Luận văn Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã An Khê, tỉnh Gia Lai

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thị xã An Khê, tỉnh Gia Lai

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ CHÂU PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ AN KHÊ, TỈNH GIA LAI Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số : 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS.TRẦN QUANG HUY HÀ NỘI, 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác. Tác giả luận văn NGUYỄN THỊ CHÂU
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 8 1.1. Một số khái niệm cơ bản 8 1.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất10 Chương 2: THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ AN KHÊ, TỈNH GIA LAI 33 2.1. Tổng quan về điều kiện kinh tế -xã hội Thị xã An Khê, tỉnh Gia Lai . 33 2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã An Khê, tỉnh Gia Lai 35 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỀ XUẤT NHẰM HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 66 3.1. Các giải pháp về hoàn thiện chính sách, pháp luật 66 3.2. Giải pháp về kỹ thuật, truyền thông 72 3.3. Giải pháp về tổ chức, kiểm tra, giám sát 75 3.4. Bổ sung quy định riêng về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các dự án xây dựng thủy điện 76 KẾT LUẬN 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 81
4. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân NĐ : Nghị định QSDĐ : Quyền sử dụng đất UBND : Ủy ban nhân dân
5. DANH MỤC BẢNG BIỂU (PHỤ LỤC) Phụ lục 1: Biến động đất đai qua các giai đoạn trên địa bàn thị xã An Khê 86 Phụ lục 2: Kết quả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ năm 2005 đến 2015 87 Phụ lục 3: Kết quả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư công trình Thủy điện An Khê - Kanak 88
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân, đặc biệt là đối với một quốc gia mà nhân dân chủ yếu là nông dân, cuộc sống gắn liền với sản xuất nông nghiệp, tấc đất tấc vàng. “Đất là không gian, yếu tố tất thảy của quá trình sản xuất và mọi hoạt động của loài người”, “đất đai là tài sản mãi mãi của loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông nghiệp, lâm nghiệp”[33]. Trong quá trình đổi mới, hội nhập quốc tế và đẩy mạnh công nghiệp hóa-hiện đại hóa đất nước cần phát huy, khai thác mọi thế mạnh để phát triển, trong đó có đất đai- một nguồn nội lực khá quan trọng, đáp ứng nhu cầu thực hiện các dự án đầu tư. Thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triến kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu, đúng với quy luật của sự phát triển và được nhân dân đồng tình ủng hộ. Việc giải phóng mặt bằng, thu hồi đất ngày càng tăng, diễn ra ở nhiều nơi. Để bù đắp cho người bị thu hồi đất một phần thiệt thòi, Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho người có đất thu hồi ổn định đời sống và sản xuất. Nhờ đó, trong những năm qua, hàng ngàn dự án với các công trình quy mô, hiệu quả đã được triển khai trên cả nước, đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân được nâng lên, tạo sự đồng thuận lớn trong xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện các dự án đã gặp phải không ít khó khăn vướng mắc, trong đó ách tắc nhiều nhất là công tác đền bù thiệt hại, tái định cư bởi đất đai gắn bó mật thiết với quyền lợi của người dân, là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, trong khi các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, yêu sách, khiếu nại của người có đất thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng thực hiện thu 1
7. hồi đất qua nhiều năm. Mặt khác, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hiện nay dù ngày càng hoàn thiện song trên thực tế vận dụng quy định pháp luật vào thực tiễn còn bất cập, như: chất lượng các khu tái định cư được xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” ”[20]; chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi; việc lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện, giám sát, phản biện thực hiện các dự án; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm các vướng mắc, kiến nghị, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm, dẫn đến dự án treo hoặc khiếu nại khiếu kiện . Trong khi đó, Nhà nước chưa thật quan tâm đầu tư đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch” triển khai khi có dự án đầu tư, chủ yếu khi có nhà đầu tư vào thì phối hợp lập phương án bồi thường, có khi vừa làm vừa “chạy thủ tục”. Những vấn đề trên dẫn đến hiện tượng quy hoạch treo, khiếu nại, khiến kiện kéo dài, vượt cấp, không chỉ làm ảnh hưởng đến triển khai dự án mà còn ảnh hưởng đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, đặc biệt trong vùng triển khai dự án, có nơi đã tạo thành “điểm nóng”. Đối với Thị xã An Khê, tỉnh Gia Lai, là một đô thị trẻ mới được chia tách, thành lập, nâng cấp từ huyện lên thị xã ( đô thị loại 4) vào 12/2003 và được xác định là vùng kinh tế động lực phía Đông của tỉnh Gia Lai. Do đó, cùng với sự phát triển chung của cả nước, của Tỉnh, Thị xã có sự chuyển mình hết sức nhanh chóng, với quyết tâm chính trị là trở thành đô thị loại 3 vào năm 2020 theo Nghị quyết của Đại hội Đảng bộ thị xã nhiệm kỳ 2015-2020. Cùng với sự phát triển mọi mặt, tốc độ đô thị hóa ngày càng cao, nhu cầu về quỹ đất thực hiện các dự 2
8. án trên địa bàn thị xã ngày càng lớn, nên trong những năm qua việc thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng diễn ra khá mạnh mẽ. Đặc biệt, trên địa bàn còn có thế mạnh về hệ thống sông ngòi, đồi núi, rừng bao phủ là tiềm năng lớn xây dựng các công trình thủy điện vừa và nhỏ. Song, điều đáng quan tâm là dù đạt được một số kết quả đáng kể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thực hiện các dự án thì vẫn còn đó những nỗi lo, những bức xúc, những hệ lụy cần có sự đánh giá đầy đủ để có đề xuất, kiến nghị mang tính căn cơ, góp phần tháo gỡ những hạn chế, tồn tại hiện nay đồng thời thực hiện tốt công tác tuyên truyền, định hướng để nhân dân hiểu rõ và chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhằm triển khai các dự án một cách có hiệu quả nhất. Vì vậy, chọn đề tài: “pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn Thị xã An Khê, tỉnh Gia Lai” để làm luận văn tốt nghiệp, tác giả kỳ vọng trên cương vị công tác của mình kết quả nghiên cứu sẽ góp phần nhỏ bé kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan và nhất là tuyên truyền, giúp người dân hiểu rõ hơn về vấn đề này một cách tổng quan, toàn diện, đầy đủ từ lý luận đến thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những khâu hết sức quan trọng trong việc triển khai các dự án, công trình phục vụ cho quốc phòng, an ninh, lợi ích Quốc gia, lợi ích công cộng do đó thu hút được sự quan tâm của nhiều người, trong đó có giới nghiên cứu và cả các cơ quan lập pháp, hành pháp. Nhiều đề tài, luận án, công trình nghiên cứu, bài viết chuyên sâu về vấn đề này đã được thực hiện ở nhiều cấp độ khác nhau. Có thể kể đến một số công trình nghiên cứu: - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: Nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và đề xuất các giải pháp đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng chỉnh trang đô thị, Cử nhân Đặng Thái Sơn, Viện Nghiên cứu Địa chính, năm 2004; 3
9. - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở: Nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ đối với các khu vực thu hồi đất để phát triển công nghiệp trên địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương nhằm đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi, ThS Nguyễn Văn Chiến - Viện Nghiên cứu quản lý đất đai năm 2009; - Luận văn Thạc sĩ Luật học, chuyên ngành Luật kinh tế, đề tài: pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ thực tiễn tỉnh Quảng Ninh của Nguyễn Thị Thùy Dương-Viện Đại học mở Hà nội- 2014; - Ngân hàng thế giới (2010), báo cáo nghiên cứu hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam. - Ngân hàng thế giới (2010), báo cáo nghiên cứu về cơ chế xác định giá đất phục vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tại Việt Nam. Ngoài ra có một số luận văn, bài viết khác nghiên cứu về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Những nghiên cứu trên đã có những phân tích, đánh giá chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Việt Nam qua các thời kỳ; phản ánh tương đối rõ nét vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ góc độ lý luận và thực tiễn từ đó đề xuất được các giải pháp góp phần hoàn thiện và thực hiện có hiệu quả pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tuy nhiên, qua các nghiên cứu trên cũng cho thấy việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn luôn cần thiết cả về góc độ lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Trong khuôn khổ Luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ Luật học, tác giả hướng đến mục đích từ thực tiễn thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã An Khê, đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi 4
10. đất trên cơ sở hệ thống hóa lý thuyết của chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tuy tính mới không nhiều so với tình hình nghiên cứu đã được công bố nhưng luận văn hướng đến mục tiêu giải quyết một số nội dung sau: - Hệ thống hóa các căn cứ khoa học, cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Phân tích, đánh giá và thống kê, chỉ ra điểm chưa hợp lý của hệ thống pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, cụ thể trên địa bàn Thị xã An Khê-Tỉnh Gia Lai. - Kiến nghị, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của đề tài là chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và thực tiễn áp dụng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn cụ thể là Thị xã An Khê-tỉnh Gia Lai; không xét đến trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai. - Phạm vi nghiên cứu: Thị xã An Khê được chia tách, thành lập từ năm 12/2003 đến nay. Do đó, luận văn tập trung đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các dự án được triển khai trong giai đoạn từ 2005 đến 2015, trong đó có nêu 01 dự án điển hình đã triển khai trên địa bàn là công trình thủy điện An Khê-Kanak để làm rõ hơn các vấn đề tính cấp thiết đã đặt ra tại mục 1 phần mở đầu. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Để hoàn thành luận văn đảm bảo tính logic, bao quát, tổng hợp và chính xác, đặc biệt là với các số liệu về thực tiễn, về các dự án triển khai trên địa bàn để từ đó đánh giá kết quả đạt được, những tồn tại, vướng mắc nhằm đề xuất các giải pháp xác đáng cho việc hoàn thiện pháp luật và các công tác khác trong bồi 5
11. thường, hỗ trợ, tái định cư, tác giả đã nghiên cứu và thực hiện đề tài trên cơ sở vận dụng một số phương pháp sau: - Phương pháp luận của Triết học Mác xít (phương pháp duy vật biện chứng và phương pháp duy vật lịch sử) để phân tích những vấn đề đặt ra trong luận văn; tuân theo quy luật logic, tổng hợp, đối chiếu giữa lý luận và thực tiễn trên cơ sở quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. - Phương pháp nghiên cứu kế thừa và tổng hợp: Luận văn cũng sử dụng phương pháp xã hội học, thống kê, tổng hợp, so sánh, kế thừa, khai thác các tài liệu sẵn có tại địa phương như Nghị quyết Đại hội Đảng bộ thị xã các nhiệm kỳ từ 2005 đến nay; Kế hoạch và chương trình hành động thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng bộ của UBND thị xã; Quy hoạch, kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm; Báo cáo kết quả hoạt động của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ tái định cư thị xã và các phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của các dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Bên cạnh đó, nghiên cứu và sử dụng các tư liệu nghiên cứu trước đây về lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thông qua các đề tài, công trình nghiên cứu, bài viết .ở các địa phương có điều kiện kinh tế-xã hội tương đồng, của các tác giả có uy tín. -Phương pháp thu thập thông tin, số liệu và xử lý các thông tin, phân tích số liệu thu thập được. Phương pháp này thể hiện bởi hoạt động khảo sát, thu thập thông tin, số liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội; số liệu về hiện trạng sử dụng đất; số liệu về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong phạm vi nghiên cứu đã đề ra. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Có thể nói rằng, hệ thống pháp luật về đất đai, trong đó có pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ngày càng hoàn thiện và có tính khả thi cao, góp phần mạnh mẽ vào việc tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động quản lý Nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Tuy nhiên, cả lý luận cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật vào thực tế địa 6
12. phương, không chỉ riêng Thị xã An Khê vẫn còn những bất cập nhất định mà nguyên nhân có thể hệ thống pháp luật chưa thật sự hoàn chỉnh, chưa được hệ thống hóa một cách đồng bộ. Riêng đối với địa bàn Thị xã An Khê đề tài nghiên cứu này là tương đối mới, hơn nữa có đề cập đến việc thực hiện dự án thủy điện An Khê-Kanak, một công trình thủy điện lớn có tầm khu vực, có những đóng góp nhất định nhưng cũng không ít những hệ lụy kèm theo, được ví là “công trình sai lầm thế kỉ”, đã và đang là sự quan tâm rất lớn của nhân dân. Do đó, đề tài có ý nghĩa không chỉ về mặt lý luận mà còn có ý nghĩa về mặt thực tiễn đáng kể, đó là: Về lý luận: hệ thống hóa các căn cứ khoa học, cơ sở lý luận của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, kiến nghị, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Về thực tiễn: phần nào giúp các nhà quản lý, nhân dân quan tâm có được cái nhìn đầy đủ, toàn diện về công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong thời gian qua để từ đó có thể đánh giá, phân tích, điều chỉnh về chính sách, thực hiện tốt hơn cải cách hành chính trong lĩnh vực này; góp phần giúp nhân dân nhận thức đầy đủ hơn về quy định của pháp luật qua hệ thống hóa ở phần lý luận. 7. Cơ cấu của luận văn Luận văn ngoài mở đầu, các nội dung yêu cầu khác của một luận văn tổ nghiệp Thạc sĩ thì nội dung chủ yếu gồm 3 chương, cụ thể là: Chương 1: Một số vấn đề lý luận pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Chương 2: Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thị xã An Khê - tỉnh Gia Lai. Chương 3: Một số giải pháp đề xuất nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 7
13. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1 Một số khái niệm cơ bản 1.1.1 Thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại QSDĐ của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai [38]. Như vậy, thu hồi đất được hiểu là một hành vi hành chính để Nhà nước thực hiện quyền quản lý của mình, khởi nguồn cho hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà đề tài đang tập trung nghiên cứu. Bồi thường được hiểu là một người nào đó có hành vi gây thiệt hại cho một người khác phải có trách nhiệm bù đắp những thiệt hại do hành vi của mình gây ra bằng cách xin lỗi (hình thức vô hình) hoặc bằng tiền hay bằng hiện vật khác (hình thức hữu hình). Bồi thường còn được hiểu là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm [51, tr.82]. Trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi gây ra thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được hiểu là bồi thường thiệt hại hay đền bù thiệt hại. Nhà nước ta đã quy định rất cụ thể, về thuật ngữ có thể thay đổi, sử dụng khác nhau tùy thời điểm để đảm bảo tính phù hợp như bồi thường hay đền bù hoặc đền bù thiệt hại, song xét cho cùng đó là việc Nhà nước, chủ đầu tư phải thực hiện trách nhiệm của mình đối với tổ chức, cá nhân đang sử dụng đất khi tiến hành thu hồi đất. Luật đất đai 2013; NĐ 43/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai; NĐ 47/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi 8
14. Nhà nước thu hồi đất đều đề cập đến bồi thường, đó là: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” ”[20] . 1.1.2. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất “Hỗ trợ” hay giúp đỡ, tương trợ trong dân gian được hiểu là sự đùm bọc, chia sẻ, thể hiện tinh thần đoàn kết, “lá lành đùm lá rách”, “lá rách ít đùm lá rách nhiều” để giúp đỡ người gặp khó khăn trong xã hội vượt qua hoạn nạn bằng vật chất hoặc tinh thần. “Hỗ trợ” là giúp đỡ lẫn nhau, giúp đỡ thêm vào [51,tr. 457]. Như trên đã nêu, việc thu hồi đất, dù sử dụng vào mục đích gì thì cá nhân, tổ chức (gọi chung là người có đất thu hồi) cũng bị thiệt hại và phải được bồi thường đồng thời được quan tâm hỗ trợ, tái định cư vì khi đất nông nghiệp bị thu hồi thì người dân sẽ khó khăn về lao động sản xuất; đất ở bị thu hồi sẽ khó khăn về cuộc sống, sinh hoạt; đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp bị thu hồi thì ảnh hưởng đến sản xuất kinh doanh, thu nhập Khi thu hồi đất, ngoài bồi thường những giá trị tổn thất tương ứng theo quy định của Nhà nước thì để đảm bảo bù đắp, giúp đỡ những người bị thu hồi đất nhanh chóng vượt qua khó khăn, ổn định cuộc sống và sản xuất, Nhà nước đã quy định việc hỗ trợ cho người sử dụng đất. “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [38] . Khoản 2, Điều 83, Luật đất đai năm 2013 cũng quy định các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; hỗ trợ khác. 9
15. 1.1.3. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Thông thường, tái định cư được hiểu là ổn định nơi ở trở lại, xây dựng lại [51, tr.885] hay nói cách khác làviệc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây để sinh sống và làm ăn, di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để gây dựng lại cuộc sống, thu nhập, cơ sở vật chất, tinh thần cho người bị thu hồi đất, giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư bị Nhà nước thu hồi đất phục vụ lợi ích, sự phát triển chung. Qua quá trình tìm hiểu, nghiên cứu cho thấy, trách nhiệm bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất được quy định cụ thể với mục tiêu hướng đến là “an cư lạc nghiệp” cho người có đất thu hồi. Như vậy, tái định cư là một khái niệm mang nội hàm khá rộng, dùng để chỉ những ảnh hưởng tác động đến đời sống của người dân do bị mất tài sản và nguồn thu nhập trong quá trình phát triển dự án gây ra, bất kể có phải di chuyển hay không và các chương trình nhằm khôi phục cuộc sống của họ. Tái định cư theo nghĩa hẹp là quá trình di chuyển người dân đến nơi ở mới bằng cách bồi thường bằng nhà ở hay bồi thường bằng giao đất ở mới hoặc bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở. 1.2 Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được hiểu là một chính sách công không chỉ liên quan đến đất đai, tài chính mà còn là an ninh, chính trị, là an sinh xã hội. Và cho đến nay, chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư vẫn còn nhiều quan niệm, cách hiểu khác nhau, cách vận dụng khác nhau. Có những quan niệm cho rằng đất đai là một thứ hàng hóa và khi Nhà nước thu hồi đất thì trả cho người đang có quyền sử dụng đất một số tiền tương ứng. Cũng có quan niệm cho rằng đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý nên khi Nhà nước thu hồi đất chỉ trả một phần kinh phí 10
16. gọi là bồi thường. Mỗi quan điểm đều có mặt tích cực và hạn chế của nó, bởi lẽ đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, không phải là hàng hóa để trao đổi, đất đai cũng là thành quả của cách mạng, của toàn thể nhân dân mà Nhà nước là đại diện quản lý nên không thể thu hồi, sử dụng tùy tiện mà phải làm sao để hài hòa các lợi ích. Chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có thể hiểu là “các quan điểm, chủ trương và biện pháp tổ chức thực hiện của các cơ quan Nhà nước đối với những người có đất thu hồi nhằm đặt tới sự hài hòa, hiệu quả về lợi ích một cách bền vững nhất” [21]. Luật đất đai là hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến việc sở hữu, quản lý, bảo vệ và sử dụng đất. Đối tượng điều chỉnh của luật đất đai là những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và cá nhân trực tiếp chiếm hữu, quản lý, sử dụng đất đai nhằm sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả. Phương pháp điều chỉnh của luật đất đai là phương pháp mệnh lệnh hành chính, mang tính quyền uy và phương pháp bình đẳng thỏa thuận. Thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những hoạt động thuộc phạm vi điều chỉnh của luật đất đai. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hình thành trên cơ sở chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước và lợi ích chính đáng của người dân, được hiểu là tổng thể hệ thống các văn bản liên quan điều chỉnh các quan hệ, các hoạt động khi Nhà nước thu hồi đất và bồi thường cho người có đất thu hồi. 1.2.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.2.1. Nguyên tắc và mục tiêu bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Ngay trong thời kỳ đầu thành lập nước, tại Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định “Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất”, tại Chương II đã đề cập việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Và sau này, qua các giai đoạn của quá trình phát triển, đặc biệt là vào thời kỳ đổi mới, đất nước ta bước vào xây dựng công nghiệp hóa, hiện đại 11
17. hóa đất nước, quá trình đô thị hóa diễn ra trên diện rộng, công tác quản lý đất đai, trong đó có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ngày càng được quan tâm từ chủ trương, chính sách đến các văn bản pháp quy điều chỉnh. Tuy mỗi thời kỳ khác nhau có những quan niệm, quy định khác nhau cho phù hợp thực tiễn nhưng chung nhất, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được xác định là phải đảm bảo nguyên tắc và mục tiêu đặt ra, cụ thể là: -Về nguyên tắc: phải đảm bảo nguyên tắc công bằng, hiệu quả, dân chủ, tiết kiệm ngân sách và hỗ trợ người khó khăn khi bị thu hồi đất. Biểu hiện cụ thể của những nguyên tắc này là khi thu hồi phải đảm bảo sự công bằng về giá đất, về mức hỗ trợ, về đối tượng thụ hưởng, về địa vị pháp lý giữa các đối tượng thu hồi, giữa người bị thu hồi với Nhà nước hay chủ đầu tư đảm bảo sự hài hòa về lợi ích, minh bạch về mọi vấn đề liên quan, làm sao để người dân tự nguyện giao đất thực hiện dự án, công trình phát triển đô thị, phát triển kinh tế-xã hội, đảm bảo quốc phòng-an ninh. Các phương án thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư phải được công khai, tham vấn ý kiến nhân dân, tạo sự đồng thuận trong xã hội, đảm bảo lợi ích tập thể và lợi ích cá nhân, quan tâm đến việc thực hiện các chính sách an sinh xã hội đối với những người trực tiếp bị ảnh hưởng, nhất là với các trường hợp đặc biệt khó khăn với tinh thần đoàn kết, tương trợ, hướng đến việc ổn định, phát triển vùng dự án. -Về mục tiêu: phải đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất, tạo điều kiện để người bị thu hồi đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn trước khi mất đất, ổn định cuộc sống và ổn định việc làm. 1.2.2.2. Các quy định cụ thể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Có thể nói, đất đai là một trong những lĩnh vực có nhiều văn bản điều chỉnh và thường xuyên có bổ sung, sửa đổi, kế thừa nhất. Hiện nay, Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều đã ban hành và có hiệu lực. Song trên thực tế, khi giải quyết các vấn đề về đất đai, trong đó có bồi thường, 12
18. hỗ trợ, tái định cư vẫn phải xem xét các văn bản cũ để suy xét nguồn gốc đất, xác định chủ sử dụng Có thể nêu một số văn bản chủ yếu, đó là: - Luật đất đai năm 1987; Luật đất đai năm 1993, sửa đổi bổ sung 1998, 2001; Luật đất đai 2003; 2013. - Quyết định 186/HĐBT ngày 31/5/1990 Quy định về việc đền bù thiệt hại đối với đất nông nghiệp và đất có rừng, người sử dụng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác phải đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước và đền bù thiệt hại về tài sản cho người có đất bị thu hồi để giao cho người sử dụng; mức đền bù do Nhà nước quy định theo từng loại đất và tài sản trên đất. - Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ; Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 về đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; - Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003;-Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; - Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. - Nghị định 47/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. - Thông tư 37/2014/TT-BTnN-MT, ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và môi trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. 13
19. a) Về bồi thường: * Bồi thường về đất: Khi có Luật Đất đai năm 2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ- CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Nghị định số 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ quy định: ngoài bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng như Nghị định số 22/1998/NĐ-CP, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP còn quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với các dự án phát triển kinh tế theo Điều 36 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003; quy định đối với những dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nếu việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo yêu cầu của nhà tài trợ khác với quy định tại Nghị định 197/2004/NĐ-CP thì trước khi ký Điều ước quốc tế, cơ quan chủ quản đầu tư phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập có quy định khác với quy định tại Nghị định này thì áp dụng theo quy định của Điều ước quốc tế đó. Bồi thường về đất trong giai đoạn này, đây là nội dung quan trọng và phức tạp nhất bởi lẽ hàng loạt dự án được thực hiện, cả nước như một đại công trường, nhu cầu về phát triển đô thị nóng lên, xu hướng đô thị hóa ngày càng cao, thị trường bất động sản hết sức sôi động. Nhà nước đã quy định về bồi thường đất ở, đất nông nghiệp và các loại đất khác; Quy định về diện tích đất được bồi thường là đất ở cho các trường hợp sử dụng đất cụ thể; Quy định nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất ở để tính bồi thường cho sát 14
20. với giá thị trường trong điều kiện bình thường; Quy định tỷ lệ phân chia đất ở trong trường hợp người sử dụng đất là thuê của nhà nước, nhà chung cư cao tầng; quy định tỷ lệ bồi thường đối với các loại đất mà Nhà nước chỉ thu hồi tạm thời để phục vụ cho thi công; quy định xử lý về bồi thường, hỗ trợ với một số trường hợp đặc biệt như nhà thầu thi công gây mất an toàn cho hộ dân, làm mất đường đi, gây ngập úng v.v Luật đất đai 2013 kế thừa những thành tựu của Luật đất đai 2003 và khắc phục cơ bản các hạn chế, bất cập nhất định của Luật đất đai 2003. Trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Luật đất đai 2013 có những quy định chặt chẽ và được cụ thể hóa tại Nghị định 47/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014 về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; Bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo khi Nhà nước thu hồi đất; Bồi thường về đất ở; Bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất phi nông nghiệp không phải là đất ở của hộ gia đình, cá nhân; Bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất phi nông nghiệp không phải là đất ở của tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Bồi thường đối với các trường hợp sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; trường hợp cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có Giấy chứng 15