Luận văn Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGÔ THỊ HOA PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN THỊ XÃ TỪ SƠN, TỈNH BẮC NINH Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số : 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến HÀ NỘI, 2017
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của chính bản thân tôi với sự hướng dẫn của PGS. TS. Nguyễn Quang Tuyến. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác Hà Nội, ngày 30 tháng 3 năm 2017 Tác giả Ngô Thị Hoa
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 8 1.1. Lý luận về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất 8 1.2. Lý luận pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất 21 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT QUA THỰC TIỄN TẠI THỊ XÃ TỪ SƠN , TỈNH BẮC NINH 36 2.1. Nội dung pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất 36 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất tại thị xã Từ sơn, tỉnh Bắc Ninh 46 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI TẠI THỊ XÃ TỪ SƠN, TỈNH BẮC NINH 62 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất 62 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh 65 KẾT LUẬN 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 80
4. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BT : Bồi thường CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GPMB : Giải phóng mặt bằng HT : Hỗ trợ KT : Kinh tế SDĐ : Sử dụng đất SX : Sản xuất TĐC : Tái định cư THĐ : Thu hồi đất UBND : Ủy ban nhân dân XH : Xã hội
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài 1.1. Với một nước nông nghiệp có khoảng 70% dân số là nông dân như Việt Nam thì đất đai luôn là vấn đề nhạy cảm và nhận được sự quan tâm đặc biệt của toàn xã hội. Đặc biệt kể từ khi đất nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện cơ chế quản lý đất đai mới bằng việc xác định hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông - lâm nghiệp; thực hiện việc giao đất, cho thuê đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Chính sự thay đổi cơ chế quản lý này làm cho đất đai ngày càng có giá. Đất đai có giá thì vấn đề thu hồi đất, bồi thường cũng gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp; do phần lớn người dân không đồng thuận với phương án bồi thường của Nhà nước đã không chịu bàn giao đất dẫn đến tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định về chính trị Khắc phục tình trạng này, Nhà nước thường xuyên rà soát, sửa đổi và bổ sung các quy định về bồi thường khi thu hồi đất song thực tiễn thi hành cho thấy dường như vẫn chưa đáp ứng đòi hỏi của cuộc sống. Đặt trong hoàn cảnh đó, Luật đất đai năm 2013 ra đời như một nỗ lực của Nhà nước trong việc tiếp tục hoàn thiện các quy định về bồi thường khi thu hồi đất. Để góp phần nâng cao hiệu quả thi hành Luật đất đai năm 2013 thì việc nghiên cứu các quy định của đạo Luật này về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là cần thiết, có ý nghĩa về lý luận và thực tiễn. 1.2. Từ Sơn nổi tiếng với nhiều làng nghề truyền thống như nghề mộc ở Phù Khê, Hương Mạc, nghề rèn ở Đa Hội, Châu Khê, nhiều chợ nổi tiếng, sầm uất, hàng hóa rất đa dạng, phong phú, người mua, người bán đông đúc. Trong hệ thống chợ truyền thống của Từ Sơn xưa, nổi tiếng là chợ Giàu, chợ Đồng Kỵ và chợ Đình Bảng Là địa phương có nhiều làng nghề truyền thống, sau khi tái lập, lãnh đạo thị xã Từ Sơn đã có chủ trương tạo mọi điều kiện thuận lợi khuyến khích các làng nghề phát triển nhanh chóng, vững chắc và ngày càng đóng góp lớn vào giá trị sản xuất công nghiệp - tiểu thủ công nghiệp (CN-TTCN) của địa phương. Trong những năm qua, công tác xây dựng và quản lý đô thị có tiến bộ: nhiều công trình, cụm công nghiệp được cải tạo, xây dựng theo hướng đồng bộ, hiện đại; nhiều chủ trương, chính sách của thị xã và của tỉnh được ban hành kịp thời, đúng hướng; nhiều dự án đầu tư xây dựng được triển khai đúng tiến độ và hiệu quả v.v. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác 1
6. nhau, công tác này chưa đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội (KT - XH). Một trong những vấn đề còn gặp nhiều vướng mắc đó là bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng phát triển KT- XH vì lợi ích quốc gia, công cộng mà nguyên nhân cơ bản là chưa giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và chủ đầu tư. Rào cản trong tiếp cận đất đai là một trở ngại lớn trong việc triển khai thực hiện nghị quyết Đại hội Đảng bộ thị xã Từ Sơn nhằm phát triển Từ Sơn sớm trở thành đô thị văn minh, hiện đại và giàu đẹp. Mục tiêu đề ra này có thực hiện được hay không phụ thuộc khá lớn vào công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đặt trong bối cảnh Luật đất đai năm 2013 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 29/11/2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2014 với những sửa đổi, bổ sung về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đã đưa ra lời giải cho việc khắc phục những hạn chế, yếu kém khi triển chế định pháp luật này trên địa bàn thị xã Từ Sơn. Song làm thế nào để đạt hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại Từ Sơn thì cần thiết phải có sự nghiên cứu, đánh giá đầy đủ, hệ thống, toàn diện trên phương diện lý luận và thực tiễn nhằm đề xuất các giải pháp thi hành hợp lý, khoa học và hữu hiệu. Với các lý do chủ yếu trên đây, tác giả lựa chọn đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là đề tài thu hút sự quan tâm nghiên cứu của giới luật học nước ta. Thời gian qua đã có rất nhiều công trình khoa học về vấn đề này được công bố mà tiêu biểu phải kể đến một số công trình nghiên cứu cụ thể sau đây: i) Luận văn thạc sĩ luật học:"Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất", của Nguyễn Vĩnh Diện, Trường Đại học Luật Hà Nội - năm 2006. ii) Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài: "Tìm hiểu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thông qua thực tiễn áp dụng của Hà Nội", của Nguyễn Duy Thạch, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội - năm 2008. iii) Luận văn thạc sĩ luật học về "Pháp luật về bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất", của Hoàng Thị Nga, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội - năm 2009. 2
7. iv) Luận văn thạc sĩ luật học "Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn áp dụng tại địa bàn quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội", của Nguyễn Thị Yến, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội - năm 2010. v) Cuốn sách "Hâụ giải phóng măṭ bằng ở Hà Nôị - Vấn đề và giải phá p" của PGS.TS Nguyêñ Chí Mỳ và TS Hoàng Xuân Nghiã (đồng chủ biên), Nhà xuất bản Chính tri ̣quốc gia, năm 2009. vi) Bài viết "Vấn đề thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi, bổ sung)", của TS. Nguyễn Quang Tuyến, Tạp chí Luật học, số 12, 2008. vii) Bài viết "Vấn đề lý luâṇ xung quanh khá i niêṃ bồi thườ ng khi Nhà nướ c thu hồi đất", của TS Nguyêñ Quang Tuyến, Tap̣ chí Luâṭ hoc̣ , số 1, 2009. viii) Bài viết "Giải bài toán lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư khi bị thu hồi đất", của ThS. Đặng Đức Long - Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 5, 2009. ix) Bài viết "Chính sá ch đền bù khi thu hồi đất của môṭ số nướ c trong khu vưc̣ và Viêṭ Nam", của ThS. Nguyêñ Thi ̣Dung, Tap̣ chí Côṇ g sản, số 2010. x) Bài viết "Chính sá ch hô ̃ trơ ̣ khi Nhà nướ c thu hồi đất", của TS. Trần Quang Huy, Tap̣ chí Luâṭ hoc̣ , số 10, 2010. xi) Ngân hàng Thế giới: Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam (Phương pháp tiếp cận; định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân), Hà Nội - 2011.v.v Các công trình nghiên cứu trên đây đã giải quyết một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản liên quan đến pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta. Tuy nhiên, nghiên cứu, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh để đưa ra giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi Luật đất đai năm 2013 thì dường như vẫn còn thiếu một công trình như vậy. Trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học đã công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh. 3
8. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là tạo ra một công trình nghiên cứu lý luận và thực tiễn cấp thạc sĩ, có tính hệ thống về những cơ sở pháp lý của việc Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất tham chiếu với thực tiễn thi hành tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi lĩnh vực pháp luật này. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn xác định những nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây: - Phân tích khái niệm, đặc điểm của thu hồi đất và hậu quả của việc thu hồi đất; phân tích khái niệm, đặc điểm, mục đích, ý nghĩa và lý giải cơ sở của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam. - Phân tích sự cần thiết, nội dung, hình thức và nguồn của cơ chế điều chỉnh pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tìm hiểu pháp luật và thực tiễn pháp lý của một số nước về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và những gợi mở cho Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. - Đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh nhằm chỉ ra những thành tựu, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại; trên cơ sở đó, luận văn đưa ra định hướng và giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Chính sách, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của Trung Quốc - một nước có nhiều điểm tương đồng về chính trị, kinh tế, văn hóa và pháp luật với Việt Nam - Nội dung của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. 4
9. - Cơ sở lý luận của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. - Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh. - Các kết quả nghiên cứu khoa học về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam đã công bố trong và ngoài nước thời gian qua, 4.2. Phạm vi nghiên cứu 4.2.1. Giới hạn phạm vi nghiên cứu về nội dung Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh nói riêng là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng, phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như luật học, xã hội học, lịch sử, kinh tế học, văn hóa và chính trị học v.v Tuy nhiên, trong khuôn khổ có hạn của một bản luận văn thạc sĩ luật học, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu khu trú vào nội dung pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất trên phương diện lý luận và thực tiễn mà không tìm hiểu các quy định bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất thu hồi; các quy định về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 4.2.2. Giới hạn phạm vi nghiên cứu về không gian Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu về không gian là thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh. 4.2.3. Giới hạn về thời gian nghiên cứu Luận văn giới hạn thời gian nghiên cứu các quy định bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành được ban hành từ năm 2013 đến nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Cơ sở chính trị của luận văn là các quan điểm, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về phát triển kinh tế trong lĩnh vực đất đai nói chung và về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng trong điều kiện kinh tế thị trường; tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp quyền. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: 5
10. i) Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. ii) Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống được sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam. - Phương pháp bình luận, phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá, phương pháp đối chiếu v.v được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh. - Phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn giải v.v được sử dụng trong Chương 3 khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thi hành tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Bản luận văn thạc sĩ luật học này được hoàn thành sẽ có những đóng góp mới chủ yếu sau đây: - Luận văn tiếp cận cơ sở lý luận và thực tiễn về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên cơ sở các lý thuyết chủ yếu bao gồm lý thuyết về vật quyền; lý thuyết quyền sử dụng đất (QSDĐ) là tài sản được pháp luật bảo hộ; lý thuyết về sở hữu "kép": toàn dân là chủ sở hữu đất đai về mặt chính trị - pháp lý, người sử dụng đất sở hữu QSDĐ về mặt thực tế - Phân tích thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam dựa trên việc tìm hiểu nội dung của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. - Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại thị xã Từ Sơn - tỉnh Bắc Ninh; trên cơ sở đó, luận văn đưa ra giải pháp góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi chế định pháp luật này. Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với các nhà hoạch định chính sách, pháp luật đất đai; các nhà quản lý đất đai mà còn là tài liệu chuyên khảo bổ 6
11. ích cho công tác giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học pháp lý đất đai ở các cơ sở đào tạo luật của nước ta. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất và nâng cao hiệu quả thực thi tại thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh. 7
12. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1. Lý luận về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Cơ sở lý luận của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Thứ nhất, mỗi công dân đều có quyền và nghĩa vụ giống nhau, chúng ta được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm và được pháp luật tôn trọng quyền của cá nhân trong đó có quyền sở hữu tư nhân về tài sản. Quyền này được nhắc tới ngay từ khi ban hành bản Hiến pháp đầu tiên của nước Cộng Hòa xã hội Chủ nghĩa Viêt Nam (Hiến pháp năm 1946) "Quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm" (Điều 12, Hiến pháp 1946), "Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân" (Điều 58, Hiến pháp 1992). Hiến pháp 2013 kế thừa những quy định trên, ghi nhận rằng: 1. Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác; 2. Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ; 3. Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường [47, Điều 32]. Và nó còn thể hiện rõ hơn tại Điều 54 Hiến pháp 2013: 2. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ; 3. Nhà nước thu hồi đất (THĐ) do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật; 4. Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai . Như vậy, Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu về tài sản hợp pháp; 8
13. trong đó, có QSDĐ của mọi cá nhân và tổ chức theo quy định của pháp luật. Chính vì vậy, khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì QSDĐ và tài sản trên đất của người sử dụng đất phải được bồi thường theo giá thị trường; Thứ hai, chức năng cơ bản của Nhà nước trong xã hội hiện đại là kiến tạo, đồng hành và bảo vệ lợi ích không chỉ của xã hội mà còn của doanh nghiệp, tổ chức, người dân. Để đồng hành, hỗ trợ doanh nghiệp và cộng đồng trong việc tiếp cận đất đai sử dụng vào mục đích công cộng hoặc phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia trong điều kiện đất đai được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài thì Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất. Tuy nhiên, với chức năng là tổ chức được lập ra thay mặt xã hội giải quyết hài hòa những lợi ích của các giai tầng trong xã hội thì Nhà nước phải bồi thường (BT) những thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất do việc thu hồi đất gây ra. Thứ ba, xét về phương diện lý luận, thu hồi đất (THĐ) là hành vi làm chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Để đảm bảo sự bình đẳng trong xã hội, từng bước xây dựng một xã hội dân sự dân chủ, văn minh và công bằng, một xã hội mà ở đó quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội phải được pháp luật tôn trọng và bảo vệ. Chính vì vậy, khi Nhà nước thu hồi đất gây phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho họ; Thứ tư, Nhà nước ta đã và đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hướng tới mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh", đứng trước vô vàn thách thức do quá trình hội nhập quốc tế đem lại, để có thể tranh thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa về kinh tế, chúng ta phải biết phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết toàn dân tộc và khơi dậy lòng yêu nước, tính năng động, sáng tạo của mỗi người Việt Nam ở trong nước và ở nước ngoài. Để thực hiện được mục tiêu trên thì việc tôn trọng và bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của người dân cần được Nhà nước ta quan tâm hàng đầu. Có lẽ đây cũng là một trong những câu trả lời cho câu hỏi: “Vì sao chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ra đời?”; Thứ năm, trong suốt chiều dài lịch sử phát triển của dân tộc luôn song hành chế độ quốc gia công thổ (đất đai thuộc về của chung của quốc gia). Chế độ này hóa 9
14. thân trong mô hình đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trong điều kiện kinh tế thị trường, Nhà nước chú trọng đề cao và bảo vệ quyền tài sản của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong lĩnh vực đất đai nhằm gắn bó chặt chẽ người lao động với đất đai cũng như nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Nhìn lại thành tựu hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước có thể nhận thấy rằng những thành tựu này là kết quả của quá trình đổi mới tư duy mà hạt nhân cơ bản là đổi mới tư duy về quyền sở hữu tài sản. Để giải phóng mọi năng lực sản xuất của người lao động, tạo động lực phát triển mới cho sản xuất nông nghiệp, Đảng ta đã sáng suốt lựa chọn và thực hiện việc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp; xác định đây là khâu đột phá cho toàn bộ quá trình cải cách kinh tế với việc từng bước xác lập địa vị làm chủ của hộ gia đình, cá nhân đối với đất đai thông qua giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định, lâu dài và mở rộng các quyền năng cho người sử dụng đất. Như vậy, "kể từ đây quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất" hay nói cách khác, "quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện; còn quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất" [58, tr. 83]. Chính nhờ tìm ra cách thức giao QSDĐ cho người lao động trên cơ sở vẫn giữ nguyên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nhằm duy trì sự ổn định về chính trị - xã hội tạo tiền đề cho việc phát triển kinh tế mà Việt Nam và Trung Quốc "gặp nhau" ở điểm chung này. Hai nước đã thực hiện thành công cuộc cải cách kinh tế mà không gặp phải thất bại như Liên Xô (cũ) và các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu trước đây. Đánh giá về vấn đề này, PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa cho rằng: "Sáng tạo ra khái niệm "quyền sử dụng đất" cả người Việt Nam và người Trung Quốc dường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức" [43, tr. 169]. Cùng chung quan điểm này, GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận xét: "Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta chỉ mang tính thuật ngữ, Quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác so với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước" [70]. Như vậy, bằng việc pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền của người sử dụng đất thì dường như họ là người "sở hữu" một loại quyền về tài sản; đó là "quyền sử dụng đất". Bởi lẽ, người sử dụng đất được pháp luật cho phép chuyển 10
15. QSDĐ; bao gồm các quyền năng: chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa kế QSDĐ; quyền thế chấp và góp vốn bằng QSDĐ. Như vậy, một khi pháp luật đã thừa nhận QSDĐ là một loại quyền về tài sản của người sử dụng đất, thì khi Nhà nước thu hồi đất (có nghĩa là người sử dụng đất bị mất QSDĐ do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra), Nhà nước phải bồi thường thiệt hại về tài sản cho người sử dụng đất; Thứ sáu, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất dựa trên sự tiếp cận và tôn trọng lý thuyết về vật quyền được pháp luật dân sự của nhiều nước trên thế giới thừa nhận và quy định.Lý giải về vật quyền, PGS.TS Dương Đình Huệ cho rằng: “Vật quyền thực chất là quyền trên vật. Một người có tài sản thì có quyền trên vật hay cách khác gọi là quyền sở hữu. Quyền trên tài sản của mình gọi là quyền sở hữu. Quyền trên tài sản của người khác thì gọi là các loại vật quyền khác. “Ví dụ, tôi mua một miếng đất thì tôi có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt miếng đất đó (gọi là vật quyền). Nhưng miếng đất của tôi lại bị bao bọc bởi một miếng đất của hàng xóm, thì tôi có quyền yêu cầu hàng xóm phải cho con đường để tôi đi ra. Tức là, tôi có quyền nhất định trên mảnh đất của hàng xóm và hàng xóm tự hạn chế quyền của mình (gọi là vật quyền khác)”. Như vậy, vật quyền là một khái niệm được hình thành trực tiếp từ quyền trên vật, là quyền sở hữu trên tài sản của mình. Quyền trên tài sản của người khác thì gọi là vật quyền hạn chế. Vật quyền cho phép một người được thực hiện quyền chi phối trên vật của mình. Dựa trên lý giải của PGS.TS. Dương Đình Huệ và áp dụng lý thuyết vật quyền vào lĩnh vực pháp luật đất đai cho thấy ở nước ta mặc dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; song trên thực tế Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà giao đất, cho thuê hoặc công nhận QSDĐ ổn định lâu dài của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất). Họ được chuyển QSDĐ trong thời hạn sử dụng đất. Như vậy, QSDĐ của người sử dụng đất phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai song nó từng bước tách khỏi quyền sở hữu toàn dân về đất đai và trở thành một loại quyền năng tương đối độc lập. Trong một phạm vi và chừng mực nhất định, người sử dụng đất có một số quyền năng đối với đất đai như quyền chiếm giữ, quyền quản lý, QSDĐ và quyền chuyển QSDĐ v.v Chính vì vậy, các vật quyền này được gọi chung là vật quyền hạn chế. Để người sử dụng đất yên tâm đầu tư vào đất đai và nâng cao hiệu quả sử dụng đất thì Nhà nước bằng pháp luật ghi nhận quyền và nghĩa vụ; 11
16. đồng thời có cơ chế pháp lý bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể này. Muốn vậy, pháp luật đất đai cần thể chế hóa quy định của Hiến pháp năm 2013: "Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ" (Khoản 2 Điều 54) thành các quy định cụ thể. Nhà nước hạn chế đến mức thấp nhất sự can thiệp hành chính vào việc thực hiện các giao dịch về QSDĐ của người sử dụng đất; đồng thời, tạo lập một khung pháp lý đầy đủ, đồng bộ để các giao dịch này được vận hành một cách thông suốt. Việc thu hồi đất của Nhà nước đối với người sử dụng đất chỉ trong các trường hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và phải có bồi thường 1.1.2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.2.1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất i) Định nghĩa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trong đời sống hàng ngày, “Bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo từ điển tiếng Việt thông dụng, “Bồi thường” là: “Đền bù những tổn hại gây ra”. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trách nhiệm này được nhiều ngành luật đề cập như trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực pháp luật dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra trong thời gian làm việc trong lĩnh vực pháp luật lao động v.v Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) thiệt hại để thực hiện GPMB ở Việt Nam được đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) "Quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất", tại Chương II đề cập đến việc "Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng"; Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về "Quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa mầu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố" cũng đề cập đến vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất v.v Tuy nhiên, trong Luật đất 12
17. đai năm 1993 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại sử dụng thuật ngữ đền bù. Chỉ đến khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 ra đời, thuật ngữ bồi thường mới được sử dụng trở lại và tiếp tục được ghi nhận trong Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành kế thừa thuật ngữ này trong các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Vậy hiểu như thế nào là bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất?. Theo quy định của Luật đất đai năm 2013: "Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất" (Khoản 12 Điều 3). Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mang một số đặc trưng cơ bản sau đây: - Vấn đề bồi thường chỉ đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; - Việc bồi thường cho người sử dụng đất không do lỗi của Nhà nước gây ra mà xuất phát từ nhu cầu chung của xã hội, của cộng đồng; - Việc bồi thường về đất thực hiện không căn cứ vào giá chuyển nhượng QSDĐ thực tế trên thị trường (trao đổi ngang giá) mà dựa vào giá đất cụ thể do Nhà nước xác định tại thời điểm thu hồi đất; Để hiểu rõ hơn bản chất của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, chúng ta hãy phân biệt nó với các loại bồi thường trong một số lĩnh vực pháp luật khác. ii) Phân biệt giữa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường trong một số lĩnh vực pháp luật khác Thứ nhất, phân biệt giữa bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự Nghiên cứu về bản chất của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất với bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự có thể thấy giữa hai loại trách nhiệm bồi thường này có sự khác nhau ở một số khía cạnh cơ bản sau đây: Một là, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là trách nhiệm của Nhà nước. Ở đây Nhà nước vừa là một tổ chức chính trị, quyền lực vừa là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với đất đai. Trong khi đó, chủ thể của bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng có phạm vi rộng hơn, bao gồm bất cứ tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào có hành vi gây thiệt hại cho người khác; Hai là, chủ thể được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là người sử dụng 13