Luận văn Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp - Thực tiễn tại tỉnh Long An

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp - Thực tiễn tại tỉnh Long An

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM 575 LÊ VĂN NAM PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP - THỰC TIỄN TẠI TỈNH LONG AN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC TP. Hồ Chí Minh – Năm 2020
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HCM LÊ VĂN NAM PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP - THỰC TIỄN TẠI TỈNH LONG AN Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 8380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. PHAN THÔNG ANH TP. Hồ Chí Minh – Năm 2020
3. MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT TÓM TẮT LUẬN VĂN TỪ KHÓA LỜI NÓI ĐẦU 1 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP 6 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, Ý NGHĨA CỦA BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP 6 1.1.1. Khái niệm 6 1.1.2. Đặc điểm 11 1.1.2.1. Đặc điểm chung 11 1.1.2.2. Đặc điểm riêng 14 1.1.3. Ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp. 17 1.2. NỘI DUNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP. 18 1.2.1. Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 18 1.2.1.1. Nguyên tắc bồi thường 18 1.2.1.2. Nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 21 1.2.2. Đối tượng 22 1.2.2.1. Đối tượng được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. 22 1.2.2.2. Đối tượng chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. 22 1.2.2.3. Một số trường hợp đặc biệt và trường hợp không được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 24 1.2.3. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 26 CHƢƠNG 2: NHỮNG BẤT CẬP VÀ HƢỚNG HOÀN THIỆN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP TẠI TỈNH LONG AN 31 2.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TÌNH HÌNH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LONG AN 31
4. 2.1.1. Sơ lược về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của tỉnh Long An – Nền tảng để xây dựng, phát triển các Khu, cụm công nghiệp 31 2.1.2. Tình hình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển Khu, cụm công nghiệp tại tỉnh Long An 33 2.2. MỘT SỐ KHÓ KHĂN, VƯỚNG MẮC TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP TẠI TỈNH LONG AN 39 2.2.1. Giá đất để tính bồi thường chưa hợp lý 39 2.2.2. Các chính sách hỗ trợ, tái định cư còn nhiều bất cập 43 2.2.3. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ tái định cư còn thiếu chặt chẽ 46 2.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP 49 2.3.1. Hoàn thiện việc xác định giá đất để bồi thường 49 2.3.2. Hoàn thiện quy định về các chính sách hỗ trợ, tái định cư 53 2.3.3. Hoàn thiện quy định về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ 54 KẾT LUẬN 60 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC VĂN BẢN QU PHẠM PHÁP LUẬT PHỤ LỤC 1: ĐẶC ĐIỂM NGƯỜI KHỞI KIỆN, NGƯỜI BỊ KIỆN PHỤ LỤC 2: CÁC BẢN ÁN, BÁO CÁO SỬ DỤNG TRONG LUẬN VĂN
5. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Lê Văn Nam – là học viên lớp Cao học (Bình Dương) Khóa 29-1 chuyên ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển Khu, cụm công nghiệp - thực tiễn tại tỉnh Long An” (Sau đây gọi tắt là “Luận văn”). Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực. Học viên thực hiện (Chữ ký) LÊ VĂN NAM
6. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT KCN Khu công nghiệp LĐĐ Luật Đất đai TĐC Tái định cư THĐ Thu hồi đất UBND Ủy ban nhân dân
7. TÓM TẮT LUẬN VĂN Đề tài nghiên cứu “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển Khu, cụm công nghiệp - Thực tiễn tại tỉnh Long An” được tiến hành tại các huyện có khu, cụm công nghiệp trên địa bàn tỉnh Long An. Qua những nghiên cứu trên, chúng ta sẽ thấy được trong quá trình tổ chức, thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để xây dựng khu, cụm công nghiệp còn gặp phải những khó khăn, vướng mắc, sự thiếu đồng bộ của các ngành, các cấp và thiếu sự đồng thuận của người dân. Từ những khó khăn, vướng mắc đó, tác giả đề xuất kiến nghị những giải pháp có liên quan, giúp cho công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Long An thật sự đạt hiệu quả, đúng quy định pháp luật và đồng bộ, góp phần hạn chế tối đa việc khiếu nại, khiếu kiện của người dân trong vùng bị ảnh hưởng của các dự án đầu tư khu, cụm công nghiệp. TỪ KHÓA Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất, khu công nghiệp, cụm công nghiệp.
8. ABSTRACT The research of “The Laws And Regulations On Compensation, Support And Resettlement Upon Land Expropriation By The State For The Purpose Of Developing Industrial Zones And Clusters – Pragmatic Approaches In Long An Province” was implemented in districts where there is an existence of industrial zones and clusters in Long An province. The findings of this research will reflect the current difficulties, impediments, inconsistencies amongst the departments, divisions as well as the shortage of consensuses from the local people during the process of compensation, support and resettlement for constructing industrial zones and clusters. On that basis, some realistic solutions are highlighted in an effort to not only improve the effectiveness, legal compliance and consistency of the methods of compensation, support and resettlement in provincial regions of Long An, but also minimise the complaints and claims from the local people in areas affected by the investment projects in industrial zones and clusters. KEY WORDS Compensation, support, resettlement, land expropriation, industrial zones, industrial clusters.
9. 1 LỜI NÓI ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Nhằm thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế trong nước và tăng cường mở rộng hợp tác quốc tế, trong những năm qua Đảng và Nhà nước ta đã chú trọng phát triển các khu, cụm công nghiệp kèm theo việc ban hành nhiều chính sách thông thoáng để tạo môi trường đầu tư, kinh doanh hấp dẫn, thu hút các doanh nghiệp trong và ngoài nước. Bên cạnh những tác động tích cực từ việc xây dựng các khu, cụm công nghiệp đem lại, thì cũng đặt ra vô vàn khó khăn, thách thức cho Nhà nước ta trong việc quy hoạch sử dụng đất và giải quyết các vấn đề phát sinh kéo theo, đặc biệt phải kể đến việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục tiêu hình thành, phát triển các khu, cụm công nghiệp. Nhận thức được ý nghĩa, tầm quan trọng của việc giải quyết chính sách đất đai trong quá trình phát triển kinh tế, pháp luật đất đai Việt Nam qua các thời kỳ từ năm 1987 đã có những quy định bước đầu về thu hồi đất và dần hoàn thiện qua các năm. Trải qua bốn lần thay đổi, đến nay Luật Đất đai năm 2013 đã quy định đầy đủ, chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục tiêu kinh tế, bao gồm phát triển các khu, cụm công nghiệp; góp phần tạo hành lang pháp lý vững chắc cho các cơ quan nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ; đảm bảo cân bằng, hài hòa quyền lợi giữa nhà đầu tư kinh doanh hạ tầng và người dân có đất bị thu hồi. Mặc dù vậy, thực tế áp dụng vẫn tồn tại nhiều khó khăn, vướng mắc, nhất là về giá đất bồi thường, chính sách hỗ trợ chưa rõ ràng hay trình tự, thủ tục còn nhiêu khê, chậm trễ triển khai dự án, gây ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế. Ở Việt Nam, tiêu biểu là tỉnh Long An, một trong những địa phương có số lượng, tốc độ xây dựng, hình thành các khu, cụm công nghiệp nhanh nhất cả nước và trọng điểm của khu vực phía Nam. Tuy nhiên, do những rào cản pháp lý về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, mà quá trình phát triển khu, cụm công nghiệp ở địa phương này cũng gặp không ít trở ngại, khó khăn. Theo đó, việc nghiên cứu, đánh giá quy định của pháp luật, chỉ ra những bất cập để từ đó đề xuất những giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai là việc làm cần thiết. Vì vậy, tác giả đã chọn “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển Khu, cụm công nghiệp - Thực tiễn tại tỉnh Long An” làm đề tài Luận văn Thạc sĩ Luật học của mình.
10. 2 2. Câu hỏi nghiên cứu Luận văn được thực hiện nhằm làm rõ các câu hỏi nghiên cứu: Thứ nhất: Pháp luật hiện hành quy định thế nào về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để phát triển khu, cụm công nghiệp? Thứ hai: Thực tiễn áp dụng pháp luật, những bất cập, vướng mắc gì từ phía Nhà nước, các nhà đầu tư, người dân nhìn từ thực tiễn tỉnh Long An? Thứ ba: Cần có những đề xuất và giải pháp nào để góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm phát triển khu, cụm công nghiệp? 3. Tình hình nghiên cứu Đến nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu, sách báo, tạp chí liên quan đến đề tài bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế, chẳng hạn như: Năm 2011, TS. Nguyễn Thị Nga có bài viết Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng các phương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đăng trên Tạp chí Luật học số 5/2011. Bài viết nêu ra một số bất cập trong phương thức bồi thường bằng việc giao đất mới; phương thức bồi thường đất bằng tiền; phương thức bồi thường bằng chính sách tái định cư và các chính sách hỗ trợ khác. Với hy vọng, những vướng mắc và bất cập đó sẽ được nghiêm túc nhìn nhận và có sự điều chỉnh kịp thời trong thời gian tới. Năm 2016, ThS. Đoàn Minh Hà có bài viết Công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở TP. Hồ Chí Minh và định hướng hoàn thiện đăng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật số 7 (292). Qua đó, tác giả phản ánh thực trạng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh. Từ đó nhận thấy một số tồn tại, vướng mắc từ thực tiễn bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở TP. Hồ Chí Minh để đưa ra một số định hướng hoàn thiện chính sách pháp luật về bồi thường, hỗ trợ. Năm 2018, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Sự thật đã xuất bản cuốn sách Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của tác giả PGS.TS.GVCC. Phan Trung Hiền, cuốn sách với 406 trang đã trả lời gần 200 câu hỏi liên quan đến pháp luật đất đai, xoay quanh đó là vấn đề bồi thường, hỗ
11. 3 trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, giúp người đọc có tài liệu tham khảo trong quá trình nghiên cứu, tìm hiểu và thi hành LĐĐ năm 2013. Năm 2018, tác giả Trần Hoa Nam đã thực hiện Luận văn Thạc sĩ Luật học tại trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh với đề tài Áp dụng pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng khi xây dựng khu công nghiệp tại huyện Châu Thành tỉnh Bến Tre. Qua đó, tác giả cho ta thấy được trong quá trình tổ chức thực hiện công tác giải phóng mặt bằng xây dựng KCN tại huyện Châu Thành, Bến Tre còn gặp phải những khó khăn, vướng mắc, thiếu sự đồng bộ của các ngành, các cấp và sự đồng thuận của nhân dân, từ đó đề xuất kiến nghị những giải pháp làm cho công tác giải phóng mặt bằng đạt hiệu quả thật sự, đúng quy định của pháp luật và đồng bộ góp phần hạn chế thấp nhất việc khiếu nại của người dân trong vùng bị ảnh hưởng của dự án. Năm 2018, tác giả Nguyễn Thị Nhật Lệ đã thực hiện Luận văn thạc sĩ Luật học tại trường Đại học Luật Hà Nội với đề tài Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội. Qua đó, tác giả nghiên cứu những vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Phân tích các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại huyện Ba Vì, thành phố Hà Nội, từ đó đưa ra định hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về vấn đề này. Năm 2019, TS. Nguyễn Quang Tiến và ThS. Đỗ Trần Hà Linh có bài viết Pháp luật của bang New South Wales, Australia về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất và một số gợi mở cho Việt Nam đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 6 (374). Bài viết trình bày về vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại một bang của nước Australia. Trên cơ sở đó, có thể rút ra một số kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam nhằm hoàn thiện chế định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Các công trình nghiên cứu nêu trên nhìn chung mới chỉ nghiên cứu khái quát trên phạm vi rộng; một số nghiên cứu đã đề cập cụ thể tại từng địa phương nhất định. Tuy nhiên, những nghiên cứu thực tiễn về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế mà trọng tâm là khu, cụm công nghiệp dưới góc nhìn tại một địa phương cụ thể, thì hầu như chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào liên quan. Do đó, tác giả đã chọn “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ
12. 4 tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển Khu, cụm công nghiệp – thực tiễn tại tỉnh Long An” làm đề tài nghiên cứu của mình. 4. Mục đích, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1 . Mục đích nghiên cứu Thứ nhất, làm rõ những quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp. Thứ hai, trên cơ sở thực tiễn áp dụng, lý giải những điểm bất cập, chưa hoàn thiện của những quy định nêu trên. Thứ ba, đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để tạo điều kiện thu hút các doanh nghiệp đầu tư, phát triển khu, cụm công nghiệp tại địa phương. 4.2. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp. Đồng thời, Luận văn cũng nghiên cứu những quy định này trong thực tiễn tại các khu, cụm công nghiệp trên địa bàn tỉnh Long An (trong Luận văn này, tác giả chỉ nghiên cứu khía cạnh bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế, cụ thể là phát triển khu, cụm công nghiệp tại tỉnh Long An). 4.3 Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian: trên địa bàn tỉnh Long An (Chủ yếu tại huyện Đức Hòa và huyện Cần Giuộc). Phạm vi thời gian: Tác giả nêu ra những nội dung cơ bản nhất trong quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất theo LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Nội dung: Trên cơ sở những quy định của pháp luật có liên quan, tác giả tập trung nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật tại tỉnh Long An, chỉ ra những bất cập và hướng hoàn thiện một số quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp trên địa bàn tỉnh. 5. Phƣơng pháp tiến hành nghiên cứu Để thực hiện đề tài này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:
13. 5 Trong Chương 1, tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp so sánh, đối chiếu, phân tích, tổng hợp để làm rõ quy định liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo pháp luật đất đai hiện hành, những thay đổi của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên cơ sở sự thay đổi của hoàn cảnh kinh tế - xã hội. Trong Chương 2, tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp liệt kê, so sánh, trình bày, phân tích, tổng kết thực tiễn, tổng hợp vấn đề, nhằm phản ánh thực trạng, nhận diện giải pháp hoàn thiện, góp phần vào việc đẩy nhanh quá trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên thực tế. 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài Luận văn sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích cho công tác giảng dạy và nghiên cứu tại các cơ sở đào tạo, nghiên cứu luật học. Luận văn cũng sẽ hữu ích cho các doanh nghiệp cũng như cơ quan Nhà nước tại tỉnh Long An áp dụng pháp luật một cách đúng đắn, phù hợp, đặc biệt nâng cao chất lượng, hiệu quả trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn tỉnh Long An. 7. Kết cấu của Luận Văn Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu, văn bản pháp luật tham khảo và phụ lục, đề tài gồm hai chương như sau: Chương 1: Những vấn đề cơ bản về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp. Chương 2: Những bất cập và hướng hoàn thiện về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp tại tỉnh Long An.
14. 6 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, Ý NGHĨA CỦA BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KHU, CỤM CÔNG NGHIỆP 1.1.1. Khái niệm Để tìm hiểu quy định pháp luật về “bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển Khu, cụm công nghiệp”, trước hết phải hiểu rõ nội hàm, ý nghĩa của các thuật ngữ được sử dụng, thì mới có thể tiếp cận và hiểu đúng quy định pháp luật. Trong đó, trọng tâm cần tìm hiểu, làm rõ khái niệm các cụm từ “bồi thường”, “hỗ trợ”, “tái định cư” đặt trong bối cảnh thu hồi đất để phát triển khu, cụm công nghiệp, từ đó hiểu được mục đích, ý nghĩa của quy định pháp luật về các vấn đề này. (i) Về thuật ngữ “bồi thường” Theo Từ điển tiếng Việt, bồi thường được hiểu là việc đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất mà mình phải chịu trách nhiệm1. Trong khoa học pháp lý, “bồi thường” là khái niệm xuất hiện nhiều trong các lĩnh vực dân sự, thường gắn liền với các cụm từ như trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo hợp đồng, bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, bồi thường thiệt hại vật chất, bồi thường thiệt hại về tinh thần và tương xứng với việc ai gây thiệt hại, người đó phải bồi thường; thiệt hại đến đâu, bồi thường đến đó. Theo pháp luật đất đai, đặc biệt trong bối cảnh các dự án xây dựng ngày càng phát triển (nhất là các dự án khu, cụm công nghiệp) kéo theo diện tích đất người dân đang sử dụng bị thu hồi ngày càng lớn, đã đặt ra bài toán cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc quản lý đất đai, đặc biệt phải kể đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. 1 Hoàng Phê, 2018. Từ điển tiếng Việt, NXB Hồng Đức, TP.HCM, tr.102.
15. 7 Căn cứ theo Khoản 12 Điều 3 LĐĐ năm 2013, “bồi thường về đất” được hiểu là “việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Xuất phát từ thực tiễn quá trình Nhà nước THĐ sẽ gây ra những thiệt hại vô cùng lớn, ảnh hưởng rất nghiêm trọng đến cuộc sống vốn đã ổn định từ bao lâu nay của người sử dụng đất. Chẳng hạn, người dân sẽ bị lâm vào tình cảnh bị mất chỗ ở, mất đất để canh tác sản xuất nông nghiệp, mất đi nơi kinh doanh buôn bán hàng hóa, Việc THĐ không những gây thiệt hại về đất mà còn ảnh hưởng đến nhà ở, các công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu, vật nuôi trên đất, ảnh hưởng đến đời sống vật chất, mức thu nhập, sức khỏe, tâm lý của người dân có đất bị thu hồi. Do đó, nhà nước phải xây dựng cơ chế bồi thường thỏa đáng, bản chất là để bù đắp những tổn thất mà người sử dụng đất phải gánh chịu, trong đó mức bù đắp phải tương xứng với những thiệt hại mà người dân bị THĐ phải gánh chịu. Qua đó, có thể hiểu rằng bồi thường khi Nhà nước THĐ là việc Nhà nước đền bù những tổn thất, thiệt hại về đất, tài sản trên đất cho người sử dụng đất phát sinh từ việc THĐ theo các căn cứ do pháp luật về đất đai quy định. (ii) Về thuật ngữ “Hỗ trợ” Theo Từ điển Tiếng Việt, “Hỗ trợ” được hiểu là giúp đỡ lẫn nhau, giúp đỡ thêm vào2. Cũng có nghĩa rằng bản chất của hỗ trợ là không bắt buộc, tùy nghi và hoàn toàn không phải là trách nhiệm pháp lý như ý nghĩa của “bồi thường”. Tại Khoản 7 Điều 4 LĐĐ năm 2003 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”. Có thể thấy rằng, hỗ trợ khi THĐ là một chính sách mềm, thể hiện sự quan tâm, trợ giúp thêm của Nhà nước, sự cộng thêm vào nên không đòi hỏi tính tương xứng và nguyên tắc như bồi thường3. Tuy nhiên, khi “hỗ trợ” đã được ghi nhận vào điều luật thì nó nghiễm nhiên trở thành trách nhiệm bắt buộc của nhà nước đối với người dân và nhà nước 2 Hoàng Phê, 2018. Từ điển tiếng Việt, NXB Hồng Đức, TP.HCM, tr. 577. 3 Phan Trung Hiền, 2013. Về nội hàm của một số khái niệm trong pháp luật đất đai. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20, tr. 28.
16. 8 phải đảm bảo sự hỗ trợ công bằng giữa những trường hợp thuộc diện THĐ theo đúng trình tự luật định, chứ không còn là tùy nghi thực hiện nữa. Theo đó, đối chiếu với quy định tại Khoản 2 Điều 83 LĐĐ năm 2013, các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất bao gồm: Thứ nhất, hỗ trợ nhằm giúp người dân bị THĐ có điều kiện ổn định đời sống, sản xuất; Trong đó, đối tượng, điều kiện và mức hỗ trợ sẽ căn cứ vào loại đất, diện tích đất, địa bàn bị thu hồi đất4. Thứ hai, đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân trực tiếp canh tác, sản xuất nông nghiệp hoặc bị thu hồi đất ở kết hợp với kinh doanh và phải di dời chỗ ở thì sẽ được hưởng chính sách hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề; tìm kiếm việc làm. Hình thức hỗ trợ này được áp dụng linh hoạt tùy thuộc vào mục đích sử dụng đất và chỉ áp dụng đối với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi, không áp dụng cho các tổ chức hay đơn vị khác. Thứ ba, trường hợp cá nhân, hộ gia đình hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài bị THĐ và phải di chuyển chỗ ở, thì được hỗ trợ TĐC. UBND cấp tỉnh sẽ phê duyệt phương án TĐC với nhiều cấp nhà, diện tích nhà ở cho phù hợp với khả năng tài chính, nhu cầu sử dụng và tình hình thực tế tại mỗi địa phương. Thứ tư, các hình thức hỗ trợ khác theo quy định pháp luật. Ngoài ra, theo Điều 25 Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, thì tùy theo điều kiện, tình hình thực tế của từng địa phương và góp phần đảm bảo quyền lợi cao nhất cho người sử dụng đất, thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền quyết định các biện pháp hỗ trợ khác nhằm đảm bảo công bằng đối với người có đất thu hồi và những trường hợp đặc biệt khác như người dân bị THĐ nhưng không được hưởng bồi thường mà chỉ được hỗ trợ. 4 Điều 19 Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi nhà nước THĐ (được sửa đổi, bổ sung bởi Điều 4 Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành LĐĐ).
17. 9 Thực tế, tỉnh Long An cũng đã cụ thể hóa quy định nêu trên và đưa ra các khoản hỗ trợ thêm phù hợp với điều kiện của địa phương, cụ thể như: hộ gia đình chính sách được hỗ trợ 10.000.000đồng/hộ nếu thuộc trường hợp giải tỏa trắng nhà nhưng không bị thu hồi hết đất, hỗ trợ 15.000.000đồng/hộ nếu bị giải tỏa trắng nhà và bị thu hồi hết đất. Hộ gia đình thuộc diện hộ nghèo được hỗ trợ bằng tiền một lần tương đương 30kg gạo/tháng/hộ, hỗ trợ trong thời gian 06 năm (nếu bị giải tỏa trắng nhà và bị thu hồi hết đất) hoặc 03 năm (nếu bị giải tỏa trắng nhà nhưng không bị thu hồi hết đất). Trường hợp gia đình, cá nhân phải giải tỏa toàn bộ nhà ở và chấp hành tốt mọi chủ trương, chính sách và phương án bồi thường, di dời và bàn giao mặt bằng đúng hạn thì sẽ được hưởng tiền thưởng di dời bằng tiền với mức 10.000.000đồng/hộ (thưởng tiến độ bàn giao mặt bằng); hỗ trợ thuê nhà tạm cư, theo Điều 21 Quyết định số 09/2018/QĐ-UBND ngày 20/3/2018 của UBND tỉnh Long An quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để áp dụng trên địa bàn tỉnh Long An. Như vậy, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là “việc Nhà nước giúp đỡ, trợ giúp cho người có đất bị thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển sau khi bị thu hồi đất”. (iii) Về thuật ngữ “tái định cư” Thuật ngữ “tái định cư” được nhắc tới khá nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật như LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Nhà ở năm 2014. Tuy nhiên, chưa có bất cứ quy định cụ thể nào diễn giải, giải thích nội hàm hay mục đích, ý nghĩa của từ ngữ “tái định cư”. Tuy nhiên, đặt “tái định cư” trong bối cảnh các quy định về pháp luật đất đai, thì quá trình Nhà nước THĐ, người dân có đất bị thu hồi phải gánh chịu nhiều thiệt hại, trong đó thiệt hại lớn nhất, ảnh hưởng đến đời sống sinh hoạt vốn có của người dân là bị mất chỗ ở, phải tìm và chuyển sang chỗ ở khác ngoài địa bàn đang sinh sống, gây xáo trộn, đảo lộn cuộc sống. Nhằm đảm bảo cho người dân bị THĐ sớm ổn định lại cuộc sống, ngoài việc phải bồi thường những thiệt hại, Nhà nước có trách nhiệm bố trí nơi ở mới cho người dân khi họ phải di chuyển nơi ở hay gọi cách khác là tái định cư. Theo đó, TĐC được hiểu là việc bố trí chỗ ở mới hoặc trả chi phí để người có đất bị thu hồi tìm một chỗ ở mới, giúp ổn định lại cuộc sống, trong trường hợp người bị THĐ không còn nơi ở nào khác trong phạm vi địa phương nơi có đất bị thu hồi và phải di chuyển chỗ ở. Đồng thời, căn cứ vào đặc điểm, tình hình quỹ đất của
18. 10 mỗi địa phương, mà áp dụng hình thức để bố trí TĐC khác nhau như: bồi thường bằng nhà ở; bồi thường bằng giao đất ở mới; hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới, nên TĐC còn được xem là một hình thức hỗ trợ, giúp đỡ người dân một phần cho giai đoạn ban đầu khi bị chuyển đổi công việc đang có, hay đang bị biến động quá trình sinh sống và làm việc của gia đình khi bị Nhà nước thu hồi đất. (iv) Về “thu hồi đất” Nếu như các khái niệm về giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất, thì THĐ là căn cứ pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Trong đó, “thu hồi” theo Từ điển tiếng Việt còn được coi là một động từ thể hiện sự thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác5. Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 có đề cập đến vấn đề quản lý, sử dụng đất đai như: Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đất đúng mục đích và mang lại hiệu quả. Đến Hiến pháp năm 2013, đã được bổ sung thêm những nội dung quy định mới hoàn toàn so với các Hiến pháp trước đây nhằm siết chặt hơn các quy định về THĐ. Cụ thể, tại Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013, thì Nhà nước THĐ do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích an ninh, quốc phòng; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc THĐ phải minh bạch, công khai và được bồi thường theo quy định của pháp luật. Quy định trên góp phần tạo hành lang pháp lý vững chắc, thể hiện chủ trương, đường lối nhất quán và sự quan tâm đúng mức của nhà nước trong việc ngăn ngừa tình trạng THĐ một cách tràn lan, tùy tiện trong các dự án phát triển kinh tế, dẫn đến tình trạng khiếu nại, khiếu kiện kéo dài, phức tạp, gây bức xúc trong quần chúng nhân dân và bất ổn xã hội. Trên cơ sở pháp lý đó, Khoản 11 Điều 3 LĐĐ năm 2013 đã ghi nhận cụ thể hơn về việc “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. 5 Hoàng Phê, 2018. Từ điển tiếng Việt, NXB Hồng Đức, TP. HCM, tr.1212.
19. 11 (v) Khu công nghiệp, cụm công nghiệp. Theo Khoản 1 Điều 2 Nghị định 82/2018/NĐ-CP ngày 22/5/2018 quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế của Chính phủ, khu công nghiệp phải đáp ứng được các tiêu chí: (i) có ranh giới địa lý được xác định rõ ràng, không có dân cư sinh sống; (ii) khu vực chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện dịch vụ cho sản xuất công nghiệp; (iii) phải được thành lập theo điều kiện, trình tự và thủ tục theo quy định của Chính phủ. Còn theo Khoản 1 Điều 2 Nghị định 68/2017/NĐ-CP ngày 25/5/2017 quy định về quản lý, phát triển cụm công nghiệp của Chính phủ, cụm công nghiệp được hiểu là: nơi sản xuất và thực hiện các dịch vụ cho sản xuất công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, có ranh giới địa lý được xác định rõ ràng, được đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật nhằm thu hút, di dời các doanh nghiệp vừa và nhỏ, tổ hợp tác, hợp tác xã vào đầu tư và hoạt động sản xuất kinh doanh. Cụm công nghiệp được xem là một dạng của KCN thu nhỏ, chủ yếu được thành lập nhằm thu hút và di dời các doanh nghiệp vừa và nhỏ, hợp tác xã, tổ hợp tác, hộ kinh doanh cá thể ở địa phương vào đầu tư sản xuất, kinh doanh, nhằm khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, phát triển nghề, làng nghề ở địa phương. Quy mô diện tích của CCN từ 10-75 ha, đối với CCN ở các huyện miền núi và CCN làng nghề có quy mô diện tích từ 5-75 ha. Thông qua việc tìm hiểu các thuật ngữ có liên quan, tác giả cho rằng có thể hiểu “Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để phát triển Khu, cụm công nghiệp” là việc Nhà nước thực hiện các hoạt động theo nguyên tắc, trình tự, thủ tục luật định để đền bù, trợ giúp cho tổ chức, cá nhân bị tổn thất, thiệt hại khi bị thu hồi đất nhằm giúp người dân ổn định nơi ở, cuộc sống sinh hoạt, sản xuất sau thu hồi; và góp phần tạo quỹ đất sạch để sử dụng cho mục đích phát triển các khu, cụm công nghiệp. 1.1.2. Đặc điểm Qua từng thời kỳ, quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tuy đã có sự thay đổi cho phù hợp với hoàn cảnh hiện tại, song vẫn có những đặc điểm cơ bản sau: 1.1.2.1. Đặc điểm chung a) Chỉ phát sinh khi Nhà nước thực hiện thu hồi đất, thể hiện tính quyền lực Nhà nước và được thể hiện bằng quyết định hành chính.
20. 12 Căn cứ theo Điều 61, Điều 62 LĐĐ năm 2013, trong những trường hợp cần thiết như khi cần xây dựng căn cứ quân sự, thực hiện các dự án quan trọng cấp quốc gia; xây dựng, phát triển KCN, cụm công nghiệp thì Nhà nước phải THĐ. Việc THĐ này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp của những chủ sử dụng đất thuộc diện thu hồi. Do đó, để bảm bảo dung hòa được quyền lợi giữa các chủ thể thì việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC là vấn đề tất yếu cần thiết và đặc biệt quan trọng khi Nhà nước thu hồi đất. Vấn đề này được thể hiện rõ thông qua quy định của pháp luật đất đai hiện hành, việc THĐ áp giá bồi thường hỗ trợ do cơ quan chức năng thực hiện, thẩm quyền THĐ phải tuân thủ pháp luật đất đai. Việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC cũng được biểu hiện bằng hình thức pháp lý là quyết định hành chính về việc quyết định bồi thường, hỗ trợ và TĐC cho người dân có đất bị thu hồi được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó, hình thức và nội dung văn bản phải được thể hiện theo đúng quy định pháp luật. Vì lý do đó, mà quyết định trên sẽ thể hiện quyền lực và mang tính đơn phương từ Nhà nước, áp dụng đối với các chủ thể đang khai thác, sử dụng đất mà bị thu hồi theo quy định, nhằm thực thi một trong những nội dung về quản lý đất đai của Nhà nước. Trong trường hợp người dân có đất thuộc diện thu hồi không tự nguyện thực hiện, thì cơ quan chức năng liên quan sẽ được quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp luật để đảm bảo thực thi các quyết định của cơ quan nhà nước. Dù thể hiện tính quyền lực Nhà nước và mang tính chất áp đặt lên chủ thể bị tác động, nhưng khi không đồng tình với các quyết định của cơ quan nhà nước, thì người dân có đất thuộc diện thu hồi vẫn có thể lựa chọn khiếu nại theo thủ tục hành chính hoặc khiếu kiện theo thủ tục tố tụng hành chính để được xem xét lại các quyết định, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước. Đồng thời, trong thời gian Tòa án hay cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết, thì người dân vẫn có trách nhiệm phải tuân thủ và thực hiện theo các quyết định đã ban hành, trừ khi có quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định hành chính hoặc tạm dừng việc thực hiện các hành vi nhất định (Chương V Luật Tố tụng hành chính năm 2015).