước. Ngoài ra, một số CTNN được cơ cấu lại thành các tổng CTNN, TĐKTNN và đều mang bản chất pháp lý là CTCP. Như vậy, hiện nay những DN có vốn đầu tư của Nhà nước được tổ chức dưới các hình thức pháp lý là CTCP, công ty TNHH một thành viên, công ty trách nhiệm hai thành viên trở lên. 1.1.1.2. Đặc điểm của đầu tư vốn Nhà nước vào DN Từ những phân tích trên, có thể rút ra một số điểm đặc trưng của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DN như sau: Thứ nhất, chủ thể thực hiện hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào DN chính là Nhà nước - với tư cách là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị [11, tr30] đồng thời cũng là một nhà đầu tư lớn trên thị trường nhằm các mục đích điều tiết nền kinh tế và ổn định xã hội. Điểm khác biệt giữa chủ thể đầu tư là Nhà nước với chủ thể đầu tư là các tổ chức, cá nhân khác là ở chỗ, tuy là người trực tiếp bỏ vốn đầu tư vào DN nhưng Nhà nước không trực tiếp tự mình quản lý DN mà thông qua các tổ chức, cá nhân là 7
14. người đại diện cho Nhà nước (ĐDCSH) để thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với DN [4, tr17]. Đặc trưng này khiến cho chủ thể đầu tư là Nhà nước khó kiểm soát nguồn vốn đầu tư, dẫn đến nguy cơ có khả năng thất thoát vốn trong quá trình đầu tư vào DN. Thứ hai, mục đích đầu tư vốn của Nhà nước vào DN không chỉ là tìm kiếm lợi nhuận (giống như các chủ thể đầu tư khác) mà điều quan trọng hơn là thông qua hoạt động này, Nhà nước thực hiện được vai trò điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế và ổn định xã hội. Điều này xuất phát từ nhu cầu thực hiện các chức năng cơ bản của Nhà nước, bao gồm chức năng kinh tế và chức năng xã hội. Thật vậy, thông qua việc đầu tư vốn vào những ngành, nghề, lĩnh vực then chốt, cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, Nhà nước thực hiện điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô [3, tr28]. Điều đó có nghĩa là hoạt động đầu tư, sử dụng vốn của Nhà nước luôn gắn với nhiệm vụ cụ thể, vai trò định hướng nền kinh tế của quốc gia trong từng giai đoạn, nhiệm vụ này không nằm ngoài chính sách phát triển kinh tế-xã hội, chính sách đầu tư, chính sách tài chính tiền tệ quốc gia Bên cạnh đó, thực hiện việc kinh doanh thông qua hoạt động đầu tư vốn vào DN, Nhà nước còn mong muốn giảm bớt gánh nặng đóng góp của dân chúng đối với Nhà nước thông qua các khoản thuế và các khoản cho vay. Các quốc gia hiện đại đều có xu hướng gia tăng chi tiêu thường xuyên trong khi áp lực giảm các khoản thu từ công chúng ngày càng lớn. Mặt khác, Nhà nước nắm nguồn tài chính to lớn của quốc gia, vì vậy dẫn đến việc Nhà nước phải tìm kiếm nguồn thu từ chính năng lực tài chính vốn có của mình bằng việc đầu tư vốn vào hoạt động sản xuất, kinh doanh để gia tăng lợi nhuận. Thứ ba, nguồn vốn đầu tư của Nhà nước vào các DN dù thuộc sở hữu Nhà nước nhưng suy cho cùng thì nguồn gốc hình thành nguồn vốn này chính là từ sự đóng góp của công chúng, thông qua các khoản thuế, lệ phí, phí hay 8
15. các khoản cho vay của công chúng đối với Nhà nước. Đối với bất cứ Nhà nước nào, nếu không có sự phụ thuộc vào nguồn tài chính từ bên ngoài thì năng lực tài chính quốc gia chỉ có thể được hình thành từ tổng giá trị hàng hóa, dịch vụ xã hội (GDP hoặc GNP) do công chúng tạo ra và được đóng góp một phần cho Nhà nước (chủ yếu là thuế). Điều này cũng cho thấy một vấn đề là, Nhà nước thực hiện việc đầu tư với tư cách là chủ thể được nhân dân trao quyền. Do vậy, nhân dân phải có quyền giám sát việc đầu tư, sử dụng vốn của Nhà nước với tư cách là chủ thể đã tạo nên nguồn vốn đó. Đây cũng là điểm khác biệt giữa hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước so với các loại hình đầu tư của các chủ thể đầu tư khác là tổ chức, cá nhân. 1.1.1.3. Vai trò của đầu tư vốn Nhà nước vào các DN Trước hết phải khẳng định rằng, đối với bất kỳ quốc gia nào, hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN cũng có vai trò hết sức quan trọng. Đối với Việt Nam – quốc gia đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, hoạt động này càng có ý nghĩa đặc biệt vì trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế, Nhà nước chưa thể rút lui khỏi thị trường để cho thị trường - “bàn tay vô hình” tự điều tiết theo cơ chế của riêng nó, mà vai trò của Nhà nước - “bàn tay hữu hình” vẫn rất quan trọng. Việc làm rõ vai trò của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào các DN sẽ trả lời được câu hỏi vì sao Nhà nước phải thực hiện việc đầu tư vốn Nhà nước vào các DN? Để thấy rõ điều này, cần làm rõ vai trò của hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DN trên tứng khía cạnh sau đây: Thứ nhất, đối với chính chủ thể đầu tư - Nhà nước: Như đã nói ở trên, đầu tư vốn vào các DN là một kênh đặc biệt để Nhà nước thực hiện chức năng kinh tế và chức năng xã hội của mình. Thông qua việc đầu tư, Nhà nước chính thức trở thành một chủ thể tham gia thị trường. Với tiềm lực 9
16. kinh tế và các công cụ quản lý kinh tế, Nhà nước tác động, định hướng, điều tiết nền kinh tế thông qua việc đầu tư vào các ngành, lĩnh vực đóng vai trò thiết yếu, then chốt của nền kinh tế. Nói cách khác, đầu tư vốn là một hoạt động cụ thể để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình đối với nền kinh tế và đời sống xã hội. Bên cạnh đó, là một chủ thể đầu tư kinh doanh, Nhà nước không thể không quan tâm đến yếu tố lợi nhuận. Lợi nhuận thu được từ hoạt động đầu tư vốn vào các DN sẽ là nguồn thu bổ sung cho ngân sách Nhà nước để từ đó giúp Nhà nước có năng lực tài chính tốt hơn nhằm thực hiện các chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội. Thứ hai, đối với các chủ thể tiếp nhận vốn đầu tư – các DN: Việc Nhà nước đầu tư vốn vào DN là cách để những DN này tăng cường năng lực tài chính của mình, từ đó nâng cao năng lực cạnh tranh trên thị trường. Hơn nữa, thực tế cũng đã chứng minh rằng trong nhiều năm qua, những DN có vốn đầu tư của Nhà nước thường có nhiều lợi thế hơn trong việc tiếp cận các nguồn vốn tín dụng từ hệ thống ngân hàng, cũng như lợi thế từ việc tiếp cận các chính sách ưu đãi của Nhà nước về tài chính, lao động, đất đai và tài nguyên môi trường so với các DN không có vốn đầu tư của Nhà nước. Đây cũng chính là ảnh hưởng không mong muốn của việc đầu tư vốn Nhà nước vào các DN vì nó có thể tạo ra tình trạng bất công bằng giữa các DN có vốn đầu tư của Nhà nước với các DN không có vốn đầu tư của Nhà nước trên thị trường; đồng thời, cũng đặt ra vấn đề cho các nhà quản trị chính sách công là phải làm thế nào để cho Nhà nước vẫn có thể thực hiện đầu tư vốn hiệu quả vào DN mà không gây ra hiệu ứng “bóp méo” thị trường, không tạo ra tình trạng bất công bằng và không bình đẳng về vị thế, cơ hội giữa các DN trong nền kinh tế. Thứ ba, đối với nền kinh tế và đời sống xã hội, việc đầu tư vốn của Nhà nước vào DN là cách để Nhà nước thực hiện chủ trương giữ vững vai trò chủ 10
17. đạo của khu vực kinh tế Nhà nước trong nền kinh tế quốc dân, dù rằng chủ trương này có thể không còn phù hợp trong giai đoạn hiện nay, trước yêu cầu và sức ép của dư luận xã hội, dư luận quốc tế về việc phải đảm bảo sự bình đẳng giữa các DN thuộc mọi thành phần kinh tế. Trong nhiều giai đoạn lịch sử đã chứng minh rằng, kinh tế Nhà nước không chỉ được coi trọng ở các quốc gia thuộc khối XHCN trước đây, mà còn tồn tại ngay ở cả những quốc gia theo đuổi nền kinh tế thị trường từ rất sớm như Anh, Pháp, Đức, Hoa Kỳ [3, tr16]. Bởi lẽ, không phải khi nào “bàn tay vô hình” của thị trường cũng có khả năng tự điều tiết nền kinh tế một cách hiệu quả, khi đó, Nhà nước phải xuất hiện để can thiệp kịp thời nhằm điều tiết hoạt động kinh tế và khắc phục các “thất bại” của thị trường. 1.1.2. Các yếu tố cấu thành hoạt động đầu tƣ vốn Nhà nƣớc vào DN Về phương diện lý thuyết, hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào DN là một hoạt động kinh tế - hoạt động có ý thức thông qua việc xác lập quan hệ đầu tư vốn giữa chủ thể đầu tư (Nhà nước) và chủ thể tiếp nhận vốn đầu tư (DN). Hoạt động này được cấu thành bởi nhiều yếu tố như: Chủ thể tham gia quan hệ đầu tư (gồm chủ thể đầu tư và chủ thể tiếp nhận vốn đầu tư); nguồn vốn đầu tư; cách thức đầu tư; hệ quả pháp lý của việc đầu tư vốn Nhà nước vào DN. Các phân tích dưới đây sẽ cho thấy rõ hơn bản chất và mối quan hệ tác động qua lại giữa các yếu tố này với nhau trong tổng thể hoạt động đầu tư vốn Nhà nước vào DN. 1.1.2.1. Chủ thể tham gia quan hệ đầu tư (gồm chủ thể đầu tư vốn Nhà nước và chủ thể tiếp nhận vốn đầu tư) Trong quan hệ đầu tư, chủ thể có vai trò quyết định hình thành quan hệ đầu tư chính là chủ thể thực hiện việc đầu tư vốn – chủ thể đầu tư. Từ khái niệm đầu tư, có thể hiểu nhà đầu tư là người bỏ vốn, tài sản để trực tiếp thực hiện hoạt động kinh doanh nhằm mục đích sinh lợi hoặc đầu tư để chủ thể khác 11
18. thực hiện hoạt động kinh doanh để chia lợi nhuận từ hoạt động kinh doanh đó. Với tư cách là chủ thể đầu tư, Nhà nước phải quan tâm đến việc đảm bảo các lợi ích mà mình cần theo đuổi khi thực hiện hoạt động đầu tư vốn vào DN, bao gồm: lợi ích từ việc thu lợi nhuận do đầu tư; lợi ích từ việc kiểm soát, điều tiết và dẫn dắt các ngành kinh tế phát triển theo định hướng của mình thông qua hoạt động đầu tư vốn trực tiếp vào những DN có vị trí thiết yếu, then chốt trong nền kinh tế. Với tư cách là chủ thể tiếp nhận vốn đầu tư của Nhà nước, các DN cũng phải quan tâm đến các lợi ích cũng như các chi phí của mình khi tiếp nhận vốn đầu tư từ Nhà nước, bao gồm các lợi nhuận có thể thu được từ việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước; các cơ hội và thách thức mới phát sinh do tiếp nhận nguồn vốn đầu tư của Nhà nước; các chi phí bỏ ra do việc tiếp nhận vốn đầu tư của Nhà nước như chi phí về trả lãi góp vốn cho chủ thể đầu tư, chi phí do phải chịu sự kiểm soát trực tiếp của Nhà nước đối với hoạt động quản lý và sử dụng vốn trong DN. Lẽ đương nhiên, quan hệ đầu tư chỉ có thể hình thành trên cơ sở sự đồng thuận của cả hai bên (bên đầu tư và bên tiếp nhận vốn đầu tư) mà nền tảng để có được sự đồng thuận này chính là sự thống nhất về lợi ích giữa các bên khi thiết lập quan hệ đầu tư. Vì vậy, để hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào DN trở nên dễ dàng và hiệu quả, được xã hội chấp nhận thì điều rất quan trọng là Nhà nước không chỉ tính đến lợi ích của riêng mình mà cần phải tính đến và quan tâm đến lợi ích của cả DN (với tư cách là đối tác tiếp nhận vốn đầu tư), cũng như lường trước những tác động không mong muốn đến lợi ích của cộng đồng xã hội và các DN khác không nhận được vốn đầu tư của Nhà nước. 1.1.2.2. Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước vào DN Nguồn vốn đầu tư nói chung được hiểu là các kênh tập trung và phân phối vốn cho đầu tư phát triển đáp ứng nhu cầu chung của Nhà nước và xã 12
19. hội [25]. Từ đó có thể hiểu, nguồn vốn đầu tư của Nhà nước vào các DN là các kênh tập trung và phân phối vốn của Nhà nước cho DN nhằm các mục tiêu mà Nhà nước mong muốn. Về phương diện lý thuyết, vốn đầu tư của Nhà nước vào các DN có thể hình thành từ các nguồn sau đây: Thứ nhất, nguồn vốn đầu tư từ quỹ ngân sách Nhà nước (thuộc nhóm chi đầu tư phát triển). Đây là nguồn tài chính chủ yếu để tạo nên vốn đầu tư của Nhà nước vào hoạt động kinh tế, trong đó có hoạt động đầu tư vốn vào DN. Sở dĩ Nhà nước sẵn sàng sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước để thực hiện hoạt động đầu tư vốn cho các DN vì Nhà nước nhận thấy thông qua hoạt động này thì Nhà nước sẽ đạt được các mục tiêu, lợi ích quan trọng mà mình mong muốn. Chẳng hạn: Ở Việt Nam, theo quy định của Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 thì việc Nhà nước đầu tư vốn vào DN chính là chi ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển. Tại điểm b khoản 1 Điều 3 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 6/6/2003 về hướng dẫn thi hành Luật ngân sách Nhà nước cũng quy định cụ thể về khoản chi này, theo đó chi đầu tư phát triển bao gồm khoản chi đầu tư và hỗ trợ cho các DN, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các DN thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Thứ hai, nguồn vốn đầu tư từ các quỹ tập trung khác của Nhà nước (ngoài quỹ ngân sách Nhà nước). Đây là nguồn tài chính bổ sung cho hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào DN, ngoài nguồn vốn chính hình thành từ các khoản chi đầu tư phát triển của ngân sách Nhà nước. Ví dụ: Hiện nay ở Việt Nam, ngoài quỹ ngân sách Nhà nước thì Nhà nước còn có trên 50 quỹ tài chính tập trung khác cũng thuộc phạm vi tài chính Nhà nước, bộ phận cấu thành của tài chính quốc gia [25]. Một số quỹ được xác định là nguồn đầu tư vốn Nhà nước vào DN như Quỹ hỗ trợ sắp xếp và 13
20. phát triển DN. Ví dụ: Theo các khoản 3, 4 Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển DN được ban hành kèm theo Quyết định số 21/2012/QĐ-TTg ngày 10/5/2012 của Thủ tướng Chính phủ, các nội dung chi của Quỹ bao gồm: - Bổ sung vốn điều lệ cho các Công ty mẹ của Tập đoàn kinh tế, Tổng CTNN, DN 100% vốn sở hữu Nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trên cơ sở đề nghị của Bộ Tài chính theo quy định của pháp luật; - Đầu tư bổ sung vốn để duy trì hoặc tăng tỷ lệ phần vốn Nhà nước đang tham gia tại các DN khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trên cơ sở đề nghị của Bộ Tài chính và cơ quan được giao thực hiện quyền ĐDCSH vốn Nhà nước. Ngoài hai nguồn tài chính nói trên, theo một số tài liệu [25] và một số văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của Việt Nam, nguồn vốn đầu tư của Nhà nước còn bao gồm các nguồn khác như: Vốn vay (vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước ), vốn đầu tư của chính các DNNN Tuy nhiên, theo ý kiến của tác giả thì không nên coi những nguồn vốn này là vốn đầu tư của Nhà nước, bởi vì: Một là, đối với nguồn vốn vay. Cùng với quá trình mở cửa, nguồn vốn tín dụng của Nhà nước càng có vai trò quan trọng. Với việc sử dụng nguồn vốn này, giúp giảm việc bao cấp trực tiếp ngân sách Nhà nước cho các DN. Về nguyên tắc, vốn vay được thực hiện theo cơ chế tín dụng, tức các đơn vị sử dụng nguồn vốn này phải đảm bảo hoàn trả vốn vay. Quan hệ giữa Nhà nước và các DN sẽ là quan hệ tín dụng. Trong quan hệ này, Nhà nước đóng vai trò là bên cho vay, DN là bên vay và có nghĩa vụ đảm bảo hoàn trả cho Nhà nước theo thời hạn đã định. Đây không phải quan hệ đầu tư như khái niệm đầu tư đã phân tích ở trên. Hai là, đối với nguồn vốn đầu tư của chính các DNNN. Là các DN có 14