Luận văn Pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THANH TÙNG “PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ Ở VIỆT NAM” LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hà Nội, 2013
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THANH TÙNG “PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ Ở VIỆT NAM” Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Vũ Quang Hà Nội, 2013
3. MỤC LỤC Lời cam đoan Danh mục các chữ viết tắt i Danh mục các bảng ii Danh mục các biểu đồ iii MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ Ở VIỆT NAM 6 1.1. Khái quát chung về đánh giá tác động môi trƣờng 6 1.1.1. Sự ra đời và phát triển của đánh giá tác động môi trường 6 1.1.2. Khái niệm đánh giá tác động môi trường 9 1.1.3. Bản chất pháp lý của đánh giá tác động môi trường 13 1.1.4. Yêu cầu của quá trình đánh giá tác động môi trường 13 1.1.5. Ý nghĩa của quá trình đánh giá tác động môi trường 14 1.1.6. Các giai đoạn chính của quá trình đánh giá tác động môi trường 16 1.2. Hoạt động đầu tƣ và nghĩa vụ bảo vệ môi trƣờng của nhà đầu tƣ 17 1.2.1. Hoạt động đầu tư 17 1.2.2. Nghĩa vụ bảo vệ môi trường của chủ đầu tư trong hoạt động đầu tư 21 1.3. Pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ - Công cụ hữu hiệu để bảo vệ môi trƣờng ở Việt Nam 22 1.3.1. Pháp luật quy định những quy tắc xử sự của cá nhân tổ chức khi thực hiện dự án đầu tư 23 1.3.2. Pháp luật quy định trách nhiệm pháp lý, ràng buộc các chủ dự án thực hiện nghiêm chỉnh những đòi hỏi của pháp luật để bảo vệ môi trường 24 1.3.3. Pháp luật quy định những nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước trong việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường 25
4. 1.4. Kinh nghiệm pháp luật của một số quốc gia trên thế giới về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ 26 1.4.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc 26 1.4.2. Kinh nghiệm của Cộng hòa liên bang Đức 29 Kết luận chương 1 31 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ CÔNG TÁC ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ Ở VIỆT NAM 33 2.1. Cơ quan quản lý nhà nƣớc về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ 33 2.1.1. Ở Trung ương 34 2.1.2. Ở địa phương 36 2.2. Quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ 37 2.2.1. Đối tượng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường 37 2.2.2. Quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường 39 2.2.3. Trình tự, thủ tục thẩm định và quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường 45 2.2.4. Kiểm tra, giám sát sau thẩm định 55 2.3. Trách nhiệm của tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ 58 Kết luận chương 2 66 Chƣơng 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ Ở VIỆT NAM 67 3.1. Thực tiễn áp dụng pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ ở Việt Nam 67
5. 3.1.1. Công tác đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam 67 3.1.2. Thực thi pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam của các tổ chức, cá nhân 79 3.2. Những tồn tại của pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ ở Việt Nam 85 3.2.1. Một số văn bản quy phạm pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư không đồng bộ, chồng chéo và thiếu tính khả thi 85 3.2.2. Một số văn bản hướng dẫn về đánh giá tác động môi trường không thống nhất với Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 87 3.2.3. Các tiêu chuẩn, quy chuẩn Việt Nam phục vụ quá trình lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường còn chưa đầy đủ 88 3.2.4. Chưa có quy định kiểm soát chất lượng báo cáo đánh giá tác động môi trường 90 3.3. Kiến nghị phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ ở Việt Nam 91 3.3.1. Ban hành quy định đảm bảo chất lượng của báo cáo đánh giá tác động môi trường 92 3.3.2. Quy định cơ chế đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình đánh giá tác động môi trường 92 3.3.3. Quy định rõ trách nhiệm đối với chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường 93 3.3.4. Cho phép doanh nghiệp được quyền lựa chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường 94 Kết luận chương 3 96 KẾT LUẬN 98 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 100
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BVMT: Bảo vệ môi trường CP: Chính phủ ĐCM: Đánh giá môi trường chiến lược ĐTM: Đánh giá tác động môi trường Nxb: Nhà xuất bản TN&MT: Tài nguyên và Môi trường Tr: Trang UBND: Ủy ban nhân dân i
7. DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.1. Bảng tổng hợp các văn bản quan trọng liên quan trực tiếp đến ĐTM ở Việt Nam từ năm 2005 đến nay 68 ii
8. DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 3.1. Tỷ lệ xây dựng và vận hành hệ thống xử lý nước thải tập trung tại các khu công nghiệp đã đi vào hoạt động 81 iii
9. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiện nay, sự suy thoái và ô nhiễm môi trường đã để lại nhiều hậu quả bất lợi như: ô nhiễm không khí, ô nhiễm nguồn nước, ô nhiễm tiếng ồn gây nên sự biến đổi về môi trường, khí hậu ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của con người. Điều đó đã gióng lên hồi chuông báo động đòi hỏi các quốc gia trên thế giới phải có những biện pháp thiết thực để bảo vệ môi trường. Liên Hợp Quốc - tổ chức quốc tế lớn nhất thế giới hiện nay đã nhiều lần tổ chức hội nghị về môi trường nhằm giảm nhẹ các tác động của ô nhiễm môi trường, thay đổi khí hậu lên môi trường sống của con người bằng việc tuân thủ nghiêm ngặt các quy định bảo vệ môi trường. Có thể nói đây là vấn đề bức thiết mang tính toàn cầu, bảo vệ môi trường đã trở thành mối quan tâm hàng đầu của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Ở Việt Nam, từ những năm đầu của thế kỷ XXI, đặc biệt là sau khi nước ta gia nhập Tổ chức thương mại thế giới – WTO, nền kinh tế nước ta đã phát triển nhanh chóng, các nhà đầu tư cả trong và ngoài nước đã không ngừng đầu tư vào Việt Nam. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội thì vấn đề bảo vệ môi trường (sau đây viết tắt là BVMT) cũng như công tác quản lý môi trường đã nảy sinh nhiều vấn đề bất cập. Hậu quả là tình trạng ô nhiễm và suy thoái nguồn nước (nước mặt và nước ngầm) đã và đang xảy ra phổ biến ở nhiều nơi; tình trạng ô nhiễm đất, ô nhiễm không khí cũng đã xảy ra, có nơi bị ô nhiễm nặng, đặc biệt là ở các khu đô thị và các thành phố công nghiệp. Nhận thức được các vấn đề này và nhằm chung tay cùng các quốc gia khác trên thế giới trong sự nghiệp BVMT, trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề BVMT, trong đó có công tác đánh giá tác động môi trường (sau đây viết tắt là ĐTM). Hệ thống các văn bản 1
10. chính sách, pháp luật về BVMT liên tục được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình mới. Một số văn bản quan trọng được ban hành như: Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết 41-NQ/TW, Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020, Luật BVMT năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật như Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 9/8/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BVMT, Nghị định số 21/2008/NĐ- CP ngày 28/2/2008 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP, Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 của Chính phủ quy định về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường, Quyết định số 13/2006/QĐ-BTNMT ngày 08/9/2006 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về Ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Hội đồng thẩm định Báo cáo ĐTM, Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18/7/2011 quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 quy định về đánh giá môi trường chiến lược, ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay vẫn xảy ra nhiều vụ việc vi phạm pháp luật gây ô nhiễm môi trường do các hoạt động đầu tư gây ra được dư luận đặc biệt quan tâm như: Vụ công ty Vedan xả thải nước thải không qua xử lý ra sông Thị Vải tại tỉnh Đồng Nai, vụ công ty Tung Kuang ở Hải Dương xả thải chất độc ra môi trường, gây ra nhiều bức xúc cho xã hội. Vấn đề đặt ra ở đây là: tại sao các vụ việc như vậy vẫn xảy ra trên thực tế, thậm chí còn có xu hướng gia tăng? Liệu hoạt động quản lý môi trường, hoạt động về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam hiện nay có vấn đề gì không? Có cần phải thay đổi hay bổ sung gì không? Để hạn chế xảy ra các vụ việc tương tự cũng như 2
11. hoàn thiện hơn nữa pháp luật về ĐTM ở Việt Nam chúng ta cần phải có những công trình khoa học nghiên cứu kỹ lưỡng từ các biện pháp công trình đến phi công trình, trong đó các đề tài nghiên cứu pháp luật về đánh giá ĐTM trong hoạt động đầu tư là hết sức cần thiết. Như vậy, việc nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành và tìm hiểu thực tiễn áp dụng pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam; từ đó, tìm ra hướng hoàn thiện pháp luật và đề xuất một số biện pháp nhằm thực thi có hiệu quả pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam, góp phần vào việc tăng cường công tác quản lý nhà nước về môi trường là việc làm hết sức cần thiết, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay. Đây chính là lý do luận chứng cho việc tôi quyết định lựa chọn đề tài “Pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ ở Việt Nam” làm Luận văn thạc sĩ luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài ĐTM ở nước ta đã được nghiên cứu và đề cập từ nhiều năm nay. Tuy nhiên, những nghiên cứu sâu về pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở nước ta thì vẫn còn hạn chế. Liên quan đến đề tài này có Luận án tiến sĩ “Những vấn đề pháp lý của việc đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư” của Lê Sơn Hải – Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, hoàn thiện năm 2000 là cụ thể hơn cả. Tuy vậy, xuất phát từ thực tiễn hiện nay nhiều hoạt động đầu tư đã gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, kèm theo đó là hàng loạt các văn bản của các cơ quan nhà nước điều chỉnh về các vấn đề liên quan đến ĐTM và các hoạt động đầu tư cũng được ban hành trong thời gian qua. Vì vậy, cần phải có một đề tài khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ thực trạng của pháp luật về ĐTM của các dự án đầu tư. Từ đó đưa ra những giải pháp hoàn thiện hơn nữa pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư hiện nay. 3
12. 3. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định của Luật BVMT năm 2005 và một số văn bản dưới luật về ĐTM đối với hoạt động đầu tư. Ngoài ra, tác giả cũng tham khảo nội dung các quy định pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam và quốc tế có liên quan đến ĐTM. 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu đề tài Cơ sở phương pháp luận trong nghiên cứu đề tài của Luận văn là Triết học Mác - Lê Nin, nhất là phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã tiếp thu quan điểm trong các văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Trong đó có vấn đề hoàn thiện và đổi mới hệ thống pháp luật, củng cố, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Phương pháp nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp so sánh pháp luật, hệ thống, phân tích, tổng hợp, mô hình hoá và tham khảo những báo cáo tham luận của một số tác giả về vấn đề nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường và hoạt động đầu tư (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Kế hoạch và Đầu tư), các chuyên gia độc lập, 5. Mục đích của đề tài Việc nghiên cứu của đề tài nhằm mục đích sau: - Làm rõ thực trạng hoạt động ĐTM trong họat động đầu tư ở Việt Nam; - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư. 6. Những kết quả nghiên cứu mới của đề tài Đây là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam. Luận văn dự kiến đạt được: - Lý luận về ĐTM, các khái niệm, nội hàm làm cơ sở khoa học cho các nghiên cứu ở phần sau. 4
13. - Thực trạng pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam, các phân tích, luận giải chuyên sâu - Kinh nghiệm các nước - Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam 7. Kết cấu của đề tài Luận văn gồm 3 phần chính: Phần mở đầu, phần nội dung và phần kết luận. Phần nội dung bao gồm các chương: Chương 1. Tổng quan đánh giá tác động môi trường và pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam Chương 2. Thực trạng pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam Chương 3. Thực tiễn áp dụng và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam Bằng vốn kiến thức đã được trang bị ở nhà trường, nỗ lực của bản thân, kinh nghiệm thực tiễn và sự chỉ dẫn tận tình của thầy giáo hướng dẫn, Tiến Sỹ Vũ Quang, tôi không có tham vọng đưa ra được những giải pháp và phương hướng tối ưu để hoàn thiện pháp luật về ĐTM trong các hoạt động đầu tư ở Việt Nam hiện nay, nhưng mong muốn góp phần tạo cơ sở bước đầu cho việc hoàn thiện pháp luật về ĐTM trong thời gian tới. Ngoài ra, những nghiên cứu công phu của người viết ở một chừng mực nhất định có thể khẳng định rằng đây là nghiên cứu chuyên khảo đồng bộ ở cấp độ một Luận văn thạc sĩ nghiên cứu một cách toàn diện pháp luật về ĐTM trong các hoạt động đầu tư ở Việt Nam. Do đó, nó còn có ý nghĩa làm tài liệu tham khảo cần thiết cho các cán bộ nghiên cứu khoa học, cán bộ giảng dạy, học viên cao học và sinh viên thuộc chuyên ngành. 5
14. Chƣơng 1: TỔNG QUAN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƢỜNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƢ Ở VIỆT NAM 1.1. Khái quát chung về đánh giá tác động môi trƣờng 1.1.1. Sự ra đời và phát triển của chế định đánh giá tác động môi trƣờng trên thế giới và ở Việt Nam 1.1.1.1. Trên thế giới Ngay từ thời nguyên thủy, con người đã có những hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên làm thành những vật phẩm cần thiết cho mình và cũng đã biết bảo vệ thiên nhiên ở một mức độ nhất định. Điều này thể hiện ở các hoạt động bảo vệ rừng mà phần nhiều gắn với tư tưởng tôn giáo, tín ngưỡng. Chẳng hạn như việc quy định các khu rừng thiêng, rừng cấm, trong rừng cấm có khi còn có cả đền thờ, miếu thờ và những câu chuyện truyền thuyết về tính linh thiêng của rừng làm cho việc cấm trở nên rất nghiêm ngặt. Việc tôn thờ một số loài vật (tín ngưỡng tô tem) thực chất là những hành vi được người xưa thực hiện nhằm BVMT sống của mình [6, 22]. Hiện nay, trong thời kỳ công nghiệp con người đã tăng cường khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Điều này cũng đồng nghĩa với việc con người đã tác động tới môi trường, thiên nhiên nhiều hơn trước. Tác động đến môi trường tạo ra những thay đổi về chất lượng, biến đổi sự phân bố các tài nguyên thiên nhiên hoặc nhân tố chất lượng môi trường. Những tác động đó có thể tích cực nhưng cũng có thể tiêu cực. Chính vì thế con người cần phải xem xét để tìm ra cũng như để dự liệu được những tác động nào là tiêu cực để hạn chế. Đòi hỏi này của thực tiễn đã dẫn đến sự hình thành nên khái niệm ĐTM. Vào những năm 60, 70 của thế kỷ trước, người dân tại các nước công nghiệp phát triển quan tâm sâu sắc hơn tới nhân tố chất lượng môi trường. Những nguy cơ về thảm họa môi trường do sự phát triển công nghiệp mang 6
15. lại đã biến mối quan tâm về môi trường thành những vấn đề chính trị rất quan trọng tại nhiều quốc gia. Chính phủ nhiều nước phải đề ra những đường lối, chính sách cụ thể về môi trường. Việc cần thiết phải đánh giá toàn diện những hậu quả kinh tế, xã hội và môi trường trong quá trình thực hiện những dự án phát triển đã trở thành những nghĩa vụ pháp lý. Chính vì vậy, thuật ngữ ĐTM đã xuất hiện trong chính sách và luật pháp môi trường của một số nước [23]. Hoa kỳ là quốc gia đầu tiên trên thế giới chính thức đưa khái niệm ĐTM vào trong pháp luật môi trường của nước mình. Năm 1970, Hoa kỳ thông qua Luật về chính sách môi trường quốc gia, trong đó yêu cầu phải tiến hành ĐTM đối với các hoạt động ở cấp liên bang có khả năng ảnh hưởng nhiều tới chất lượng môi trường sống của con người. Ngay sau đó, khái niệm ĐTM đã lan rộng sang nhiều hệ thống pháp luật khác như Anh, Đức và phần lớn các nước Bắc Âu [23]. Năm 1973 và 1977, các Bộ trưởng Bộ môi trường các nước thành viên EC đã nhóm họp để xem xét về chương trình hành động môi trường của Cộng đồng. Ngày 27/6/1985 EC ra Hướng dẫn 85/337/EC về ĐTM như là bước thực hiện những thỏa thuận đạt được tại các kỳ họp trên. Các nước thuộc cộng đồng châu Âu đã yêu cầu đáp ứng các quy định của hướng dẫn trên. Theo hướng dẫn của EC thì ĐTM là việc xác định, mô tả và đánh giá các hoạt động trực tiếp hoặc gián tiếp của dự án tới con người, hệ động, thực vật, đất, nước, không khí cũng như sự tác động qua lại lẫn nhau của các yếu tố này. Ngoài ra, các tổ chức tài chính quốc tế cũng tích cực thúc đẩy việc tiến hành ĐTM tại các nước thành viên. Chẳng hạn như Ngân hàng phát triển châu Á đã ban hành một loạt các hướng dẫn về xét duyệt ĐTM cho các dự án về nông nghiệp và tài nguyên thiên nhiên, về công trình xây dựng cơ bản. Năm 1989, Ngân hàng thế giới lần đầu tiên ban hành chỉ thị hành động về ĐTM. 7
16. Theo chỉ thị này, tất cả các dự án có sử dụng vốn của Ngân hàng thế giới đều phải tiến hành ĐTM. Chỉ thị này đã phát huy tác dụng ngay sau khi nó ra đời. Theo tư liệu của UNEP cho thấy, tính đến năm 1985, có tới 3/4 các nước phát triển đã có quy định về ĐTM ở những mức độ khác nhau hoặc ít nhất cũng đã hoàn thành báo cáo về ĐTM. ĐTM cũng đã được hầu hết các nước trong khu vực chính thức đưa vào pháp luật môi trường từ những năm đầu của thập kỷ 90 của thể kỷ XX. Tại các nước xã hội chủ nghĩa trước đây, quá trình xem xét tác động của một hoạt động tới môi trường thường được gọi là quá trình “Đánh giá sinh thái” cũng đã được chính phủ quan tâm sâu sắc. Do đặc thù của nền kinh tế các nước xã hội chủ nghĩa có sự quản lý cao của nhà nước nên các đề án và chương trình phát triển đều được xem xét chặt chẽ về nhiều mặt, trong đó có các nội dung về BVMT. Việc kết hợp chặt chẽ quá trình xem xét về khía cạnh môi trường với kế hoạch hóa phát triển kinh tế, quy hoạch và thiết kế các công trình tạo nên những thuận lợi lớn cho bảo vệ tài nguyên và môi trường (sau đây viết tắt là TN&MT). Tuy nhiên, sự kết hợp đó nhiều khi cũng có thể mang lại những bất lợi cho việc xem xét, cân nhắc các nội dung BVMT. Do yêu cầu của tăng trưởng kinh tế cho nên việc xét duyệt các khía cạnh kinh tế, kỹ thuật, xã hội thường lấn ất khía cạnh môi trường. Không những thế, nhiều trường hợp, quá trình ĐTM chỉ được thực hiện khi dự án hoặc đã được quyết định hoặc đã đi vào hoạt động. Tuy nhiên, không thể phủ nhận những đóng góp to lớn tới môi trường toàn cầu của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây qua việc thực hiện ĐTM [23]. 1.1.1.2. Ở Việt Nam Với tư cách là quốc gia đang phát triển, Việt Nam đang đứng trước những thuận lợi và khó khăn trong việc thực hiện chính sách BVMT. Theo Điều 17 Hiến pháp năm 1992, thì rừng núi, sông ngòi, đất đai và các tài 8
17. nguyên thiên nhiên khác ở nước ta đều thuộc sở hữu toàn dân nên việc thực hiện chính sách thống nhất, những biện pháp khẩn cấp để BVMT có cơ sở pháp lý khá vững chắc. Ngày 27/12/1993, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật BVMT đã tạo nên bước ngoặt quan trọng trong công tác BVMT ở Việt Nam. Luật này đã quy định các tổ chức và cá nhân khi tiến hành các hoạt động sản xuất, kinh doanh theo pháp luật Việt Nam phải thực hiện ĐTM dưới các hình thức khác nhau. Qua hơn 12 năm thực hiện, các quy định của Luật BVMT năm 1993 nói chung, các quy định về ĐTM nói riêng đã góp phần rất lớn vào công cuộc BVMT, phát triển bền vững đất nước. Đã có hàng nghìn dự án, cơ sở sản xuất, kinh doanh thực hiện trách nhiệm lập báo cáo ĐTM, qua đó đã đề ra và thực hiện những giải pháp thiết thực về BVMT, trong đó có những dự án quan trọng cấp quốc gia như dự án xây dựng đường Hồ Chí Minh, dự án xây dựng Nhà máy thủy điện Sơn La [22] Để khẳng định vai trò quan trọng của pháp luật về môi trường, ngày 29 tháng 11 năm 2005, Quốc hội đã thông qua Luật BVMT (sửa đổi) có nội dung phù hợp hơn với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phù hợp với xu thế chung của thế giới. Trong đó, khẳng định yêu cầu thực hiện ĐTM đối với các dự án đầu tư. Từ đây pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư đã dần đi vào ổn định và hoàn thiện hơn. 1.1.2. Khái niệm đánh giá tác động môi trƣờng Trên thế giới, nhiều nhà nghiên cứu đã đưa ra những định nghĩa khác nhau về ĐTM. Tuy những định nghĩa này có điểm khác nhau về diễn đạt nhưng về nội dung cơ bản thì thống nhất với nhau, điển hình như: Định nghĩa của Munn (1979), theo đó ĐTM cần phải “phát hiện và dự đoán những tác động đối với môi trường cũng như đối với sức khoẻ và sự thịnh vượng của con người, của các đề xuất, các chính sách, chương trình, dự 9
18. án, quy trình hoạt động và cần phải “chuyển giao và công bố những thông tin về các tác động đó” [6]. Định nghĩa của Clark, Brian D., 1980: “ĐTM là sự xem xét một cách có hệ thống các hậu quả về môi trường của các đề án, chính sách và chương trình với mục đích chính là cung cấp cho người ra quyết định một bản liệt kê và tính toán các tác động mà các phương án hành động khác nhau có thể đem lại” [6]. Định nghĩa của Ahmad, Yusuf., 1985: “ĐTM nghiên cứu các hậu quả tới môi trường của một hành động được đề nghị. Tùy theo tác động và quy mô của hành động, nội dung ĐTM có thể bao gồm các nghiên cứu về khí hậu, hệ thực vật, động vật, xói mòn đất, sức khỏe của con người, vấn đề di dân, công ăn việc làm; có nghĩa là tất cả các tác động về vật lý, sinh học, xã hội học và các tác động khác” [6]. Chương trình môi trường Liên hợp quốc đưa ra định nghĩa: “ĐTM là một quá trình nghiên cứu nhằm dự báo các hậu quả môi trường của một dự án phát triển quan trọng. ĐTM xem xét việc thực hiện dự án sẽ gây ra những vấn đề gì đối với đời sống của con người tại khu vực dự án, tới hiệu quả của chính dự án và của các hoạt động phát triển khác tại vùng đó. Sau dự báo ĐTM phải xác định các biện pháp làm giảm đến mức tối thiểu các tác động tiêu cực, làm cho dự án thích hợp hơn với môi trường của nó” [4]. Ở Việt Nam, các nhà khoa học cũng đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về ĐTM nhưng tại khoản 11 Điều 2 Luật BVMT năm 1993 đã đưa ra định nghĩa chính thức: “ĐTM là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng 10
19. đến môi trường của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, của các cơ sở sản xuất, kinh doanh, công trình kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất các giải pháp thích hợp về BVMT”. Định nghĩa này của Việt Nam chứa đựng những yếu tố giống như định nghĩa của các bang của Australia. Khoa học luật môi trường của Australia định nghĩa: “ĐTM là cách thức đánh giá một dự án phát triển mà theo đó những tác động có thể về môi trường được xác định và được giảm thiểu” [22]. Luật BVMT năm 2005 đã đưa ra định nghĩa khá ngắn gọn về ĐTM: “ĐTM là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp BVMT khi triển khai dự án đó” (khoản 20 Điều 3). Như vậy, định nghĩa này của Việt Nam đã cân nhắc đến những đặc tính pháp lý cơ bản của những khái niệm tương ứng được sử dụng rộng rãi trên thế giới. Theo Luật BVMT năm 2005, có 3 loại hoạt động đánh giá môi trường là: (i) Đánh giá môi trường chiến lược (sau đây viết tắt là ĐMC); (ii) ĐTM và (iii) Cam kết BVMT. Trong phạm vi Luận văn này, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu ĐTM. Tuy nhiên, để hiểu rõ được ĐTM là gì thì chúng ta cần phải so sánh ĐTM với ĐMC và cam kết BVMT. (ii) ĐMC: là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triển bền vững (khoản 19 Điều 3 Luật BVMT năm 2005) Qua định nghĩa trên cho ta thấy về cơ bản, ĐMC và ĐTM đều dựa trên nguyên tắc phát hiện, dự báo và đánh giá những tác động tiềm tàng của hoạt động phát triển có thể gây ra đối với môi trường tự nhiên, kĩ thuật – xã hội, để từ đó đưa ra các giải pháp nhằm ngăn ngừa, giảm thiểu và xử lý các tác động tiêu cực tới mức thấp nhất có thể chấp nhận được [22]. Quy trình thực hiện của ĐTM và ĐMC đều được thực hiện qua các bước sàng lọc, xác định phạm 11
20. vi, đánh giá tác động, xác định các biện pháp giảm thiểu, thẩm định, ra quyết định và cuối cùng là quan trắc, giám sát môi trường. Giữa ĐTM và ĐMC cũng có nhiều sự khác biệt cơ bản, trước hết là về đối tượng, mục tiêu, mục đích cần đạt được và sau đó là sự khác biệt cả về những nội dung quy trình thực hiện. Tuy vậy, điều cần nhấn mạnh ở đây là những sự khác biệt này không phải là sự phủ nhận lẫn nhau mà chính lại là những mặt bổ sung, hỗ trợ cho nhau. ĐMC đối với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình không thể thay thế cho ĐTM ở cấp dự án và ngược lại [12]. (iii) Cam kết BVMT: là việc cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không thuộc đối tượng lập báo cáo ĐTM đưa ra bản cam kết thực hiện các biện pháp giảm thiểu, xử lý chất thải và tuân thủ các quy định của pháp luật về BVMT [12]. Giống như báo cáo ĐTM, cam kết BVMT cũng bao gồm các nội dung đánh giá các tác động của dự án đối với môi trường và đề xuất các giải pháp giảm thiểu các tác động này. Song, so với ĐTM thì cam kết BVMT đơn giản hơn rất nhiều do mức độ tác động tới môi trường thấp hơn nên thay vì phải thực hiện các bước trình và xin phê duyệt trước khi triển khai dự án, các chủ dự án này được tự mình đưa ra các cam kết về BVMT và tự chịu trách nhiệm về các cam kết và các biện pháp BVMT mà mình đưa ra. Bản cam kết BVMT cũng giống như hình thức đăng ký ĐTM theo quy định của pháp luật Trung Quốc. Có thể thấy, việc đưa ra các loại hoạt động phải đánh giá môi trường khác nhau là một bước tiến quan trọng đối với khung pháp lý về ĐTM ở Việt Nam. Theo đó, tuỳ từng loại dự án mà trách nhiệm lập báo cáo ĐTM cũng như yêu cầu đối với nội dung, quy trình thẩm định báo cáo ĐTM được xác định một cách cụ thể, phù hợp với tính chất và mức độ tác động đến môi trường của loại dự án đó. 12
21. 1.1.3. Bản chất pháp lý của đánh giá tác động môi trƣờng Để hiểu rõ hơn về ĐTM thì song song với việc tìm hiểu về định nghĩa của ĐTM chúng ta cũng cần phải biết về bản chất pháp lý của nó. Khi tìm hiểu về bản chất của ĐTM chúng ta có thể xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau. Dưới mỗi góc độ ĐTM lại được nhìn nhận một cách khác, cụ thể như sau: Xét dưới góc độ quản lý, ĐTM được coi là biện pháp quản lý nhà nước về môi trường. Xét dưới góc độ khoa học thì ĐTM là những nghiên cứu về mối liên hệ, những tác động biện chứng giữa các chính sách, hoạt động phát triển và môi trường. Xét dưới góc độ là khái niệm pháp lý thì ĐTM là hệ thống các quan hệ pháp luật hình thành giữa cơ quan quản lý nhà nước với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất, thực hiện các chính sách, hoạt động phát triển trong việc khảo sát và đánh giá tác động của các hoạt động phát triển đó đối với các yếu tố của môi trường cũng như các giải pháp giảm thiểu các tác động đó [22]. Xét ở khía cạnh chủ quan của pháp luật thì ĐTM là hệ thống các quy tắc xử sự mà các chủ thể cần phải thực hiện khi tiến hành dự án phát triển có khả năng tác động tới môi trường [22]. Như vậy, bản chất của ĐTM thể hiện ở chỗ nó là nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả cá nhân, tổ chức về BVMT. 1.1.4. Yêu cầu của quá trình đánh giá tác động môi trƣờng Mục đích cơ bản của quá trình ĐTM là bảo đảm hài hòa sự phát triển kinh tế - xã hội với việc BVMT hay nói cách khác là tạo ra sự phát triển bền vững. Để thực hiện mục đích này, quá trình ĐTM cần bảo đảm một số yêu cầu cơ bản sau đây: Một là, ĐTM phải được đặt trong thể thống nhất của yêu cầu phát triển và không được đối lập với sự phát triển. Chỉ khi đặt việc ĐTM trong sự thống 13
22. nhất với hoạt động phát triển kinh tế - xã hội thì mới có thể tạo ra được sự quan tâm thực sự của Nhà nước, của tổ chức, cá nhân tới việc BVMT. Các biện pháp giảm thiểu tác động của môi trường trong trường hợp này sẽ trở thành bộ phận của kế hoạch phát triển. Hai là, ĐTM phải thực sự là công cụ giúp cho việc lựa chọn quyết định dự án đầu tư. Như trên đã đề cập, thực chất của quá trình ĐTM là cung cấp tư liệu đã được cân nhắc, phân tích một cách khoa học về những lợi ích và tổn thất tiềm tàng về TN&MT để các cơ quan ra quyết định có điều kiện lựa chọn phương án phát triển một cách hợp lý hơn, chính xác hơn. Ba là, ĐTM phải là hoạt động mang tính chất liên ngành. Phải huy động được đội ngũ cán bộ khoa học và kỹ thuật thuộc các ngành liên quan tham gia, hình thành những tập thể khoa học có đủ kiến thức, kinh nghiệm và phương pháp luận cần thiết, phù hợp với nội dung và yêu cầu trong từng trường hợp cụ thể. Bốn là, ĐTM nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường Việt Nam. Năm là, toàn bộ nội dung của hoạt động ĐTM nêu trên phải được thực hiện một cách khách quan, khoa học. Tất cả các thông số, các giải pháp đưa ra phải đảm bảo tính hiện thực và khả thi. Sáu là, báo cáo ĐTM phải do các cơ quan và tổ chức có đủ điều kiện, năng lực về cán bộ chuyên môn và cơ sở vật chất thực hiện. 1.1.5. Ý nghĩa của quá trình đánh giá tác động môi trƣờng Hoạt động ĐTM có ý nghĩa đặc biệt quan trọng điều này thể hiện ở những điểm sau: Trước hết, ĐTM giúp chúng ta xem xét nhiều vấn đề quan trọng đặc biệt là công nghệ xử lý chất thải, giảm thiểu tác động tiêu cực tới môi trường và giám sát môi trường. ĐTM có thể được tiến hành theo nhiều phương án 14