Luận văn Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Củ Chi, Thành phố Hồ Chí Minh

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Củ Chi, Thành phố Hồ Chí Minh

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI Nguyễn Văn Vững PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CỦ CHI, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2016 1
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN VĂN VỮNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CỦ CHI, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN QUANG HUY HÀ NỘI - 2016 2
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi, dưới sự hướng dẫn của Tiến sĩ Trần Quang Huy, trường Đại học Luật Hà Nội. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
4. LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận được sự giúp đỡ vô cùng to lớn của học viện, quý thầy cô, gia đình và bạn bè. Tôi xin tỏ lòng biết ơn chân thành đến: Ban Giám đốc Học viện Khoa học xã hội, thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Ban chủ nhiệm khoa Luật - Học viện Khoa học xã hội, quý Thầy, Cô tại Học viên, tại các trường, các trung tâm đã trang bị kiến thức và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu. Người hướng dẫn khoa học là Tiến sĩ Trần Quang Huy đã tận tình giúp đỡ, hướng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn tốt nghiệp. Huyện ủy, Ủy ban nhân dân huyện Củ Chi, lãnh đạo các phòng, ban thuộc huyện và phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Củ Chi đã tạo mọi điều kiện giúp tôi hoàn thành tốt luận văn. Gia đình, người thân và bạn bè đã ủng hộ, khuyến khích tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập và thời gian thực hiện luận văn. Xin chân thành cảm ơn. Nguyễn Văn Vững
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1 CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 5 1.1. Các vấn đề chung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 5 1.1.1. Khái niệm Nhà nước thu hồi đất 5 1.1.2. Khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất 8 1.1.3. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 11 1.1.4. Khái niệm tái định cư 13 1.1.5. Mục đích, ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 14 1.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 17 1.2.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 17 1.2.2. Khái quát pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua các giai đoạn lịch sử 20 Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI HUYỆN CỦ CHI, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 27 2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 27 2.1.1. Quy định về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất 27 2.1.2. Bồi thường về tài sản 40 2.1.3. Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất 44 2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh 49 2.2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội huyện Củ Chi 49 2.2.2. Thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư huyện Củ Chi 52
6. Chương 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CỦ CHI, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 66 3.1. Các giải pháp hoàn thiện các quy định về thu hồi đất dựa trên tình hình thực tiễn tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh. 66 3.1.1. Giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật khi nhà nước thu hồi đất 66 3.1.2. Giải pháp hoàn thiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 70 3.2. Các giải pháp cụ thể tại địa bàn huyện Củ Chi nhằm nâng cao hiệu quả công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 75 3.2.1. Cải tiến phương pháp tiếp cận về bồi thường, hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất 75 3.2.2. Chăm lo chuyển đổi việc làm cho các lao động nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất 77 3.2.3 Xây dựng và phổ biến chương trình sử dụng tiền bồi thường, hỗ trợ một cách có hiệu quả nhằm mang lại thu nhập ổn định, đảm bảo sinh kế bền vững cho các hộ gia đình, cá nhân sau khi Nhà nước thu hồi đất 78 3.2.4. Trách nhiệm của chính quyền địa phương, chủ đầu tư dự án đối với người dân khi Nhà nước thu hồi đất. 79 KẾT LUẬN 80 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 81
7. DANH SÁCH CÁC CHỮ VIẾT TẮT NSDĐ: Người sử dụng đất QSDĐ: Quyền sử dụng đất UBND: Ủy ban nhân dân GCN: Giấy chứng nhận GCNQSDĐ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất TP: Thành phố
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong xu thế hội nhập và phát triển kinh tế đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã không ngừng phấn phấn đấu, nỗ lực nhằm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia thống nhất, phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện đại và pháp luật quốc tế. Tuy nhiên pháp luật liên quan đến đất đai là một vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm. Trong đó, liên quan đến công tác thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế xã hội vẫn còn tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Thực tiễn cho thấy pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất và thực tiễn áp dụng từ khi có Luật Đất đai năm 2003 và đến nay là Luật Đất đai năm 2013 cùng các văn bản hướng dẫn thi hành mặc dù đã giải quyết được nhiều điểm vướng mắc hạn chế nhưng khi thực thi vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập gây khó khăn cho các địa phương trong quá trình tổ chức thi hành, đặc biệt là các vấn đề về điều kiện bồi thường, hỗ trợ về giá đất, giá trị được bồi thường, hỗ trợ về đất, nhà ở và các tài sản trên đất, các vấn đề tái định cư và điều kiện sinh hoạt của người dân phải di dời, các vấn đề phát sinh sau khi thực hiện các chính sách hỗ trợ. Mặc khác, các cá nhân, cơ quan thực thi có thẩm quyền khi áp dụng pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất vào thực tiễn tại địa phương trong thời gian qua vẫn còn cứng nhắc, bị động và thiếu sự linh hoạt, chưa thực sự lắng nghe ý kiến đóng góp của người dân bị thu hồi đất, thậm chí vi phạm pháp luật trong quá trình giải quyết việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Những tồn tại, vướng mắc nêu trên là do rất nhiều nguyên nhân cả chủ quan lẫn khách quan. Xuất phát từ nhận thức và thực tiễn tại địa phương, việc nghiên cứu các qui định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là vô cùng thiết thực nhằm góp phần tìm ra giải pháp khắc phục những tồn tại, thiếu sót trên và nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại địa bàn huyện Củ Chi nói riêng và các địa phương khác 1
9. trong cả nước nói chung. Với ý nghĩa đó, tác giả chọn đề tài : “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh” làm luận văn tốt nghiệp chương trình đào tạo Thạc sỹ Luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đề tài mà học viên lựa chọn trên đây là một vấn đề không mới trong giai đoạn hiện nay nhưng nhạy cảm, mang tính thời sự, được nhiều nhà quản lý, nhà khoa học và báo chí quan tâm, nghiên cứu và đề cập ở những góc độ khác nhau. Tuy nhiên hiện nay, pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng, trong những năm gần đây đã có những thay đổi, bổ sung rất lớn từ Luật, Nghị định, Thông tư đến các Văn bản cấp địa phương, dẫn đến những nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có nhiều thay đổi khác so với thời điểm các tác giả đã nghiên cứu trước đây. Do đó, học viên nhận thấy đề tài của mình có nội dung không trùng với các công trình nghiên cứu đã công bố. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn nhằm mục đích làm sáng tỏ vấn đề cơ bản về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng ở một địa phương cụ thể. Chỉ ra một số mặt còn hạn chế, yếu kém trong công tác bồi thường , hỗ trợ, tái định cư, qua đó đề xuất những giải pháp tháo gỡ vướng mắc, bất cập nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này. Đồng thời kiến nghị các nội dung cần xem xét hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nói riêng và pháp luật về đất đai nói chung. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất, cụ thể: - Những quan điểm đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đất đai. 2
10. - Các quy định của pháp luật Việt Nam về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói chung và thực tiễn áp dụng các quy định này trong công tác thu hồi đất tại huyện Củ Chi trong thời gian qua. - Những yêu cầu thực tiễn, mang tính nguyên tắc chi phối hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái đinh cư và ý nghĩa pháp lý của nó khi Nhà nước thu hồi đất. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: - Địa bàn nghiên cứu: Huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh - Thời gian: Từ tháng 7/2004 đến nay (thời gian Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành trở đi) 5. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình viết luận văn, tác giả lựa chọn một số phương pháp nghiên cứu cơ bản trong khoa học pháp lý để thực hiện đề tài. Ngoài các phương pháp chủ yếu như : phân tích, tổng hợp, thống kê so sánh luật học, tác giả ở từng chương vận dụng các phương pháp gồm: Phương pháp thu thập số liệu, Phương pháp chọn điểm và hộ điều tra, Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích mô tả, Phương pháp minh họa bằng hình ảnh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Bằng kết quả khảo sát thực tế, kết hợp những kinh nghiệm rút ra được qua thực tế công tác, những kiến thức được trang bị trong qua trình học chương trình Cao học Luật Kinh tế, tác giả tập trung phân tích, nghiên cứu tìm ra những nguyên nhân sâu xa của những hạn chế trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Đề ra các giải pháp khắc phục cụ thể, kiến nghị những nội dung cần quan tâm khi xây dựng, bổ sung, chỉnh sửa cơ chế chính sách về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Do đó, hy vọng đề tài là một tài liệu có giá trị tham khảo, ứng dụng trên thực tế đối với hoạt động bồi thường khi thực hiện thu hồi đất, nhất là những nơi có nhiều dự án đầu tư đang được triển khai. 3
11. 7. Cơ cấu của luận văn Luận văn có 03 chương: Chương 1: Các vấn đề chung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và thực tiễn thi hành tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật trên địa bàn huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh Ngoài ra, luận văn còn có phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. 4
12. Chương 1 CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Các vấn đề chung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1.1.1. Khái niệm Nhà nước thu hồi đất Trên thực tế, thu hồi đất là một vấn đề hết sức phức tạp và tạo nhiều bức xúc đối với người khi tài sản của mình phải chuyển sang cho người khác. Từ xa xưa, đất đai trở thành một tư liệu sản xuất vô cùng quan trọng để giúp con người tạo ra của cải vật chất phục vụ cho bản thân, gia đình và xã hội. Dân số nước ta ngày càng tăng, diện tích đất đai thì không thể tự sinh sôi mà dường như bị thu hẹp do nhu cầu của con người ngày một cao. Chính vì giá trị đất đai ngày càng sinh lợi nên việc quản lý nhà nước đối với đất đai ngày càng phức tạp và gặp không ít khó khăn trên thực tế. Nếu các chính sách về đất đai không hợp lý, không phù hợp với lợi ích chính đáng của người dân sẽ tạo nên sự bức xúc trong nhân dân, tạo ra nhiều khiếu kiện kéo dài làm ảnh hưởng đến tình hình chính trị của đất nước. Việc Nhà nước thu hồi đất khi giải phóng mặt bằng cũng không thể thực hiện tùy tiện thực hiện mà phải tuân thủ các quy trình theo pháp luật hiện hành nhằm tạo sự đồng thuận xã hội và phát triển kinh tế xã hội được bền vững. GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cho rằng: "Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta chỉ mang tính thuật ngữ, Quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác so với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước". Như vậy, một khi pháp luật đã thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản của người sử dụng đất, thì khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước phải bồi thường thiệt hại về tài sản cho người sử dụng đất. Thuật ngữ “Thu hồi” theo cách hiểu trong Từ điển tiếng Việt “là thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay người khác” [47, tr.958]. Đây là cách hiểu rất thông thường đối với một vật cụ thể, có thể đó là một 5
13. tài sản thuộc sở hữu của mình đã chuyển giao cho người khác nhưng không chuyển quyền sở hữu dưới hình thức cho mượn, cấp phát hoặc tuy không tự nguyện chuyển giao nhưng bị người khác chiếm đoạt bất hợp pháp. Tuy nhiên, đối với việc thu hồi đối với đất đai chúng ta lại cần nhìn nhận dưới góc độ đa chiều hơn bởi đất đai là bất động sản nên không thể dịch chuyển. Đất đai là một tài sản đặc biệt không chỉ mang giá trị về vật chất mà có thể trở nên “vô giá” khi mang giá trị tinh thần. Xuất phát từ một nguyên tắc Hiến định: Ở Việt Nam, đất đai là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện thực hiện quyền sở hữu [27, Đ 53]. Chính vì vậy, Nhà nước thông thể đưa hay cấp phát được mà để chuyển giao được Nhà nước phải thông qua thủ tục giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, Nhà nước không chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ chuyển giao quyền sử dụng. Để thực hiện quyền sở hữu của mình Nhà nước phải tiến hành thông qua các chủ thể sử dụng đất. Mặc dù, để có được quyền sử dụng đất, các chủ thể sử dụng đất đã phải bỏ ra khoản tiền lớn để được giao đất hoặc cho thuê đất những quyền sử dụng của họ không phải là tuyệt đối, mà “Nhà nước đại diện thực hiện quyền sở hữu” nên : “Trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì Nhà nước sẽ thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng [27, Đ 54]. Về nguyên tắc, Nhà nước có đầy đủ các quyền sử dụng, hưởng lợi, quản lý và định đoạt đối với đất. Quyền định đoạt bao gồm 2 loại quyền cơ bản: (1): Giao đất, cho thuê đất để các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng; (2): Quyền thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê để sử dụng theo mục đích quy hoạch và quyền ưu tiên nhận chuyển nhượng đất với giá quy định để sử dụng vì lợi ích chung. Khi phát triển kinh tế-xã hội, Nhà nước cần sử dụng đất để phục vụ lợi ích chung nên cần sự chia sẻ của người dân. Bởi, Đất đai là tài sản thiết yếu không chỉ trong việc xây dựng và củng cố quốc phòng để bảo vệ tổ quốc mà còn đóng vai trò cơ bản trong phát triển kinh tế - xã hội. Đối với những lợi ích mang tính chiến lược tầm quốc gia, phục vụ cho sự phát triển của đất nước, đảm bảo lợi ích hài hòa cho người dân thì cần được ưu tiên hơn so với lợi ích cá nhân của người sử dụng đất. 6
14. Đối với lĩnh vực khoa học pháp lý: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này [30, Đ 4]”. Hay cũng có thể hiểu: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của NSDĐ vi phạm pháp luật về đất đai [36, Đ 3]. Từ góc độ pháp lý và thực tiễn, có thể thấy hoạt động thu hồi đất của Nhà nước có những đặc điểm sau: Thứ nhất, chủ thể thực hiện hoạt động thu hồi đất luôn là Nhà nước. Với vai trò là chủ thể đại diện sở hữu duy nhất đối với đất đai, Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai thông qua hoạt động điều phối đất đai. Thu hồi đất là một trong các hoạt động điều phối đất đai quan trọng để Nhà nước thực hiện quyền quản lý của mình. Mặt khác, hoạt động thu hồi đất phải mang tính mệnh lệnh, quyền uy mà chỉ có Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền của mình mới có đầy đủ quyền hạn để thực hiện được hoạt động này. Thứ hai, việc thu hồi đất chỉ có thể được tiến hành trên cơ sở một quyết định hành chính cá biệt có giá trị bắt buộc thi hành. Nếu NSDĐ không tự giác thi hành quyết định hành chính này thì có thể bị cưỡng chế theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, để đảm bảo tính dân chủ, khách quan trong hoạt động thu hồi đất, người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện đối với quyết định thu hồi đất hoặc hành vi cưỡng chế đó. Thứ ba, đối tượng bị thu hồi là QSDĐ, có thể là hợp pháp như được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, nhận chuyển nhượng, thừa kế QSDĐ hoặc cũng có thể là bất hợp pháp như lấn chiếm đất chưa sử dụng. Hệ quả của thu hồi đất là làm chấm dứt QSDĐ của người có đất bị thu hồi. Thứ tư, chủ thể bị thu hồi có thể là bất kỳ chủ thể sử dụng đất nào có đất thuộc diện bị thu hồi bao gồm: Hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư. 7
15. Từ những phân tích trên, khái niệm “Nhà nước thu hồi đất” có thể hiểu là: việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại QSDĐ của người được Nhà nước trao QSDĐ, QSDĐ của người đang sử dụng đất hoặc thu lại QSDĐ của NSDĐ vi phạm pháp luật về đất đai. 1.1.2. Khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất Khi các công trình xây dựng nhằm phục vụ cho lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia được triển khai thì Nhà nước cần phải có mặt bằng để thực hiện dự án. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước với tư cách là người quản lý sẽ ra quyết định thu hồi quyền sử dụng đất của người dân hoặc đất được Nhà nước giao để quản lý. Trong trường hợp người bị thu hồi đất, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trực tiếp bị xâm hại gây ra những thiệt hại không nhỏ về vật chất và tinh thần. Họ có thể mất đi nơi sản xuất, kinh doanh, mất chỗ ở, nơi thờ tự làm cuộc sống của họ bị xáo trộn. Với quan niệm truyền thống của người Việt Nam “an cư lạc nghiệp” thì mảnh đất bị thu hồi thực sự có giá trị “vô giá” không thể chỉ bù đắp bằng giá trị vật chất. Chính vì vậy Nhà nước phải có chính sách bồi thường để đảm bảo lợi ích chính đáng của người dân khi đã lấy đi tài sản đã gắn bó với họ. Thuật ngữ “bồi thường” đã nên quen thuộc trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” được hiểu là khi một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Bồi thường thu hồi đất cũng có thể được hiểu là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Cũng là thuật ngữ “bồi thường” nhưng theo Từ điển tiếng Việt thì:“Bồi thường nghĩa là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm” [47, tr.82]. Còn theo Từ điển Luật học “Bồi thường là bù đắp những thiệt hại về vật chất, tinh thần do mình gây ra cho người khác do không thực hiện nghĩa vụ, thực hiện chậm, thực hiện không đầy đủ một nghĩa vụ dân sự hoặc do vi phạm pháp luật” [48, tr.58]. Như vậy, Cả hai khái niệm trên đều phù hợp với nguyên tắc chung của bồi thường theo quy định của pháp luật dân sự đó là: 8
16. việc bồi thường chỉ đặt ra khi đáp ứng các điều kiện: (i) Có hành vi trái pháp luật; (ii) Có lỗi [34, Đ 604]; (iii) Có thiệt hại thực tế xảy ra; (iv) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra. Như vậy, “Bồi thường” là sự đền trả lại những thiệt hại mà chủ thể gây ra một cách tương xứng, trong quy hoạch xây dựng thiệt hại gây ra có thể là thiệt hại về vật chất và thiệt hại phi vật chất. Trong quá trình giải phóng mặt bằng, chính sách bồi thường là một phần quan trọng trong chính sách đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. Chính sách này nhằm giúp cho người bị thu hồi đất có thể tái lập, ổn định cuộc sống mới do những thiệt hại vật chất hoặc thiệt hại phi vật chất do việc thu hồi đất gây ra và giúp họ giải quyết được những khó khăn phải thay đổi nơi ở mới. Như vậy, về cơ bản bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng có những điểm giống so với bồi thường ngoài hợp đồng theo Luật Dân sự ở hai điểm là có thiệt hại xảy ra và có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và hậu quả. Bên cạnh sự tương đồng đó, giữa chúng cũng có những điểm khác nhau cơ bản. Nếu như trong trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng theo pháp luật dân sự giữa bên bị thiệt hại và bên gây thiệt hại có thể thỏa thuận với nhau về mức bồi thường theo nguyên tắc của pháp luật dân sự thì khi Nhà nước thu hồi đất về nguyên tắc mức bồi thường do Nhà nước quy định. Điều này xuất phát từ hai nguyên nhân: Thứ nhất: Do các bên trong quan hệ này có sự bất bình đẳng, bởi một bên trong quan hệ này là Nhà nước thông qua cơ quan có thẩm quyền mang quyền lực Nhà nước còn một bên là người sử dụng đất; Thứ hai: Trên thực tế việc thu hồi đất được thực hiện trên cơ sở một quyết định hành chính, mà quyết định hành chính mang tính mệnh lệnh, phục tùng. Ngoài ra, trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không cần yếu tố lỗi. Bởi, thu hồi đất là quyền của Nhà nước trong hoạt động điều phối đất đai, đồng thời nó cũng là trách nhiệm của Nhà nước khi nhận thấy việc thu hồi đất là cần thiết cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Vì vậy, khi thực hiện hành vi thu hồi đất trên cơ sở quy định của luật Nhà nước không có lỗi. 9
17. Khoản 6, Điều 4, Luật Đất đai 2003 quy định: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”. Với quy định này, có thể hiểu việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất có một số đặc trưng cơ bản sau: Thứ nhất: Bồi thường là trách nhiệm của nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Thứ hai: Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; Thứ ba: Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) và bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Thứ tư: Căn cứ để xác định bồi thường là diện tích thực tế bị thu hồi, thiệt hại thực tế về tài sản, cây cối hoa màu trên đất và khung giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất; Thứ năm: Người sử dụng đất khi bị nhà nước thu hồi đất muốn được bồi thường về đất phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định; Thứ sáu: Người bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà còn được bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất và được hưởng các chính sách hỗ trợ tái định cư của Nhà nước nhằm nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất. Trong một thời gian áp dụng, Luật Đất đai 2003 đã thực sự đáp ứng được giá trị pháp lý đúng đắn về bồi thường trên thực tế, nhằm giảm bớt tối đa những thiệt hại giá trị về vật chất và tinh thần cho người dân đối với tài sản đã từng gắn bó với mình. Tuy nhiên, với tốc độ phát triên kinh tế xã hội ngày càng cao, việc bồi thường của Nhà nước thu hồi đất cần phải được thực hiện một cách “nhân văn” hơn chứ không chỉ mang tính “sòng phẳng” là lấy đi và đền bù lại. Quy định tại Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003 đã bộc lộ một số điểm chưa thật sự chặt chẽ và chưa thể hiện hết những giá trị bị thiệt hại mà Nhà nước sẽ bồi thường khi thu hồi đất, đó không chỉ là giá trị 10
18. quyền sử dụng đất mà còn phải tính đến giá trị thiệt hại về tài sản có trên đất, ngoài ra cũng phải tính đến những thiệt hại vô hình khác mà Nhà nước phải sử dụng thêm cơ chế hỗ trợ mới bù đắp được một cách trọn vẹn những thiệt hại do thu hồi đất gây ra. Luật Đất đai năm 2013 tại khoản 12 Điều 3 về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất”. Còn vấn đề hỗ trợ và bồi thường thiệt hại về tài sản được quy định tại mục 2, mục 3 chương VI của Luật này. Khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho NSDĐ hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất. Việc bồi thường phải được bảo đảm thực hiện theo những quy định của pháp luật đất đai. Như vậy, có thể hiểu khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc chính tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuế đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, hoặc phát triển kinh tế (tức các chủ đầu tư) phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất theo những quy định của pháp luật đất đai. 1.1.3. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Trong quá trình quản lý kinh tế, xã hội nói chung và quản lý đất đai nói riêng, nhằm mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, Nhà nước sẽ ra quyết định thu hồi đất của cá nhân, tổ chức đang sử dụng. Khi tiến hành thu hồi đất thì Nhà nước có những chính sách (được quy định cụ thể trong pháp luật đất đai) về đền bù và hỗ trợ cho những chủ thể bị thu hồi nhằm khắc phục những khó khăn và sớm ổn định cuộc sống. Điều 3 khoản 14, Luật Đất đai năm 2013, định nghĩa về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Các khoản hỗ trợ bao gồm: - Hỗ trợ di chuyển, hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở. 11
19. Hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được hỗ trợ kinh phí để di chuyển. Mức hỗ trợ được quy định cụ thể là cao nhất ba triệu đồng đối với trường hợp di chuyển chỗ ở trong phạm vi tỉnh, thành phố; cao nhất năm triệu đồng đối với trường hợp phải di chuyển chỗ ở sang tỉnh, thành phố khác. Tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, đang sử dụng đất hợp pháp khi Nhà nước thu hồi mà phải di chuyển cơ sở sản xuất, kinh doanh thì được hỗ trợ kinh phí để tháo dỡ, di chuyển và lắp đặt. Người bị thu hồi đất mà không còn chỗ ở khác thì trong thời gian chờ tạo lập chỗ ở mới (bố trí vào khu tái định cư) được bố trí vào nhà ở tạm hoặc hỗ trợ tiền thuê nhà ở. Thời gian và mức hỗ trợ cụ thể cho UBND cấp tỉnh quy định phù hợp với thực tế địa phương. - Hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất. Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp từ 30 đến 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ ổn định đời sống trong thời gian 6 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và 12 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở, thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ ổn định đời sống trong thời gian 12 tháng, nếu không phải di chuyển chỗ ở và 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; nếu phải di chuyển đến địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng. Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương 30kg gạo trong 1 tháng theo thời giá trung bình tại địa phương. Hộ gia đình, cá nhân được bồi thường bằng đất nông nghiệp thì được hỗ trợ ổn định sản xuất bao gồm: hỗ trợ cây trồng, giống vật nuôi cho sản xuất nông nghiệp, các dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y, kỹ thuật trồng trọt chăn nuôi và kỹ thuật nghiệp vụ đối với sản xuất kinh doanh dịch vụ công thương nghiệp. UBND cấp tỉnh quyết định mức hỗ trợ, thời gian hỗ trợ cho phù hợp với thực tế địa phương. - Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm. Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm theo một trong các 12
20. hình thức bằng tiền hoặc bằng đất ở hoặc nhà ở hoặc đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp như sau: + Hỗ trợ bằng tiền từ 1,5 đến 5 lần giá đất nông nghiệp bị thu hồi hoặc một suất đất, sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp. UNBD cấp tỉnh quyết định cụ thể hình thức hỗ trợ và mức hỗ trợ cho phù hợp với thực tế địa phương. Trường hợp người được hỗ trợ nêu trên có nhu cầu được đào tạo, học nghề thì được nhận còn các cơ sở đào tạo nghề và được miễn học phí đào tạo cho một khoá học đối với các đối tượng trong độ tuổi lao động. - Hỗ trợ khác. Pháp luật đất đai không quy định các biện pháp hỗ trợ khác cụ thể là gì mà giao cho UBND cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế địa phương quyết định biện pháp hỗ trợ khác để bảo đảm có chỗ ở, ổn định đời sống và sản xuất cho người bị thu hồi đất. Trường hợp đặc biệt trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. 1.1.4. Khái niệm tái định cư Khi Nhà nước ra quyết định thu hồi đất của người sử dụng đất, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp và ổn định cuộc sống của người sử dụng đất bị thu hồi thì đồng thời Nhà nước cũng phải có phương án về đất ở, nhà ở khác cho họ. Đất ở, nhà ở mới đó chính là tái định cư. Vậy, tái định cư là khu đất ở, nhà ở Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở. Cơ quan có thẩm quyền lập và thực hiện các dự án tái định cư là UBND cấp tỉnh. UBND cấp tỉnh căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cấp có thẩm quyền xét duyệt có trách nhiệm lập và thực hiện các dự án tái định cư để bảo đảm phục vụ tái định cư cho người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở. Dự kiến phương án bố trí tái định cư phải thông báo cho từng hộ bị thu hồi đất và niêm yết công khai tại trụ sở UBND cấp xã nơi có đất bị thu hồi và tại nơi tái định cư. Trước khi bố trí đất ở cho hộ gia đình, cá nhân, khu tái định cư phải được xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ đảm bảo đủ điều kiện cho người sử dụng tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ. 13