Luận văn Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT === NGUYỄN THỊ TRÀ MI PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60.38.50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS Phạm Hữu Nghị HÀ NỘI - 2013
2. MỤC LỤC Trang Trang bìa phụ Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN, LỊCH SỬ VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 5 1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 5 1.1.1 Khái niệm về đăng ký quyền sử dụng đất 5 1.1.2 Các đặc điểm của đăng ký quyền sử dụng đất 8 1.2 LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 11 1.2.1 Khái niệm pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất và các yêu cầu đối với pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất 11 1.2.2. Vai trò của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất 16 1.2.3. Nội dung điều chỉnh pháp luật đối với việc đăng ký quyền sử dụng đất 20 1.3 LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 22 1.3.1 Thời kỳ phong kiến 22 1.3.2 Thời Pháp thuộc 23 1.3.3 Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến năm 1979 25 1.3.4 Giai đoạn 1954-1975 ở miền Nam 26 1.3.5 Từ năm 1980 đến năm 1988 26 1.3.6 Từ khi có Luâṭ Đất đai năm 1987 đến trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành 27 1.3.7 Từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành cho đến nay 29
3. Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 32 2.1 PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 32 2.1.1 Quy định về đối tượng đăng ký 32 2.1.2 Giá trị pháp lý của việc đăng ký 34 2.1.3 Nguyên tắc đăng ký 36 2.1.4 Quy định về trình tự , thủ tục đăng ký 39 2.1.5 Quy định về tổ chức, hoạt động của cơ quan đăng ký 48 2.1.6 Quy định về cung cấp thông tin và giá trị pháp lý của thông tin được cung cấp 51 2.2 THỰC TIỄN VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TẠI VIỆT NAM 53 2.2.1 Những kết quả đạt được 53 2.2.2 Những hạn chế, yếu kém 59 2.2.3 Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém 71 Chương 3: CÁC KIẾN NGHỊ BẢO ĐẢM VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 74 3.1 NHỮNG YẾU TỐ CẦN TÍNH ĐẾN KHI XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 74 3.1.1 Điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam 74 3.1.2 Mục tiêu cải cách hành chính, cải cách tư pháp của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 76 3.1.3 Xu thế hội nhập quốc tế 77 3.2 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ BẢO ĐẢM VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 78 3.2.1 Đối với Bộ Tài nguyên và Môi trường 78 3.2.2 Đối với Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 79 3.2.3 Đối với các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất các cấp 83 KẾT LUẬN 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 85
4. MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài Đất đai là loại tài sản có giá trị lớn và có tầm quan trọng đối với chủ sử dụng trong việc duy trì, đảm bảo và phát triển cuộc sống. Do đó, đất đai cần phải được xác lập quyền sử dụng một cách một cách rõ ràng, hợp pháp nhằm tạo cơ sở pháp lí để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho chủ sử dụng trong quá trình sử dụng đất. Để đạt được mục đích này, việc đăng ký quyền sử dụng đất là rất cần thiết. Hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia giao dịch, ngăn ngừa tranh chấp và cung cấp chứng cứ để giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực này thông qua cơ chế công khai và minh bạch quyền sử dụng đất của cá nhân và tổ chức. Từ đó góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy sự phát triển lành mạnh của thị trường quyền sử dụng đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, trong những năm qua, Nhà nước đã áp dụng nhiều giải pháp để tăng cường công tác này và đạt được những kết quả tích cực như: Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất đã từng bước được hoàn thiện, hệ thống các cơ quan có thẩm quyền đăng ký được thành lập tới cấp huyện; mô hình “một cửa” ở nhiều địa phương cùng với một số cải cách về thủ tục đăng ký đã tạo thuận lợi hơn cho người dân và doanh nghiệp. Số lượng cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngày càng tăng. Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất vẫn còn một số hạn chế cần khắc phục như sau: các quy định pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất vừa thiếu, vừa chồng chéo, việc quản lý nhà nước 1
5. về đăng ký quyền sử dụng đất còn phân tán, chia cắt, không có sự phối hợp giữa các quy định về như quy hoạch, giao đất, cho thuê đất với các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất Thực tế nêu trên đã gây bức xúc cho người dân, làm cho họ không hưởng ứng việc đăng ký và các giao dịch “ngầm” tiếp tục phát sinh. Từ đó, một mặt Nhà nước không kiểm soát được đầy đủ các diễn biến của thị trường bất động sản, không có đủ thông tin để giải quyết các khiếu kiện về bất động sản, đồng thời gặp khó khăn trong việc phòng ngừa, chống tham nhũng cũng như thất thu thuế. Mặt khác, người sử dụng đất không có đủ chứng cứ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thông qua việc chọn đề tài “Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam”, học viên muốn đi sâu nghiên cứu, xem xét, đánh giá thực trạng của các quy định pháp luật hiện hành về đăng ký quyền sử dụng đất, trên cơ sở đó tìm ra những bất cập, lý giải nguyên nhân và đề xuất giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. 2. Tình hình nghiên cứu Thời gian vừa qua, đã có một số công trình nghiên cứu về lý luận và thực tiễn xung quanh pháp luật về đăng ký bất động sản của Việt Nam, trong đó bao gồm cả nội dung về đăng ký quyền sử dụng đất, đó là: - “Đăng ký bất động sản - thực tiễn và phương hướng hoàn thiện” – luận văn thạc sĩ luật học của Phạm Thị Kim Hiền năm 2001 (Cao học Việt- Pháp khoá I, 1998-2001). - “Thống nhất pháp luật về đăng ký bất động sản” - luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Ngọc Tú (cao học Luật ĐHQG Hà Nội năm 2007). - “Một số vấn đề về ĐKBĐS trong luật dân sự- Thực trạng và phương hướng hoàn thiện” - luận văn thạc sĩ luật học của Đặng Trường Sơn (cao học Luật Hà Nội năm 2008). 2
6. Bên cạnh các công trình nghiên cứu nêu trên, có rất nhiều các bài báo hoặc bài nghiên cứu được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng trao đổi về nhiều nội dung liên quan đến đăng ký bất động sản như: thực tiễn của việc cấp các loại giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, giá trị pháp lý của việc đăng ký, thủ tục đăng ký, sự cần thiết xây dựng Luật Đăng ký bất động sản, phương hướng hoàn thiện pháp luật đăng ký bất động sản Các công trình nghiên cứu, các bài viết nêu trên đã bước đầu đưa ra những nghiên cứu, đánh giá ban đầu về pháp luật đăng ký hiện hành của Việt Nam cũng như thực tiễn của hoạt động đăng ký. Tuy nhiên đến nay, chưa có đề tài nghiên cứu nào tìm hiểu chuyên sâu về Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam , những ảnh hưởng và tác dụng của nó trong chính sách quản lí về đất đai của Nhà nước. Ngoài việc kế thừa những mặt tích cực của các công trình, đề tài nghiên cứu của các tác giả, đề tài "Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam” mong muốn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam cũng như hoàn thiện pháp luật quản lí nhà nước về đất đai. 3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, tổ chức, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam, luận văn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. Để thực hiện mục đích đã nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: - Góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về đăng ký quyền sử dụng đất và pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. - Đánh giá thực trạng pháp luật, tổ chức, hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay. 3
7. - Định hướng và kiến nghị giải pháp nhằm bảo đảm việc thực hiện pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam. 4. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện Luận văn, học viên vận dụng các phương pháp luận triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Lí luận Nhà nước và pháp luật trong điều kiện cơ chế kinh tế mới. Học viên sử dụng các phương pháp phân tích, so sánh, thống kê, tổng hợp để giải quyết các vấn đề mà đề tài đặt ra. 5. Ý nghĩa của việc nghiên cứu Những kiến nghị của luận văn có giá trị tham khảo trong quá trình hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của các quy định trong lĩnh vực này. Kết quả nghiên cứu của luận văn là tài liệu tham khảo hữu ích tại các cơ sở đào tạo luật ở nước ta. 6. Cơ cấu của Luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận, lịch sử về đăng ký quyền sử dụng đất và về pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất. Chương 2: Thực trạng pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất. Chương 3: Các kiến nghị bảo đảm việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất. 4
8. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN, LỊCH SỬ VỀ ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.1.1 Khái niệm về đăng ký quyền sử dụng đất Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là sản vật mà tự nhiên đã ưu ái trao tặng cho con người. Sự tồn tại và phát triển của loài người luôn gắn liền với đất đai. Trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh tế, chính trị đến văn hóa, tinh thần, vai trò của đất đai là không thể phủ nhận và không thể thiếu ở Việt Nam. Toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Các tổ chức, cá nhân trong xã hội chỉ có quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu, được giao dịch trên thị trường, trở thành hàng hóa đặc biệt.Do đó, việc khai thác đất đai phải mang tính cộng đồng cao, không ai được sử dụng đất theo ý thích riêng mình. Điều này đòi hỏi Nhà nước phải thống nhất quản lý đất đai và xây dựng một hệ thống quản lý đất đai có hiệu quả nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững của nguồn tài nguyên quý giá này, cũng là nhằm đảm bảo cho sự phát triển bền vững của xã hội hiện tại lẫn tương lai. Để quản lý tốt đất đai, điều quan trọng là thông tin về đất đai phải được nắm rõ và có thể được tiếp cận một cách dễ dàng. Nó phụ thuộc vào cách thức tổ chức hệ thống thông tin đất đai. Thông tin đất đai lại là kết quả thu được từ quá trình đăng ký quyền sử dụng đất nên việc xây dựng một hệ thống đăng ký q uyề n s ử d ụng đất hiệu quả đã và đang trở thành vấn đề cần thiết được nhiều quốc gia quan tâm. 5
9. Vậy “đăng ký quyền sử dụng đất” được hiểu như thế nào? Để làm rõ khái niệm này, trước tiên, cần làm rõ hai khái niệm là “đăng ký” và “quyền sử dụng đất”. Có rất nhiều định nghĩa về "đăng ký" trong các công trình nghiên cứu và sách tham khảo, ví dụ như: Theo cuốn Từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Từ điển Bách khoa, năm 2005 thì "Đăng ký: Ghi vào sổ của cơ quan quản lý" [49, tr. 232]. Theo cuốn Đại từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin, năm 1998 thì "Đăng ký: Đứng ra khai báo để được cấp Giấy công nhận về quyền hạn, nghĩa vụ nào đó" [21, tr. 601]. Về vấn đề này, Từ điển Tiếng Việt Nhà xuất bản Khoa học xã hội và Trung tâm Từ điển, năm 1994 có định nghĩa: "Đăng ký: Ghi vào Sổ của cơ quan quản lý để chính thức công nhận cho hưởng quyền lợi hay làm nghĩa vụ" [48, tr. 284]. Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính Nhà xuất bản Lao động, năm 2002 có nêu: "Đăng ký: Thể thức ghi chép vào sổ sách nhà nước đặt ra như: đăng ký kết hôn, đăng ký kinh doanh, đăng ký chứng khoán Những sự kiện được nghi chép vào sổ là không thể chối cãi được" [49, tr. 232]. Qua các định nghĩa nêu trên, tác giả nhận thấy, dù “đăng ký” được nhìn nhận và định nghĩa khác nhau, song vẫn có thể tổng hợp nội hàm của khái niệm đăng ký bao gồm các đặc điểm chủ yếu sau đây: (i) đăng ký là hành vi ghi vào sổ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (ii) đăng ký làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của người thực hiện đăng ký và (iii) những thông tin được ghi vào sổ của cơ quan đăng ký có thẩm quyền là chứng cứ khách quan, không thể chối cãi. Về khái niệm quyền sử dụng đất, hiện nay đang có nhiều cách hiểu khác nhau. Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): “Quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng 6
10. hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho từ những chủ thể khác có quyền sử dụng đất” [50, tr 655]. Khái niệm này xác định rõ nguồn gốc sử dụng đất, quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng, quyền khai thác lợi ích từ đất của người sử dụng. TS. Lê Xuân Bá thì cho rằng, “Quyền sử dụng đất là bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng(người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất”[17, tr. 83]. Quan điểm này đã chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền phát sinh từ quyền sở hữu đất đai, xác định quyền năng của chủ sở hữu đại diện và phân rõ quyền hạn của từng loại chủ thể sử dụng đất. Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định chung về quyền sử dụng tài sản: “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản (Điều 192). Với các quan niệm trên, nhìn chung, quyền sử dụng đất được xem xét dưới hai góc độ. Dưới góc độ kinh tế thì quyền sử dụng đất là quyền khai thác các lợi ích từ đất của các tổ chức, cá nhân sử dụng đất. Dưới góc độ pháp lý thì quyền sử dụng đất là những quyền năng mà Nhà nước thông qua công cụ pháp lý để quy định, thừa nhận cho tổ chức, cá nhân (người sử dụng đất) được hưởng, được làm trong quá trình sử dụng đất. Cho đến trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực (ngày 01/7/2004) thì thuật ngữ “đăng ký quyền sử dụng đất” vẫn chưa được hiểu một cách thống nhất. Khoản 19 Điều 4 Luâṭ Đ ất đai năm 2003 quy định: "Đăng ký quyền sử dụng đất là việc ghi nhận quyền sử dụng đất hợp pháp đối với một thửa đất xác định vào hồ sơ địa chính nhằm xác lập quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất". Theo đó, đăng ký quyền sử dụng đất là một thủ tục hành 7
11. chính mà người sử dụng đất phải thực hiện tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất (gọi là đăng ký lần đầu), và khi thực hiện các quyền của người sử dụng đất như thế chấp, tặng cho, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, góp vốn liên doanh hay nhận thừa kế quyền sử dụng đất, hoặc khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất hoặc có thay đổi về hình thể thửa đất, hợp thửa, tách thửa (còn gọi là đăng ký chỉnh lý biến động về quyền sử dụng đất). Tùy thuộc vào từng trường hợp đăng ký mà kết quả của thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất là người sử dụng đất được cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hoặc được chỉnh lý giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2003 hướng tới xây dựng một hệ thống cơ quan đăng ký tập trung và chuyên môn hóa, theo đó, thay thế quy định cũ việc đăng ký được thực hiện tại ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn thì nay tập trung một đầu mối là văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Cơ quan này có trách nhiệm đăng ký cho người sử dụng và lưu giữ toàn bộ thông tin về đất đai để quản lý chặt hồ sơ địa chính và cung cấp các thông tin này khi có yêu cầu của người sử dụng đất hoặc tính toán nghĩa vụ tài chính của người của người sử dụng đất theo yêu cầu của cơ quan thuế có thẩm quyền. 1.1.2 Các đặc điểm của đăng ký quyền sử dụng đất Để có được khái niệm chính xác, cũng như để hiểu rõ hơn bản chất của đăng ký quyền sử dụng đất, tôi phân tích một số đặc điểm chủ yếu của đăng ký quyền sử dụng đất như sau: Thứ nhất, đăng ký quyền sử dụng đất mang tính đăc̣ thù của quản lý nhà nước về đất đai. Tính đặc thù thể hiện ở những điểm sau : Đăng ký quyền sử duṇ g đất là môṭ thủ tuc̣ hành chính bắt buôc̣ đối với mọi người sử dụng đất nhằm thiết lập mối quan hệ ràng buộc về pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất . Mối quan hệ pháp lý được thiết lập giữa Nhà 8
12. nước và người sử dụng đất được thể hiện qua việc nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu và ghi nhận những biến động về quyền sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất vào hồ sơ địa chính hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đăng ký quyền sử dụng đất là công việc của bộ máy n hà nước mà cụ thể là công viêc̣ của cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường . Bộ Tài nguyên và Môi trường chiụ trách nhiêṃ trước Chính phủ , Quốc hôị trong viêc̣ quản lí nhà nước về đất đai . Đăng ký quyền sử duṇ g đất đươc̣ thưc̣ hiêṇ taị Văn phòng Đăng ký quyền sử duṇ g đất thuộc Sở Tài nguy ên và Môi trường cấp tỉnh và Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện. Thứ hai, đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện với đối tượng đặc biệt là đất đai. Điều đó đươc̣ thể hiêṇ ở các khía caṇ h sau đây : Đất đai được xác định là một tài sản đặc biệt và có giá trị vì : Đất đai là tư liệu sản xuất không thể thiếu và có ý nghiã sống với moị tổ chứ c và cá nhân nhưng diêṇ tích đất thì chỉ có giới haṇ còn nhu cầu sử duṇ g của xa ̃ hôị thì không ngừng tăng ; điều đó làm giá đ ất luôn luôn có xu hướng tăng lên . Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, người đăng ký chỉ đươc̣ hưởng quyền sử dụng đất . Trong khi đó quyền sử duṇ g đất theo quy điṇ h của pháp luâṭ laị không đồng nhất giữa các thử a đất có muc̣ đí ch sử duṇ g khác nhau , do loaị đối tươṇ g (tổ chứ c, cá nhân ) khác nhau sử dụng . Đất đai thường có các tài sản gắn liền gồm : nhà, công trình xây dưṇ g , cây rừ ng, cây lâu năm mà các tài sản này chỉ có giá tri ̣nếu gắn liền với môṭ thử a đất taị vi ̣trí nhất điṇ h ; trong thưc̣ tế đời sống xa ̃ hôị có nhiều trường hơp̣ tài sản gắn liền với đất không thuộc quyền sở hữu của người sử dụng đất . Đăng ký quyền sử duṇ g đất phải đồng thời thưc̣ hiêṇ cả hai việc : vừ a ghi vào hồ sơ điạ chính của cơ quan nhà nước để phuc̣ vu ̣cho yêu cầu quản lý nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật ; vừ a cấp giấy 9
13. chứ ng nhâṇ quyền sử duṇ g đất cho người sử duṇ g đất yê n tâm đầu tư vào viêc̣ sử duṇ g đất và có điều kiêṇ thưc̣ hiêṇ các quyền của người sử duṇ g đất theo pháp luâṭ . Người sử dụng đất không những có quyền sử dụng đất mà phải có nghĩa vụ đối với Nhà nước trong việc sử dụng đất được giao, được thuê. Nếu người sử dụng đất không thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất sẽ không thực hiện các quyền và nghiã vu ̣sử dụng đất theo quy định của pháp luật . Thứ ba, đăng ký quyền sử dụng đất là nội dung được quy định trong những văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, nguồn quan trọng nhất của nội dung này là Luật Đất đai, tiếp theo là các nghị định, thông tư, quyết định của các cơ quan có thẩm quyền. Thứ tư, đăng ký quyền sử dụng đất là một hoạt động thường xuyên , liên tục ở mọi nơi trong mọi thời kì . Hiện nay quá trình phát triển của kinh tế xã hội dẫn đến sự biến động của đất đai diễn ra ngày càng đa dạng dưới nhiều hình thức khác nhau như giao đất, thuê đất, thu hồi đất, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Vì vậy, đăng ký quyền sử dụng đất phải được thực hiện thường xuyên liên tục để bảo đảm cho hồ sơ địa chính luôn được cập nhật thường xuyên phản ánh đúng hiện trạng sử dụng đất. Thứ năm, đăng ký quyền sử duṇ g đất đươc̣ tổ chứ c thưc̣ hiêṇ theo đơn vị hành chính từng xã , phường, thị trấn. Ở Việt Nam, bô ̣máy hành chính nhà nước đươc̣ tổ chứ c hoaṭ đôṇ g theo 4 cấp: Trung ương, tỉnh (thành phố), huyêṇ (quâṇ ), xã (thị trấn, phường). Cấp cơ sở xa,̃ phường, thị trấn là đầu mối tiếp xúc giữa Nhà nước và dân, thay măṭ Nhà nước quản lí toàn bộ đất đai trong địa giới hành chính xã , phường, thị trấn. Viêc̣ tổ chứ c đăng ký quyền sử duṇ g đất theo phaṃ vi xã , phường, thị trấn se ̃ taọ điều kiêṇ cho người dân phát huy hết quyền làm chủ của mình ; góp phần quản lí đươc̣ thưc̣ traṇ g duṇ g đất taị điạ phương . 10
14. Thứ sáu, trong thực tế nền hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ cho xã hội , từ cơ chế quản lí tập trung sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lí hành chính về mọi mặt rất đa dạng ; về biện pháp hành chính rất phong phú và linh hoạt . Đối tượng quản lí của nó là xã hội dân sự muôn hình muôn vẻ, không chỉ trong phạm vi nội bộ công dân trong nước mà con liên quan đến hàng loạt yếu tố nước ngoài. Chính đặc điểm thực tiễn như vậy mà thủ tục đăng ký quyền sử đất cũng cần phải có những thay đổi cho phù hợp. Tóm lại, nhu cầu đa dạng và phong phú của hoạt động liên quan đến lĩnh vực đất đai đã quy định những điểm đặc thù về đăng ký quyền sử dụng đất. Hoạt động này được được thực hiện bởi cơ quan nhà nước và công chức nhà nước nhằm thiết lập mối quan hệ pháp lí giữa chủ sử dụng đất và Nhà nước. 1.2. LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT ĐĂNG KÝ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.2.1. Khái niệm pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất và các yêu cầu đối với pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất Trên cơ sở khái niệm “đăng ký quyền sử dụng đất” đã được phân tích ở tiểu mục 1.1.1. có thể đưa ra định nghĩa khái niệm Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành về nguyên tắc, đối tượng, trình tự, thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất; tổ chức, hoạt động của cơ quan, tổ chức đăng ký quyền sử dụng đất và giá trị pháp lý của việc đăng ký quyền sử dụng đất. Với tư cách là một thủ tục hành chính bắt buộc, việc đăng ký quyền sử dụng đất cần được ghi nhận một cách công khai, rõ ràng, minh bạch trong các quy định pháp luật nhằm xác lập mối quan hệ ràng buộc về mặt pháp lý giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Mối quan hệ pháp lý này được thể hiện thông qua các quy định về việc Nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 11
15. cho người sử dụng đất lần đầu và các quy định ghi nhận những biến động về quyền sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất vào trong hồ sơ địa chính và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Để Nhà nước có thể quản lý một cách có hiệu quả đất đai thì cần phải xây dựng và hoàn thiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất. Theo đó, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phải nhằm được cả 2 mục tiêu: Thứ nhất, thể hiện sự ghi nhận của Nhà nước về quyền sử dụng đất nhằm phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật; Thứ hai, cấp chứng thư pháp lý- giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất có đủ điều kiện để họ thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai và các văn bản pháp luật khác. Nếu pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất không được xây dựng và tổ chức thực hiện thì trên thực tế không thể thực hiện được việc đăng ký quyền sử dụng đất, từ đó, người sử dụng đất không thực hiện được các quyền và nghĩa vụ của mình. Hiến pháp năm 1980 ra đời đã làm thay đổi căn bản chế độ sở hữu đất đai ở nước ta. Hình thức sở hữu toàn dân về đất đai thay thế tất cả các hình thức sở hữu khác. Đảng và Nhà nước ta trên cơ sở xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã luôn quan tâm tới việc quản lý thống nhất vốn đất từ trung ương cho tới từng địa phương. Việc xây dựng, kiện toàn hệ thống pháp luật đất đai nói chung cũng như pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất nói riêng không đơn thuần chỉ là xây dựng, kiện toàn các hệ thống cơ quan quản lý đất đai mà quan trọng là nêu được các nội dung quản lý, quy định chặt chẽ về mặt pháp lý các nội dung của nó. Do đó, việc xây dựng và thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất cần đáp ứng được các yêu cầu sau đây: Thứ nhất, đất đai thuộc sở hữu toàn dân , do Nhà nước thống nhất quản 12
16. lí. Đất đai là tài nguyên quốc gia , quyền sử duṇ g đất được coi là môṭ hàng hóa đăc̣ biêṭ lưu thông trên thị trường trong khuôn khổ các quy điṇ h của pháp luâṭ . Thứ hai, thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước về cải cách dịch vụ công vào hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất. Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 Hội nghị lần thứ năm của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 31/01/2008 Hội nghị lần thứ sáu của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, các văn kiện được thông qua tại Đại hội lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam. Từ đó, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phải đáp ứng các yêu cầu về cải cách hành chính theo hướng đảm bảo quy trình, thủ tục đăng ký, cung cấp thông tin phù hợp, công khai, minh bạch, chính xác và thuận lợi; xây dựng cơ chế liên thông về thủ tục công chứng, đăng ký, thu thuế và cung cấp thông tin cho mọi cá nhân, tổ chức có nhu cầu tìm hiểu. Thứ ba, thể hiện được sự đổi mới quản lý nhà nước về đăng ký quyền sử dụng đất theo hướng tập trung, thống nhất vào một đầu mối ở Trung ương và địa phương; xây dựng hệ thống cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất theo nguyên tắc “một cửa”. Thống nhất cấp một loại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Thứ tư, xây dựng pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất đảm bảo áp dụng thống nhất về thủ tục đăng ký, kế thừa và pháp điển hóa các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất còn phù hợp, đồng thời bổ sung các quy định mới trên cơ sở tổng kết thực tiễn đăng ký quyền sử dụng đất ở Việt Nam và tham khảo, vận dụng kinh nghiệm của các nước có hệ thống pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phát triển phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của nước ta. 13
17. Thứ năm, pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất phải bảo đảm sự an toàn pháp lý, phòng ngừa và chia sẻ rủi ro. Các quy định điều chỉnh việc đăng ký quyền sử dụng đất phải hiệu quả, cụ thể, chuẩn xác, ổn định để bảo đảm an toàn cho các bên, chi phí thấp, khuyến khích việc đăng ký đúng pháp luật. Pháp luật không được quy định chung chung, không phù hợp thực tế sẽ dẫn đến tình trạng suy diễn, áp đặt, tùy tiện, áp dụng không thống nhất khi điều chỉnh các quan hệ liên quan đến đăng ký quyền sử dụng đất. Pháp luật phù hợp thực tế sẽ ngăn chặn được tình trạng chuyển nhượng đất đai bừa bãi, sai mục đích hoặc kinh doanh, mua bán, đầu cơ đất đai trái phép kiếm lời; ngăn ngừa tình trạng chuyển nhượng “ngầm”, mua bán đất đai theo hình thức “trao tay” mà Nhà nước không kiểm soát được; góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người sử dụng đất; nâng cao tính công khai minh bạch của thị trường BĐS, giúp cho người sử dụng đất nâng cao ý thức tuân thủ và chấp hành pháp luật đất đai, bởi lẽ, theo quy định hiện hành, người sử dụng đất khi chuyển nhượng QSDĐ không theo đúng pháp luật quy định sẽ không được Nhà nước cấp GCNQSDĐ. Pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất được quy định cụ thể, rõ ràng thì người sử dụng đất sẽ giảm các chi phí về thời gian, công sức, tiền bạc khi thực hiện việc đăng ký, các giao dịch được thực hiện nhanh chóng, hiệu quả. Pháp luật phải có những biện pháp phòng ngừa rủi ro khi thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, bảo đảm có thể ứng phó được với những quan hệ đa dạng, phức tạp trong việc phát triển mạnh mẽ nền kinh tế thị trường khi hội nhập kinh tế quốc tế. Bảo đảm sự công bằng, bình đẳng trong giao dịch, trong việc chia sẻ rủi ro giữa các bên, xây dựng cơ chế để bảo vệ quyền lợi cho người sử dụng đất. Để bảo đảm cho hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện nhanh chóng, an toàn, có thể phòng chống và chia sẻ rủi ro đòi hỏi phải xây 14
18. dựng được hệ thống pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất đồng bộ, thống nhất, cụ thể, ổn định. Bên cạnh đó, tăng cường xây dựng một cơ chế để bảo đảm cho các quy định pháp luật được thực thi có hiệu quả, như: (i)xây dựng hệ thống cơ quan đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, đăng ký các giao dịch BĐS “một cửa”, một mối, nhanh chóng tiện lợi; (ii) xây dựng hệ thống cơ quan lập, quản lý lưu giữ và cung cấp thông tin về QSDĐ, BĐS; (iii) xây dựng, phát triển các tổ chức dịch vụ hỗ trợ, phục vụ thị trường BĐS; Thứ sáu, bảo đảm tính công khai, minh bạch. Tính minh bạch của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất phải được thể hiện thông qua: (i) Chế độ công khai, minh bạch về thông tin, pháp luật phải minh bạch, rõ ràng về đối tượng đăng ký và điều kiện đăng ký, về tình trạng pháp lý của quyền sử dụng đất (ii) Minh bạch về chính sách tài chính khi thực hiện đăng ký, thủ tục đăng ký; (iii) Minh bạch về các biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về đăng ký như xử lý hành vi trốn thuế, sách nhiều tham nhũng Tính công khai minh bạch của pháp luật còn đòi hỏi phải đáp ứng các yêu cầu về mức độ tương thích với pháp luật đất đai của các nước trong khu vực và quốc tế, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Đảm bảo xây dựng thị trường quyền sử dụng đất nói riêng, thị trường bất động sản nói chung chính quy, hiện đại, rộng mở, khuyến khích người nước ngoài tham gia thị trường BĐS Việt Nam. Thứ bảy, tính dễ tiếp cận và mở rộng độ bao phủ của pháp luật. Yêu cầu quy định của pháp luật là phải bảo đảm việc thực hiện quyền có thể tham gia của số đông người dân, doanh nghiệp an toàn, chi phí thấp. Hệ thống pháp luật phải tạo điều kiện linh hoạt và dễ dàng để phần lớn các tổ chức, cá nhân trong xã hội có thể dễ dàng tham gia. Tính dễ tiếp cận cũng là một trong những tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện và sự phù hợp của bất kỳ hệ thống 15