Luận văn Pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRƯƠNG THANH THỦY PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRƯƠNG THANH THỦY PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến HÀ NỘI, 2017
3. LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám đốc, các khoa, phòng và quý thầy, cô của Học viện Khoa học Xã hội, những người đã tận tình và tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến, người đã trực tiếp hướng dẫn luận văn cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm sâu sắc. Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, cán bộ, công chức, viên chức các phòng của Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất tỉnh Quảng Nam, các bạn bè, đồng nghiệp đã hỗ trợ, tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn của mình. Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình nghiên cứu nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và bạn bè. Tôi xin chân thành cảm ơn! Tác giả luận văn Trương Thanh Thủy
4. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Luật Kinh tế về: “Pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” là hoàn toàn trung thực và không trùng lắp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này! Tác giả luận văn Trương Thanh Thủy
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 8 1.1. Lý luận về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 8 1.2. Nội dung của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 17 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI TỈNH QUẢNG NAM 32 2.1. Nội dung cơ bản của pháp luật đất đai về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 32 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại tỉnh Quảng Nam 55 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI TẠI TỈNH QUẢNG NAM 67 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại tỉnh Quảng Nam 67 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại tỉnh Quảng Nam 70 KẾT LUẬN 80 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
6. DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT BĐS : Bất động sản CBCC : Cán bộ công chức GCN : Giấy chứng nhận GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất NSDĐ : Người sử dụng đất QSDĐ : Quyền sử dụng đất SDĐ : Sử dụng đất TBCN : Tư bản chủ nghĩa TN&MT : Tài nguyên và Môi trường UBND : Ủy ban nhân dân VPĐKĐĐ : Văn phòng đăng ký đất đai XHCN : Xã hội chủ nghĩa
7. DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Số hiệu Tên bảng Trang bảng Thực trạng sử dụng quỹ đất của tỉnh Quảng Nam năm 2.1. 57 2016 2.2. Tình hình biến động đất đai 59
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh - quốc phòng; là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống. Trong nền kinh tế thị trường, đất đai còn là nguồn lực, nguồn vốn to lớn để phát triển đất nước. Chính vì tầm quan trọng đặc biệt của đất đai như vậy mà các quốc gia đều tuyên bố đất đai hoặc một phần đất đai thuộc sở hữu chung của xã hội (sở hữu nhà nước về đất đai). Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tuy nhiên trên thực tế, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài (gọi chung là người sử dụng đất). Để đất đai được sử dụng tiết kiệm, hợp lý, có hiệu quả và phát huy được vai trò đặc biệt quan trọng của nó thì Nhà nước cần phải có cơ chế công nhận và bảo hộ quyền tài sản của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ). Việc cấp GCNQSDĐ được ghi nhận trong Luật đất đai năm 2013 là một bảo đảm pháp lý của Nhà nước đối với người sử dụng đất [41, Khoản 2 Điều 26]. Các quy định về cấp GCNQSDĐ được xây dựng, sửa đổi, bổ sung và từng bước hoàn thiện đi liền với việc ban hành Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003 và Luật đất đai năm 2013 nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất. Dẫu vậy, bên cạnh những kết quả đạt được việc thực thi pháp luật về cấp GCNQSDĐ trên thực tế còn bộc lộ một số tồn tại như chưa hoàn thành việc cấp GCNQSDĐ trong phạm vi cả nước theo đúng kế hoạch đề ra, quy định về nộp nghĩa vụ tài chính khi cấp GCNQSDĐ chưa hợp lý v.v “Quy định thu nghĩa vụ tài chính về đất khi cấp Giấy chứng nhận (gồm tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, lệ phí công chứng hợp đồng) còn cao, vượt 1
9. quá khả năng đối với phần lớn các hộ gia đình; việc thu lệ phí trước bạ khi cấp Giấy chứng nhận lần đầu không hợp lý (như trường hợp cấp Giấy chứng nhận đất nông nghiệp, lâm nghiệp không có quyết định giao đất hoặc cấp đổi Giấy chứng nhận có thay đổi diện tích do đo đạc). Một số khoản thu còn trùng lặp (vừa thu thuế thu nhập từ chuyển quyền vừa thu lệ phí công chứng hợp đồng chuyển quyền theo % giá trị nhà, đất; vừa thu lệ phí trước bạ theo % giá trị). Việc chấp hành quy định về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận ở nhiều địa phương chưa nghiêm như yêu cầu nộp thêm nhiều giấy tờ trái quy định; khi tiếp nhận hồ sơ không kiểm tra, hướng dẫn đầy đủ làm cho người dân phải đi lại nhiều lần; còn thực hiện thêm một số thủ tục gây trùng lặp pháp lý; thời gian thực hiện thủ tục còn kéo dài quá quy định mà không được thông báo lý do. Kinh phí cho việc đo đạc lập bản đồ địa chính, đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai trong nhiều năm qua chưa được các địa phương bố trí đầy đủ theo yêu cầu; nhiều địa phương chưa dành đủ 10% tiền thu từ đất để thực hiện theo đúng chỉ đạo của Chính phủ”[10, tr.23-24]. Những hạn chế này có nguyên nhận từ chính sách, pháp luật về GCNQSDĐ và việc thực thi còn hạn chế. Để đưa ra giải pháp khắc phục thì cần thiết phải nghiên cứu, đánh giá có hệ thống, toàn diện lĩnh vực pháp luật này. Mặc dù, thời gian qua đã có không ít công trình khoa học tìm hiểu về pháp luật về GCNQSDĐ; song đề tài này vẫn còn dư địa để tiếp tục nghiên cứu, bởi lẽ, Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành có những quy định mới về GCNQSDĐ. Quảng Nam là một tỉnh miền Trung, có dân số 1.480.790 người với diện tích tự nhiên rộng 10.574,74 km2, mật độ dân số lên tới 140 người/km2. Quảng Nam được đánh giá là tỉnh có điều kiện thuận lợi, dư địa để phát triển. Trong nền kinh tế thị trường, khi đất đai ngày càng có giá thì người sử dụng đất nhận thức sâu sắc ý nghĩa của việc cấp GCNQSDĐ trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp đối với đất đai. Về phía cơ quan quản lý nhà nước, cấp GCNQSDĐ là một nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai. Nó giúp Nhà nước nắm bắt 2
10. kịp thời tình trạng pháp lý của từng thửa đất, tính hợp pháp của việc sử dụng đất v.v. Tuy nhiên, để cấp GCNQSDĐ, các cơ quan quản lý đất đai phải xử lý hàng loạt những công việc mang tính chuyên môn kỹ thuật nghiệp vụ như đo đạc, xác định ranh giới, mốc giới sử dụng đất v.v. Đây là công việc không hề đơn giản do sự biến động của quá trình sử dụng đất qua các thời kỳ vŕ sự buông lỏng quản lý nhŕ nước về đất đai trong thời gian dài. Mặt khác, cấp GCNQSDĐ liên quan trực tiếp đến quyền lợi của NSDĐ song công tác này lại phải tuân thủ các quy định về điều kiện, căn cứ, thẩm quyền, trình tự, thủ tục . nhằm đảm bảo tính chính xác của việc sử dụng đất. Trên thực tế có trường hợp cán bộ, công chức nhà nước lợi dụng vào việc này để nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người xin cấp GCNQSDĐ hoặc việc thực thi pháp luật về GCNQSDĐ chưa được tuân thủ triệt để gây ra những sai sót, vi phạm. Điều này tác động tiêu cực đến môi trường đầu tư kinh doanh và hiệu quả của quá trình cải cách hành chính ở tỉnh Quảng Nam. Để khắc phục những hạn chế này, việc đánh giá thực trạng thi hành các quy định về GCNQSDĐ tại tỉnh Quảng Nam tham chiếu với Luật đất đai năm 2013 là cần thiết. Với những lý do cơ bản trên, học viên lựa chọn đề tài “Pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Pháp luật về cấp GCNQSDĐ là một chế định cơ bản của pháp luật đất đai. Đây là lĩnh vực thu hút sự quan tâm tìm hiểu của giới luật học nước ta. Thời gian qua đã có nhiều công trình khoa học về vấn đề này được công bố mà tiêu biểu phải kể đến một số công trình cụ thể sau: Nguyễn Quang Học (2004), Các vấn đề pháp lý về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; Phạm Thu Thủy (2005), Một số vấn đề về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003, Tạp chí Luật học, số 3; Trần Luyện (2004), “Một số ý kiến về đẩy mạnh tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử 3
11. dụng đất”, Tạp chí Ngân hàng; Nguyễn Thị Thập (2011), “Quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân dưới khía cạnh quyền tài sản tư theo pháp luật Việt Nam”, luận văn Thạc sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Đặng Anh Quân (2011), “Hệ thống đăng ký đất đai theo pháp luật đất đai Việt Nam và Thụy Điển”, luận án Tiến sĩ Luật học, Khoa Luật, Đại học Lund, Thụy Điển và Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh; Nguyễn Thị Minh (2013), “Hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân - luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội; Nguyễn Minh Tuấn (2011), Đăng ký bất động sản- Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội; Phùng Văn Ngân (2008), “Bàn về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật; Phạm Hữu Nghị (2009), “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi cả tên họ, tên vợ và họ tên chồng: Một số vấn đề đặt ra”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật; Doãn Hồng Nhung (2007), “Nữ quyền và quan hệ giữa vợ chồng - nhìn từ khía cạnh pháp lý của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong Luật đất đai năm 2003”, Tạp chí Luật học; Trần Thị Hồng (2009), “Quan hệ vợ chồng trong đứng tên giấy chứng nhận quyền sử dụng nhà ở và đất ở - Thực trạng và các yếu tố tác động”, Tạp chí Nghiên cứu Gia đình và Giới; Trần Quang Huy (2009), Pháp luật đất đai Việt Nam hiện hành nhìn từ góc độ bảo đảm quyền của người sử dụng đất, Tạp chí Luật học, số 8; Nguyễn Quang Tuyến, Nguyễn Xuân Trọng “Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “65 năm thành lập ngành quản lý đất đai” do Tổng cục Quản lý đất đai - Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức, Hà Nội - tháng 10/2010; Nguyễn Quang Tuyến (2003), “Địa vị pháp lý người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự, thương mại về đất đai”, luận án Tiến sĩ Luật học, Trường Đại học Luật, Hà Nội v.v Các công trình trên đây đã giải quyết được một số vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến đề tài luận văn bao gồm: Một là, phân tích khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của GCNQSDĐ; Hai là, phân tích lịch sử hình thành và phát triển của 4
12. pháp luật về cấp GCNQSDĐ; Ba là, đánh giá thực trạng pháp luật về cấp GCNQSDĐ và đưa ra kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về cấp GCNQSDĐ Tuy nhiên, nghiên cứu, tìm hiểu thực trạng pháp luật về cấp GCNQSDĐ dưới khía cạnh lý luận và thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam một cách có hệ thống, toàn diện đặt trong sự tham chiếu với Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì dường như vẫn còn thiếu một công trình như vậy. Trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học liên quan đến đề tài đã công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu thực trạng pháp luật về cấp GCNQSDĐ tại tỉnh Quảng Nam hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận văn là đề xuất giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về cấp GCNQSDĐ và nâng cao hiệu quả thi hành tại tỉnh Quảng Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây: Một là, phân tích các vấn đề lý luận về GCNQSDĐ; bao gồm: Phân tích khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của GCNQSDĐ; Lý giải cơ sở ra đời của GCNQSDĐ. Hai là, phân tích các vấn đề lý luận pháp luật về cấp GCNQSDĐ; bao gồm: Luận giải khái niệm và đặc điểm của pháp luật về GCNQSDĐ; Phân tích các yếu tố tác động đến pháp luật về GCNQSDĐ; Đề cập, đánh giá lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về GCNQSDĐ v.v Ba là, nghiên cứu nội dung của pháp luật về cấp GCNQSDĐ và đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về cấp GCNQSDĐ tại tỉnh Quảng Nam. Bốn là, đưa ra định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về cấp GCNQSDĐ và nâng cao hiệu quả thi hành tại tỉnh Quảng Nam. 5
13. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào các nội dung chủ yếu sau đây: - Các quan điểm, đường lối của Đảng về xây dựng, hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và các bảo đảm pháp lý về quyền sử dụng đất nói riêng trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta; - Các quy định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về cấp GCNQSDĐ; - Các quy định của tỉnh Quảng Nam về tổ chức thực hiện pháp luật về cấp GCNQSDĐ. - Hệ thống lý thuyết, trường phái học thuật về cấp GCNQSDĐ. - Thực tiễn thi hành pháp luật về cấp GCNQSDĐ tại tỉnh Quảng Nam 4.2. Phạm vi nghiên cứu Trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, tác giả giới hạn phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau: - Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về cấp GCNQSDĐ của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành; - Nghiên cứu các quy định của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam (UBND tỉnh Quảng Nam) về tổ chức thực hiện việc cấp GCNQSDĐ. - Tìm hiểu thực tiễn thi hành pháp luật về cấp GCNQSDĐ tại tỉnh Quảng Nam. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật về cấp GCNQSDĐ; 6
14. - Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, phương pháp tổng hợp được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về cấp GCNQSDĐ và thực tiễn thi hành tại tỉnh Quảng Nam; - Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về cấp GCNQSDĐ và nâng cao hiệu quả thi hành tại tỉnh Quảng Nam. 6. Ý nghĩa luận văn và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn đã hệ thống hóa, bổ sung và góp phần phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về cấp GCNQSDĐ ở nước ta. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn đánh giá thực trạng pháp luật về cấp GCNQSDĐ và thực tiễn thi hành tại tỉnh Quảng Nam, đưa ra các kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về cấp GCNQSDĐ và nâng cao hiệu quả thi hành tại tỉnh Quảng Nam. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được cơ cấu gồm 03 chương: Chương 1. Lý luận pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Chương 2. Thực trạng pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và thực tiễn thi hành tại tỉnh Quảng Nam. Chương 3. Giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và nâng cao hiệu quả thi hành tại tỉnh Quảng Nam. 7
15. CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. Lý luận về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 1.1.1. Khái niệm về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 1.1.1.1. Quan niệm về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp luật đất đai; đặc biệt kể từ khi Luật đất đai năm 1993 được ban hành. Thuật ngữ này tiếp tục được đề cập trong Luật đất đai năm 2003 và Luật đất đai năm 2013. Xét dưới góc độ học thuật, khái niệm GCNQSDĐ được giới khoa học pháp lý nước ta xem xét, tìm hiểu và có một số cách giải thích về thuật ngữ này như sau: - Theo Luật đất đai năm 2013: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất” [41, Khoản 16 Điều 3]. - Giáo trình Luật đất đai xuất bản năm 2010 của Trường Đại học Luật Hà Nội quan niệm: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư Nhà nước cấp cho người sử dụng đất để họ được hưởng mọi quyền lợi hợp pháp về đất đai và được Nhà nước bảo hộ khi quyền của họ bị xâm phạm” [46, tr.150]. - Theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) biên soạn năm 2006: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất”[19,tr.302]. - Theo Từ điển Giải thích Thuật ngữ Luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Chứng thư pháp lý đầy đủ xác nhận 8
16. mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước và người sử dụng đất”[45, tr.35] v.v. Như vậy, mặc dù có những quan niệm khác nhau về GCNQSDĐ trong sách, báo pháp lý ở nước ta song giới luật học đều thống nhất với nhau ở điểm GCNQSDĐ là chứng thư pháp lý do Nhà nước cấp cho người sử dụng đất để công nhận quyền sử dụng đất của họ là hợp pháp. 1.1.1.2. Đặc điểm của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Tìm hiểu về GCNQSDĐ, tác giả rút ra một số đặc điểm cơ bản sau đây: Thứ nhất, GCNQSDĐ là một loại giấy tờ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền - được pháp luật quy định - đó là Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm phát hành thống nhất trong phạm vi cả nước. Giấy này được Nhà nước cấp cho người sử dụng đất, sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất khi họ đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật. Thứ hai, GCNQSDĐ là kết quả hay là sản phẩm “đầu ra” của quá trình kê khai, đăng ký đất đai, điều tra, đo đạc, khảo sát, thống kê đất đai, lập bản đồ địa chính. Điều này có nghĩa là cấp GCNQSDĐ là công việc không hề đơn giản. Để có thể cấp GCNQSDĐ cho một chủ thể sử dụng đất, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thẩm tra hồ sơ, xác định rõ nguồn gốc sử dụng đất, hiện trạng sử dụng đất; diện tích đất, chủ sử dụng đất, mục đích sử dụng đất; xác định rõ ranh giới, vị trí, hình thể thửa đất, tọa độ gốc cũng như tính ổn định lâu dài của việc sử dụng đất v.v nhằm đảm bảo sự chính xác, khách quan và không có sự tranh chấp về đất đai với các chủ sử dụng đất lân cận. Trên cơ sở xác minh, thu thập đầy đủ các thông tin về thửa đất thì mới có cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ nhằm xác định tính hợp pháp của việc sử dụng đất cho một chủ thể. Do đó, GCNQSDĐ là kết quả cuối cùng của một loạt các thao tác nghiệp vụ của quá trình kê khai, đăng ký đất đai, điều tra, đo đạc, khảo sát, thống kê đất đai, lập bản đồ địa chính. Thứ ba, cấp GCNQSDĐ là một biểu hiện của việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước. Điều này có nghĩa là không phải bất 9
17. cứ tổ chức, cá nhân nào cũng có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ mà theo quy định của pháp luật đất đai chỉ có cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai có thẩm quyền mới được cấp GCNQSDĐ. Các cơ quan này bao gồm UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Hơn nữa, việc cấp GCNQSDĐ phải theo trình tự, thủ tục, thẩm quyền, điều kiện, đối tượng v.v được pháp luật quy định rất chặt chẽ. Thứ tư, việc cấp GCNQSDĐ là hoạt động vừa mang tính pháp lý vừa mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Tính pháp lý thể hiện khi cấp GCNQSDĐ, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tuân thủ các quy định về đối tượng, điều kiện, nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục v.v do pháp luật quy định. - Tính kỹ thuật, nghiệp vụ thể hiện để có thể cấp GCNQSDĐ cho người sử dụng đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thẩm tra, xác minh hồ sơ, nguồn gốc và quá trình sử dụng đất v.v cũng như các quy trình kỹ thuật, định mức kỹ thuật được thực hiện bởi cơ quan chuyên môn tham mưu, giúp việc là cơ quan tài nguyên và môi trường. Các quy trình kỹ thuật, định mức kỹ thuật được Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật là thông tư, quyết định để áp dụng thống nhất giữa các địa phương trong cả nước. 1.1.1.3. Ý nghĩa của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không chỉ có ý nghĩa đối với Nhà nước mà còn có ý nghĩa đối với người sử dụng đất, cụ thể: - Ý nghĩa của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với Nhà nước Tìm hiểu về GCNQSDĐ, tác giả thấy rằng giấy này có ý nghĩa quan trọng đối với Nhà nước, cụ thể: Thứ nhất, cấp GCNQSDĐ là cơ sở để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý đối với đất đai. Cấp GCNQSDĐ là một hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước cũng như lợi ích cộng đồng. Ý nghĩa này được nhìn nhận ở các khía cạnh khác nhau. 10
18. Một là, cấp GCNQSDĐ là một trong những cơ sở quan trọng giúp Nhà nước xây dựng, điều chỉnh chính sách đất đai cũng như thực hiện nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Thông qua hoạt động xem xét và cấp GCNQSDĐ, Nhà nước nắm bắt được thông tin về tình hình sử dụng đất đai trong phạm vi toàn quốc, từ đó phân tích, đánh giá việc thực hiện chính sách đất đai, đề xuất chiến lược quản lý và SDĐ có hiệu quả. Hai là, hoạt động này giúp cho công tác quy hoạch sử dụng đất, thống kê đất đai diễn ra thuận lợi, tiết kiệm chi phí và thời gian. Chưa làm tốt công tác cấp GCNQSDĐ thì không thể phân biệt được diện tích đất nào thuộc quyền sử dụng hợp pháp của cá nhân, hộ gia đình, phần diện tích nào là do lấn, chiếm v.v. Chưa xác định được một cách cụ thể trường hợp nào là sử dụng đất hợp pháp, trường hợp nào thuộc diện không hợp pháp để có cơ chế xử lý thích hợp. Chính điều này gây không ít khí khăn cho Nhà nước khi thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng. Thứ hai, hoạt động cấp GCNQSDĐ tạo lập nguồn thu cho ngân sách Nhà nước, đặc biệt là ngân sách địa phương. Cấp GCNQSDĐ là hoạt động đem lại nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Có thể khẳng định rằng, qua việc cấp GCNQSDĐ, Nhà nước sẽ có đầy đủ thông tin phục vụ cho việc thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất và lệ phí địa chính v.v. Đây là một khoản thu không nhỏ cho ngân sách nhà nước trong điều kiện hằng năm Nhà nước phải chi ra một khoản tài chính khá lớn để đầu tư cho công tác quản lý đất đai. Quy định cụ thể về cấp GCNQSDĐ sẽ góp phần khắc phục tình trạng thu từ đất ít hơn đầu tư cho đất, thể hiện rõ định hướng “lấy đất nuôi đất” của Nhà nước. Thứ ba, hoạt động cấp GCNQSDĐ giúp Nhà nước theo dõi và kiểm soát các giao dịch đất đai của người sử dụng đất nhằm minh bạch và công khai hóa thị trường bất động sản. Nhà nước thông qua hoạt động cấp GCNQSDĐ, sẽ kiểm soát được các giao dịch đất đai của các chủ thể sử dụng đất. Hiện nay các giao dịch đất đai diễn 11
19. ra một cách sôi động, đặc biệt ở các thành phố lớn. Thực tế có sự tồn tại hai loại giao dịch: giao dịch hợp pháp và giao dịch bất hợp pháp, ví dụ như: chuyển nhượng QSDĐ không làm thủ tục nhằm mục đích trốn thuế; chuyển QSDĐ không đủ điều kiện; buôn bán QSDĐ kiếm lời v.v. Các giao dịch ngầm đó đã tạo nên những cơn sốt đất ảnh hưởng đến môi trường đầu tư, dẫn đến sự tích tụ đất đai và phân hóa giàu nghèo trong xã hội. Chính vì vậy cần phải có sự quản lý, điều tiết kịp thời của Nhà nước để từng bước đưa các giao dịch đất đai ngầm nằm dưới sự kiểm soát của pháp luật. Hơn nữa, cấp GCNQSDĐ được xem như một cơ chế do Nhà nước đề ra nhằm xác lập sự an toàn pháp lý cho cả hai phía: Nhà nước với người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau - Ý nghĩa của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với người sử dụng đất Thứ nhất, việc cấp GCNQSDĐ là đảm bảo pháp lý để người sử dụng đất yên tâm khai thác, đầu tư lâu dài trên đất. Trong một thời gian dài nền kinh tế nước ta được quản lý bởi cơ chế kế hoạch hóa, tập trung quan liêu bao cấp nên đất đai không được thừa nhận có giá. Kể từ khi chuyển đổi sang nền kinh tế thì đất đai mới được trả lại những giá trị ban đầu vốn có của nó. Trong điều kiện đất đai ở nước ta thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu song trên thực tế Nhà nước không trực tiếp chiếm hữu, sử dụng đất mà giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động và làm cho người sử dụng đất yên tâm, gắn bó lâu dài với đất đai thì Nhà nước phải có cơ chế pháp lý bảo hộ quyền sử dụng đất của người sử dụng thông qua việc cấp GCNQSDĐ. Thứ hai, cấp GCNQSDĐ là cơ sở pháp lý để người sử dụng đất thực hiện đầy đủ các quyền năng mà pháp luật đất đai quy định. Điều 188 Luật đất đai năm 2013 quy định: "Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất khi có các điều kiện sau đây: Có Giấy chứng nhận, trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 186 và 12
20. trường hợp nhận thừa kế quy định tại khoản 1 điều 168 của Luật này " Như vậy, chỉ người có quyền sử dụng đất hợp pháp mới được thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất. Điều này là hợp lý; bởi lẽ, đất sử dụng hợp pháp có nghĩa là có đầy đủ, rõ ràng thông tin về nguồn gốc, diện tích, hình thể, mục đích sử dụng và chủ sử dụng đất v.v thì mới được đem ra trao đổi trên thị trường nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người nhận chuyển nhượng, người thuê do họ phải bỏ ra một khoản tiền không nhỏ cho người sử dụng đất để được quyền tiếp cận, sử dụng đất đai. Tuy nhiên do việc quản lý và sử dụng đất ở nước ta qua các thời kỳ rất phức tạp cộng với việc cơ sở dữ liệu, thông tin về đất đai chưa hoàn thiện, đầy đủ nên trên thực tế việc xác định tính hợp pháp của người sử dụng đất rất khó khăn. Nay với việc người sử dụng đất được Nhà nước cấp GCNQSDĐ sẽ là cơ sở pháp lý để xác định họ là người sử dụng đất hợp pháp một cách dễ dàng hơn. Thứ ba, GCNQSDĐ là một trong những điều kiện để người sử dụng đất được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Theo Điều 75 Luật đất đai năm 2013, một trong những điều kiện để người sử dụng đất được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là họ phải có GCNQSDĐ hoặc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Người không có GCNQSDĐ khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng không được bồi thường mà chỉ có thể được xem xét hỗ trợ một phần thiệt hại. Thứ tư, GCNQSDĐ là một trong những căn cứ pháp lý để người sử dụng đất tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Theo Điều 166 Luật đất đai năm 2013 thì một trong những quyền chung của người sử dụng đất là được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình (khoản 5). Điều này có nghĩa là NSDĐ hợp pháp khi bị người khác xâm phạm 13
21. quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện yêu cầu các cõ quan nhà nýớc có thẩm quyền bảo vệ. Tuy nhiên, họ phải chứng minh trýớc các cõ quan nhà nýớc, mình là người sử dụng đất hợp pháp. Cơ sở pháp lý để xác định quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân là hợp pháp khi họ được Nhà nước cấp GCNQSDĐ. 1.1.2. Cơ sở của việc ra đời giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Tìm hiểu về GCNQSDĐ, tác giả thấy rằng sự ra đời của GCNQSDĐ dựa trên một số cơ sở chủ yếu sau đây: Thứ nhất, trong thời kỳ nền kinh tế nước ta được quản lý bởi cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp, kế hoạch hóa cao độ; đất đai không được thừa nhận giá trị mà chỉ được coi như một thứ phúc lợi xã hội. Nhà nước với tư cách là tổ chức do xã hội lập ra thay mặt xã hội thực hiện việc phân phối đất đai cho các nhu cầu sử dụng khác nhau của con người. Pháp luật đất đai ở thời kỳ này nghiêm cấm việc mua bán, chuyển nhượng đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức [36, điều5]. Quan hệ đất đai chỉ đóng khung ở mối quan hệ theo “chiều dọc” giữa Nhà nước và người sử dụng đất; theo đó, Nhà nước cấp đất không thu tiền sử dụng đất cho tổ chức, cá nhân. Khi không có nhu cầu sử dụng đất, tổ chức, cá nhân trả lại đất cho Nhà nước. Như vậy, quyền sử dụng đất với tư cách là quyền tài sản chưa được thừa nhận chính thức. Kể từ khi nền kinh tế chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động trong nông nghiệp, Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài (gọi chung là người sử dụng đất). Họ được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn giao đất, cho thuê đất. Như vậy, quyền sử dụng đất trở thành một loại quyền về tài sản. Song để người sử dụng đất yên tâm gắn bó lâu dài với đất đai; từ đó khuyến khích họ đầu tư bồi bổ, cải tạo nâng cao hiệu quả sử dụng đất thì quyền sử dụng đất phải được Nhà nước bảo hộ và đảm bảo về mặt pháp lý thông qua việc họ được cấp GCNQSDĐ. 14
22. Thứ hai, với những phân tích, lập luận trên đây, dường như ở nước ta xác lập hình thức “sở hữu kép” trong lĩnh vực đất đai; theo đó, về mặt chính trị - pháp lý, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; về mặt thực tế, người sử dụng đất sở hữu quyền sử dụng đất. Để ghi nhận và bảo hộ quyền sử dụng đất của người sử dụng đất với tư cách là một quyền về tài sản, pháp luật phải bảo đảm về mặt pháp lý đối với quyền sử dụng đất thông qua việc cấp GCNQSDĐ. Điều này được quy định trong Luật đất đai năm 2013 “Bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất: 1. Bảo hộ quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất hợp pháp của người sử dụng đất; 2. Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho người sử dụng đất khi có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật ”[41, khoản 1 và 2, điều 26]. Thứ ba, pháp luật đất đai nước ta tiếp cận lý thuyết về vật quyền (quyền đối với vật) trong quy định các quyền của người sử dụng đất. Mặc dù, đất đai không thuộc sở hữu của NSDĐ mà thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu song khi được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài; họ cũng có những quyền năng nhất định đối với đất đai bao gồm quyền chiếm hữu, quyền quản lý, quyền sử dụng đất và được chuyển quyền sử dụng đất. Điều này đảm bảo cho NSDĐ sự chủ động, tự do nhất định trong việc sử dụng đất, khuyến khích họ đầu tư, bồi bổ, cải tạo nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai. Như vậy, quyền của người sử dụng đất đối với đất đai phải được Nhà nước bảo đảm về mặt pháp lý thì họ mới yên tâm gắn bó lâu dài với đất đai và có sự đầu tư lớn vào đất đai. GCNQSDĐ là sự công nhận và bảo hộ về mặt pháp lý của Nhà nước đối với quyền tài sản của người sử dụng đất trong lĩnh vực đất đai. Thứ tư, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ”[40, khoản 2, điều 54]. Cụ thể hóa nội dung này của Hiến pháp năm 2013, Luật đất đai năm 2013 quy định về 15