Luận văn Pháp luật về đầu tư bằng ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về đầu tư bằng ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ MINH HIỀN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA hỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015 1
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ MINH HIỀN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA hỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT N AM Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Văn Tuyến HÀ NỘI - 2015 2
3. Lêi cam ®oan T«i xin cam ®oan ®©y lµ c«ng tr×nh nghiªn cøu khoa häc cña riªng t«i. C¸c sè liÖu, vÝ dô vµ trÝch dÉn trong luËn v¨n ®¶m b¶o ®é tin cËy, chÝnh x¸c vµ trung thùc. Nh÷ng kÕt luËn khoa häc cña luËn v¨n ch­a tõng ®­îc ai c«ng bè trong bÊt kú c«ng tr×nh nµo kh¸c. T¸c gi¶ luËn v¨n Ph¹m ThÞ Minh HiÒn 3
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng Danh mục các hình MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN 5 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ 1.1. Những vấn đề lý luận về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước 5 cho khoa học công nghệ 1.1.1. Nguyên tắc và phương thức đầu tư bằng vốn ngân sách nhà 5 nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ 1.1.2. Quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong 9 lĩnh vực khoa học và công nghệ 1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư 10 bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ 1.2.1. Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân 10 sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ 1.2.2. Các bộ phận cấu thành của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân 11 sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN 13 NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN 2.1. Thực trạng pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước 13 cho khoa học công nghệ 2.1.1. Thực trạng quy định về chủ thể tham gia hoạt động đầu tư 13 bằng vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ 4
5. 2.1.2. Thực trạng quy định về nguyên tắc và phương thức đầu tư 19 bằng vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ 2.1.3. Thực trạng quy định về quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn 23 ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ 2.2. Thực tiễn thực hiện hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà 26 nước cho khoa học công nghệ 2.2.1. Đánh giá khái quát về hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách 26 nhà nước cho khoa học và công nghệ 2.2.2. Đánh giá hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước cho khoa 36 học và công nghệ thông qua Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia 2.3. Những hạn chế của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách 40 nhà nước cho khoa học công nghệ 2.3.1. Hạn chế của các quy định liên quan đến huy động các nguồn 40 lực tài chính cho khoa học và công nghệ 2.3.2. Hạn chế của các quy định về phân bổ các nguồn lực tài chính 45 cho các hoạt động khoa học và công nghệ 2.3.3. Hạn chế của các quy định về sử dụng các nguồn lực tài chính 47 dành cho khoa học và công nghệ Chương 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP 51 LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Ở VIỆT NAM 3.1. Mở rộng chính sách ưu đãi đối với các tổ chức hoạt động 51 khoa học và công nghệ 3.2. Phân bổ nguồn lực trong đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước 52 cho khoa học và công nghệ 3.3. Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các nguồn kinh phí 56 cho nghiên cứu khoa học và công nghệ KẾT LUẬN 66 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 67 5
6. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 1.1 Tình hình chi cho khoa học và công nghệ và môi trường 7 2.1 Đầu tư từ ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ 29 (chưa tính kinh phí sự nghiệp môi trường và an ninh, quốc phòng và bổ sung lương mới của năm 2012) 2.2 Kinh phí dành cho khoa học và công nghệ từ ngân sách 30 nhà nước theo khu vực 2.3 Cơ cấu kinh phí cho khoa học và công nghệ từ ngân sách 31 nhà nước 2.4 Tỷ lệ cơ cấu chi đầu tư phát triển khoa học và công nghệ 32 từ ngân sách nhà nước theo trung ương và địa phương 2.5 Tỷ trọng đầu tư cho hoạt động khoa học và công nghệ ở 34 trung ương và địa phương trong tổng kinh phí sự nghiệp khoa học 2.6 Nội dung chi kinh phí sự nghiệp khoa học Trung ương 35 2.7 Cơ cấu chi của nhiệm vụ cấp bộ 35 6
7. DANH MỤC CÁC HÌNH Số hiệu Tên hình Trang hình 2.1 Ngân sách nhà nước đầu tư cho khoa học và công nghệ 29 theo năm 2.2 Chi ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ của 30 trung ương và địa phương 2.3 Cơ cấu kinh phí từ ngân sách nhà nước cho khoa học và 31 công nghệ 2.4 Kinh phí từ sự nghiệp khoa học cho khoa học và công 34 nghệ từ nguồn ngân sách Trung ương và địa phương 7
8. MỞ ĐẦU Với Việt Nam, năm 2020 đang đến gần. Đây cũng là đích đến cho những nỗ lực công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Để duy trì tốc độ tăng trưởng GDP 7 đến 8% năm và chuyển dịch cơ cấu kinh tế khi điểm xuất phát thấp, thì việc đưa vào khai thác tài nguyên thiên nhiên, đất đai, lực lượng lao động phổ thông chỉ là những yếu tố ban đầu, khơi dòng cho sự phát triển. Nhưng để bước đi vững chắc, lâu dài thì không thể dựa vào tư duy phát triển kinh tế khai thác tiềm năng sẵn có, lương nhân công thấp, chạy theo nền kinh tế dự án Chính vì vậy khoa học và công nghệ trở thành chính sách cốt lõi trong phát triển kinh tế tri thức. Nhận thức về vị trí vai trò của khoa học và công nghệ khoa học và công nghệ đúng đắn sẽ tác động đến việc đầu tư ngân sách, đến bỏ đồng vốn cho khoa học và công nghệ. Chính đầu tư cho khoa học và công nghệ là đầu tư cho phát triển kinh tế theo chiều sâu, chất lượng, hiệu quả, là đầu tư của xã hội. Ngân sách đầu tư cho khoa học và công nghệ không chỉ để chi tiêu cho hoạt động quản lý của bộ máy hành chính mà phần chính là cho ra đời các thành tựu, kết quả, các sản phẩm phục vụ phát triển kinh tế xã hội. Như vậy việc quản lý ngân sách, sử dụng ngân sách cho khoa học và công nghệ phải thay đổi, hướng tới đội ngũ trực tiếp làm khoa học và công nghệ, tới sản phẩm, kết quả nghiện cứu ứng dụng phục vụ đời sống, sản xuất và các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội cụ thể đặt ra. 1. Tính cấp thiết của đề tài Trên nguyên tắc, tổng ngân sách nhà nước chi cho sự nghiệp khoa học và công nghệ ở Việt Nam lâu nay được cân đối theo ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Đây là nguồn kinh phí chủ yếu để Nhà nước thực hiện chính sách đầu tư cho khoa học và công nghệ, trong đó có việc triển khai các chương trình, đề tài nghiên cứu, các dự án sản xuất thử nghiệm và các nhiệm vụ khoa học và công nghệ khác (các hoạt động thông tin, tiêu chuẩn đo lường 8
9. chất lượng, hợp tác quốc tế, đào tạo ) phục vụ cho phát triển khoa học và công nghệ của Bộ ngành và địa phương. Theo đánh giá từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, vốn đầu tư cho khoa học và công nghệ đã dần được tăng lên trong những năm gần đây song vẫn còn thấp so với yêu cầu thực tế, trong đó, phần lớn là từ nguồn ngân sách nhà nước. Mặc dù vậy, nguồn vốn đầu tư này cũng mới chỉ đủ đáp ứng cho 30 - 50% nhu cầu phát triển khoa học và công nghệ. Xung quanh vấn đề "cởi trói" cho cơ chế đầu tư khoa học và công nghệ vẫn còn nhiều ý kiến chưa thống nhất. Hiện nay chúng ta đang định hướng đến việc đổi mới làm sao để cho các nhà khoa học có đóng góp, cống hiến được hưởng đãi ngộ xứng đáng về lương, thu nhập và điều kiện đi kèm môi trường nghiên cứu, kể cả ưu đãi chính sách về nhà ở. Quan điểm của Nhà nước là làm sao tiền đầu tư cho khoa học và công nghệ đến được với các nhà nghiên cứu khoa học có năng lực, trình độ nhất trong các ngành, lĩnh vực Việc giám sát chặt chẽ hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách là trách nhiệm của các cơ quan chức năng nhằm đảm bảo sự lành mạnh của nền tài chính quốc gia. Hoàn thiện và nâng cao công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước đầu tư trong lĩnh vực khoa học và công nghệ đang là vấn đề cần được xã hội quan tâm. Từ những phân tích trên đây cho thấy việc nghiên cứu đề tài liên quan đến đầu tư vốn nhà nước cho khoa học và công nghệ là rất cần thiết. Đây cũng chính là lý do để em lựa chọn đề tài nghiên cứu là "Pháp luật về đầu tư bằng ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ ở Việt Nam". 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đầu tư từ ngân sách nhà nước nói chung và đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ nói riêng là một vấn đề rất được quan tâm bởi các nhà nghiên cứu Việt Nam và quốc tế. Có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau đây: 9
10. - Bài viết: "Đổi mới cơ chế quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ", TS. Đinh Thị Nga, Tạp chí Khoa học và công nghệ Việt Nam, số 14/2013; - Bài viết: "Vấn đề đầu tư và vốn cho khoa học và công nghệ ở nước ta", tác giả Nguyễn Mậu Trung, đăng trên trang thông tin điện tử Liên hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam; - "Tăng cường quản lý nguồn ngân sách nhà nước cấp tỉnh cho hoạt động khoa học và công nghệ ở tỉnh Vĩnh Phúc", Nguyễn Thị Thùy Linh, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Đại học Thái Nguyên, năm 2014. Đây là nguồn tài liệu tham khảo phong phú để tác giả kế thừa và phát triển khi thực hiện đề tài nghiên cứu. Tuy nhiên, có thể nhận thấy ngoài các công trình tiêu biểu kể trên, cho đến nay vẫn chưa có công trình nghiên cứu nào ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học nghiên cứu chuyên sâu về đề tài pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ. Vì vậy, việc tác giả nghiên cứu vấn đề này trong bối cảnh hiện nay sẽ đóng góp một phần nhỏ bé về mặt lý luận cũng như thực tiễn liên quan đến hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ ở Việt Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của đề tài luận văn là nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đầu tư vốn từ ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ ở Việt Nam. Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ các vấn đề sau: - Những vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ và pháp luật về đầu tư vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ; - Thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về đầu tư bằng ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ; 10
11. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. 4. Phương pháp nghiên cứu luận văn Trên cơ sở, nền tảng phương pháp luận cơ bản là phép duy vật biện chứng, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu có tính phổ quát trong khoa học xã hội như: - Phương pháp phân tích tổng hợp; - Phương pháp quy nạp và diễn dịch; - Phương pháp so sánh, đối chiếu; - Phương pháp thống kê, khảo sát 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hệ thống các văn bản pháp luật quy định về vấn sử dụng ngân sách nhà nước, bao gồm Luật Ngân sách nhà nước cùng các các văn bản hướng dẫn thi hành, một số luật và pháp lệnh có liên quan. Phạm vi nghiên cứu của luận văn là thực trạng và hiệu quả hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Trên cơ sở đó, kết hợp với định hướng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ và pháp luật về đầu tư vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Chương 2: Thực trạng pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ và thực tiễn thực hiện. Chương 3: Những hạn chế của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ và một số kiến nghị. 11
12. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO KHOA HỌC CÔNG NGHỆ 1.1.1. Nguyên tắc và phương thức đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ 1.1.1.1. Nguyên tắc đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ Về lý thuyết, việc đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ được coi là một trong những khoản chi thường xuyên của ngân sách nhà nước. Chính vì vậy, việc đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cũng phải tuân thủ các nguyên tắc chung dành cho các khoản chi thường xuyên do pháp luật quy định. Cụ thể là: Thứ nhất, nguồn vốn sử dụng để đầu tư cho khoa học và công nghệ chủ yếu từ các khoản thu về thuế, lệ phí, phí và các khoản thu khác của ngân sách nhà nước (trừ khoản thu về vay nợ sẽ được dùng để chi đầu tư phát triển). Việc tuân thủ nguyên tắc này cho phép các cơ quan có thẩm quyền cấp kinh phí chủ động hơn trong việc tìm kiếm nguồn thu, chủ động bố trí kinh phí để cấp kịp thời cho các đơn vị dự toán ngân sách thuộc đối tượng được hưởng kinh phí sự nghiệp khoa học và công nghệ. Thứ hai, việc đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ phải dựa trên dự toán ngân sách nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được ghi trong Mục lục ngân sách hàng năm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. 12
13. Thứ ba, việc đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ phải được thực hiện theo trình tự, thủ tục cấp kinh phí và sử dụng kinh phí do pháp luật quy định. Nguyên tắc này đảm bảo sự kiểm soát hiệu quả hơn từ phía Nhà nước đối với hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nói chung và đầu tư bằng vốn ngân sách cho khoa học và công nghệ nói riêng. Thứ tư, việc cấp kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ sử dụng ngân sách nhà nước phải kịp thời, phù hợp với tiến độ đặt hàng và phê duyệt nhiệm vụ khoa học và công nghệ. Thứ năm, kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ được cấp thông qua quỹ phát triển khoa học và công nghệ của Nhà nước hoặc chuyển vào tài khoản tiền gửi của cơ quan chủ trì thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ tại Kho bạc Nhà nước. Thứ sáu, việc sử dụng kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ được thực hiện theo ủy nhiệm chi của cơ quan chủ trì thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ và quyết toán khi kết thúc hợp đồng, không phụ thuộc vào năm tài chính. 1.1.1.2. Phương thức đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ Đầu tư là một hoạt động mang tính kinh tế, là bộ phận không thể thiếu trong hoạt động sản xuất kinh doanh ở mọi lĩnh vực. Đối với các nước đang phát triển như nước ta, khi cơ sở vật chất hạ tầng còn thiếu thốn, chưa đảm bảo, nhu cầu vốn sản xuất rất lớn của các ngành thì đầu tư là điều kiện bắt buộc phải có trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đặc biệt đầu tư càng cần thiết hơn trong xu hướng toàn cầu hóa hiện nay. Đầu tư bao gồm rất nhiều hình thức như đầu tư trong nước, đầu tư nước ngoài. Hoạt động đầu tư trong nước lại bao gồm: đầu tư từ ngân sách nhà nước, đầu tư từ vốn tự có của các doanh nghiệp thuộc khu vực Nhà nước, doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân Trong nhiều năm qua, tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam dựa 13
14. nhiều vào đầu tư và qua số liệu thống kê cho thấy, Việt Nam đang dựa ngày càng nhiều vào đầu tư nước ngoài để chi trả cho đầu tư trong nước. Mô hình tăng trưởng dựa trên đầu tư, nhất là dựa trên FDI tiềm ẩn rủi ro cao, đặc biệt là khi FDI sụt giảm. Vì thế, cần nâng cao hiệu quả đầu tư từ ngân sách nhà nước, bên cạnh việc khuyến khích luồng vốn đầu tư tư nhân để đảm bảo tính bền vững của tăng trưởng. Đầu tư nhà nước có vai trò quan trọng trong thực hiện chiến lược phát triển kinh tế- xã hội, đặc biệt là các lĩnh vực cần cho quốc kế dân sinh mà cơ chế thị trường ít phát huy tác dụng hoặc tư nhân không đủ sức, ít quan tâm vì rủi ro và lợi nhuận thấp. Nhưng nếu nguồn tài lực không được quản lý, sử dụng hiệu quả thì không những không đạt được mục đích mong muốn, mà ngược lại còn có thể là nguyên nhân làm đất nước lâm cảnh nợ nần. Trong lĩnh vực chi ngân sách nhà nước, chi về khoa học và công nghệ là một trong những khoản chi của ngân sách nhằm tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế thúc đẩy công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nếu trong thời gian từ 1991-1995 mức chi bình quân cho khoa học, công nghệ và môi trường chỉ chiếm 1 % tổng chi ngân sách nhà nước thì từ năm 2006 đến nay tỷ lệ chi khoa học và công nghệ đã tăng gần 2% tổng chi ngân sách nhà nước. Có thể thấy rõ điều này qua con số thống kê tại Bảng 1.1 dưới đây: Bảng 1.1. Tình hình chi cho khoa học và công nghệ và môi trường Đơn vị tính: tỷ đồng Năm 2006 2007 2008 2009 2010 Chi khoa học và công nghệ 3.191 3.580 3.827 4.390 4.963 Nguồn: Bộ Khoa học và công nghệ. Trong thời gian qua, chi cho khoa học và công nghệ từ ngân sách nhà nước đã đáp ứng cho hoạt động nghiên cứu phục vụ trong nông nghiệp như nghiên cứu giống cây trồng vật nuôi, phục vụ trong công nghiệp chế biến, bảo 14
15. quản sản phẩm nông sản, hải sản từng bước đưa khoa học và công nghệ về nông thôn, miến núi. Ngoài ra, một số chương trình mục tiêu về lĩnh vực công nghệ, môi trường đã được triển khai như chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn. Về phương diện lý thuyết, đầu tư từ ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ có thể được thực hiện thông qua các phương thức cơ bản sau đây: Thứ nhất, Nhà nước trực tiếp cấp kinh phí từ ngân sách nhà nước cho các chương trình, dự án khoa học và công nghệ do các bộ ngành, Ủy ban nhân dân các cấp hoặc các nhà khoa học thuộc các đơn vị sự nghiệp khoa học và công nghệ công lập thực hiện theo nhiệm vụ Nhà nước giao cho. Theo phương thức này, việc đầu tư vốn từ ngân sách nhà nước cho các đơn vị làm khoa học và công nghệ sẽ được thực hiện theo hình thức chi ngân sách nhà nước, theo mục lục ngân sách nhà nước hàng năm đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Sau khi nhận được kinh phí, các đơn vị làm khoa học và công nghệ có trách nhiệm quản lý và sử dụng nguồn vốn này đúng mục đích, đảm bảo tính hiệu quả và tuân thủ đúng các nguyên tắc, trình tự thủ tục chi ngân sách nhà nước hiện hành. Đặc thù của phương thức này là đơn vị dự toán được hưởng kinh phí từ ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ phải xuất trình được hóa đơn, chứng từ hợp lệ thì mới được quyết toán kinh phí đầu tư cho khoa học và công nghệ. Thứ hai, Nhà nước áp dụng phương thức khoán chi thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ cho các tổ chức, cá nhân được giao thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ. Phương thức khoán chi được áp dụng đối với nhiệm vụ khoa học và công nghệ sử dụng ngân sách nhà nước thuộc lĩnh vực khoa học tự nhiên, khoa học xã hội và nhân văn, khoa học kỹ thuật và công nghệ đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt mục tiêu, nội dung, yêu cầu về sản phẩm nghiên cứu và dự toán kinh phí (khoản 1 Điều 52 Luật khoa học và công nghệ 2013). Ngoài ra, trong trường hợp nhiệm vụ khoa học và 15
16. công nghệ đã xác định được rõ tiêu chí đối với sản phẩm cuối cùng trên cơ sở thẩm định thuyết minh và dự toán kinh phí thì được áp dụng khoán chi đến sản phẩm cuối cùng. Thứ ba, trong trường hợp cần thiết, Nhà nước có thể đầu tư bằng vốn ngân sách cho khoa học và công nghệ bằng phương thức mua kết quả nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ theo thỏa thuận với tổ chức, cá nhân. Trong trường hợp này, Nhà nước sẽ ký hợp đồng mua kết quả nghiên cứu của các chủ thể là tổ chức khoa học và công nghệ và cá nhân nhà khoa học. 1.1.2. Quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ Quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ là vấn đề luôn được quan tâm ở bất cứ quốc gia nào. Trên phương diện lý thuyết, vấn đề này được thể hiện trên những khía cạnh chủ yếu sau đây: Thứ nhất, các chủ thể tham gia quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ bao gồm trước hết là các cơ quan hành pháp như Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư, các Bộ ngành và Ủy ban nhân dân các cấp. Ngoài ra, chủ thể tham gia quản lý hoạt động đầu tư còn có thể bao gồm một số cơ quan nhà nước khác như Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp (với tư cách là những chủ thể thực hiện vai trò quyết định đầu tư và giám sát hoạt động đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ. Thứ hai, nội dung quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ bao gồm các hoạt động cơ bản như: ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về khoa học và công nghệ, trong đó có các quy định về đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ; thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật trong quá trình đầu tư vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và 16
17. công nghệ Những hoạt động này được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như đã đề cập ở trên. Thứ ba, về việc đánh giá tính hiệu quả của hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Trên nguyên tắc, tính hiệu quả của hoạt động đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ có thể được đánh giá thông qua các tiêu chí cơ bản như: tính kinh tế của việc đầu tư vốn cho khoa học và công nghệ cao hay thấp (trên cơ sở so sánh giữa chi phí đầu tư và các lợi ích thu được từ hoạt động đầu tư vốn cho khoa học và công nghệ); mức độ khả thi của các dự án đầu tư vốn cho khoa học và công nghệ; khả năng ứng dụng của các kết quả nghiên cứu khoa học và công nghệ được đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước. Thứ tư, về công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ. Đây là một trong những khía cạnh chủ yếu của hoạt động quản lý đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ, bởi lẽ nếu không có hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và xử lý vi phạm thì sẽ không thể phát hiện được những hành vi vi phạm và do đó không đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động đầu tư. 1.2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Giống như bất kỳ lĩnh vực pháp luật nào, pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ cũng cần được tiếp cận từ những khía cạnh cơ bản sau đây. 1.2.1. Phạm vi điều chỉnh của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ Về phương diện luật học, phạm vi điều chỉnh của một ngành luật hoặc của một lĩnh vực pháp luật được hiểu là các quan hệ xã hội phát sinh trong 17
18. một lĩnh vực nhất định, có cùng tính chất và đặc điểm giống nhau. Vì thế, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ cũng được hiểu bao gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong việc đầu tư vốn bằng ngân sách nhà nước cho các chủ thể được nhà nước giao thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ. 1.2.2. Các bộ phận cấu thành của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ Như đã phân tích ở trên, pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập dự toán ngân sách cho khoa học và công nghệ, chấp hành dự toán ngân sách cho khoa học và công nghệ và quyết toán ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ. Các quan hệ xã hội này khi được pháp luật điều chỉnh sẽ trở thành các quan hệ pháp luật ngân sách nhà nước phát sinh trong hoạt động đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ. Về lý thuyết, để điều chỉnh các quan hệ xã hội này, pháp luật phải quy định những vấn đề cơ bản sau đây: (i) Quy định về chủ thể và quyền, nghĩa vụ của các chủ thể (thể hiện mối quan hệ giữa các chủ thể) tham gia hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Nhóm quy phạm pháp luật này có nhiệm vụ quy định về thành phần chủ thể tham gia vào các quan hệ đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ (ví dụ: các cơ quan hành pháp, các cơ quan lập pháp, các đơn vị dự toán ngân sách trong lĩnh vực khoa học và công nghệ ); tư cách pháp lý của các chủ thể trong quan hệ đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ (thể hiện ở các quyền và nghĩa vụ của từng chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật liên quan đến đầu tư vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ). (ii) Quy định về nguyên tắc và phương thức đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Nhóm quy phạm pháp 18
19. luật này có nhiệm vụ quy định về các nguyên tắc cũng như phương thức đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. (iii) Quy định về quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Nhóm quy phạm pháp luật này có nhiệm vụ quy định về nội dung quản lý hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ. Ba vấn đề nêu trên chính là các bộ phận cấu thành của pháp luật về đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ và sẽ được phân tích, bình luận, đánh giá rõ hơn trong Chương 2 của luận văn. KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 Nhận thức về vị trí vài trò của khoa học và công nghệ đúng đắn sẽ tác động đến việc đầu tư ngân sách, đến bỏ đồng vốn cho khoa học và công nghệ. Chính đầu tư cho khoa học và công nghệ là đầu tư cho phát triển kinh tế theo chiều sâu, chất lượng, hiệu quả, là đầu tư của xã hội. Ngân sách đầu tư cho khoa học và công nghệ không chỉ để chi tiêu cho hoạt động quản lý của bộ máy hành chính mà phần chính là cho ra đời các thành tựu, kết quả, các sản phẩm phục vụ phát triển kinh tế xã hội. Như vậy việc quản lý ngân sách, sử dụng ngân sách cho khoa học và công nghệ phải thay đổi, hướng tới đội ngũ trực tiếp làm khoa học và công nghệ, tới sản phẩm, kết quả nghiện cứu ứng dụng phục vụ đời sống, sản xuất và các yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội cụ thể đặt ra. Theo Bộ trưởng, Bộ Khoa học và Công nghệ Nguyễn Quân: Chúng ta vẫn đang áp dụng cơ chế tài chính mang nặng tính hành chính khi đầu tư vào khoa học và công nghệ. Những quy định hiện hành về sử dụng ngân sách nhà nước khi áp dụng vào chi cho khoa học và công nghệ bị trở thành cứng nhắc, không gắn với hiệu quả nghiên cứu, và không thể hiện một tầm nhìn xa của một khoản đầu tư mang tính đi trước vì những giá trị kinh tế xã hội lâu dài không còn thiết thực hoặc lạc hậu. 19
20. Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC KHOA HỌC CÔNG NGHỆ VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN 2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO KHOA HỌC CÔNG NGHỆ 2.1.1. Thực trạng quy định về chủ thể tham gia hoạt động đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ Như đã đề cập ở trên, do hoạt động đầu tư vốn ngân sách cho lĩnh vực khoa học và công nghệ thực chất là hoạt động chi ngân sách nhà nước cho khoa học và công nghệ nên chủ thể tham gia hoạt động đầu tư vốn ngân sách nhà nước trong lĩnh vực khoa học và công nghệ sẽ bao gồm: (i) Chủ thể tham gia cấp kinh phí cho lĩnh vực khoa học và công nghệ; và (ii) Chủ thể tiếp nhận và quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cấp cho khoa học và công nghệ. Phần tiếp theo dưới đây sẽ phân tích kỹ hơn về thực trạng quy định pháp luật liên quan đến hai loại chủ thể này (bao gồm cả các quy định về quyền, nghĩa vụ của các chủ thể trong hoạt động đầu tư vốn ngân sách cho khoa học và công nghệ). 2.1.1.1. Các quy định về chủ thể cấp kinh phí từ ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ Chủ thể cấp kinh phí từ ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Theo pháp luật hiện hành, các chủ thể này bao gồm: - Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp: Các cơ quan này tham gia hoạt động đầu tư vốn ngân sách nhà nước (thực chất là hoạt động chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ) với tư cách là chủ thể quyết 20
21. định dự toán chi ngân sách và giám sát việc chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ. Để thực hiện tư cách pháp lý này, Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp có những trách nhiệm và quyền hạn cụ thể sau đây: + Quyết định tổng số chi trong dự toán ngân sách nhà nước, bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, trong đó có khoản chi cho lĩnh vực khoa học và công nghệ; + Quyết định phân bổ ngân sách trung ương, bao gồm tổng số và mức chi từng lĩnh vực; dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở trung ương theo từng lĩnh vực, trong đó có chi cho lĩnh vực khoa học và công nghệ; + Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, trong đó có việc giám sát dự toán chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ; - Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp: Các cơ quan này tham gia hoạt động chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ với tư cách là chủ thể lập dự toán chi ngân sách và tổ chức chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ. Để thực hiện tư cách pháp lý này, Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp có những trách nhiệm và quyền hạn cụ thể sau đây: + Lập và trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương hàng năm; dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết, trong đó có dự toán ngân sách nhà nước cho lĩnh vực khoa học và công nghệ; + Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan 21