Luận văn Pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam hiện nay

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam hiện nay

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THỦY TIÊN PH¸P LUËT VÒ B¶O §¶M QUYÒN Vµ NGHÜA Vô CñA NG¦êI N¤NG D¢N KHI NHµ N¦íC THU HåI §ÊT §Ó PHôC Vô CHO C¸C Dù ¸N PH¸T TRIÓN KINH TÕ ë VIÖT NAM HIÖN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THỦY TIÊN PH¸P LUËT VÒ B¶O §¶M QUYÒN Vµ NGHÜA Vô CñA NG¦êI N¤NG D¢N KHI NHµ N¦íC THU HåI §ÊT §Ó PHôC Vô CHO C¸C Dù ¸N PH¸T TRIÓN KINH TÕ ë VIÖT NAM HIÖN NAY Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. PHẠM HỮU NGHỊ HÀ NỘI - 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! Người cam đoan Nguyễn Thị Thủy Tiên
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI NÔNG DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 10 1.1. Khái niệm 10 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất 10 1.1.2. Khái niệm đất nông nghiệp 13 1.1.3. Khái niệm về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất 17 1.1.4. Khái niệm dự án phát triển kinh tế 18 1.1.5. Khái niệm và đặc điểm pháp luật bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam 20 1.2. Yêu cầu điều chỉnh pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 26 1.2.1. Sự cần thiết của pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất 26 1.2.2. Yêu cầu điều chỉnh pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ các dự án phát triển kinh tế 30 1.3. Lược sử hình thành và phát triển của pháp luật về quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế 32
5. 1.3.1. Giai đoạn trước năm 1993 32 1.3.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 33 1.3.3. Giai đoạn từ năm 2003 cho đến nay 35 1.4. Kinh nghiệm thu hồi đất ở một số nước trên thế giới 36 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI NÔNG DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 40 2.1. Quy định pháp luật về bảo đảm quyền khi Nhà nước thu hồi đất của người nông dân để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 40 2.1.1. Quyền được thông tin của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 40 2.1.2. Quyền được bồi thường của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 48 2.1.3. Quyền được hỗ trợ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 61 2.1.4. Quyền được khiếu nại đối với quyết định thu hồi đất 68 2.2. Các quy định của pháp luật về nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế 68 2.2.1. Nghĩa vụ cộng tác với cơ quan có thẩm quyền trong việc điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm xác định diện tích đất bị thu hồi 68 2.2.2. Nghĩa vụ giao đất khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan có thẩm quyền 71 2.3. Những điểm mới và tồn tại của Luật Đất đai năm 2013 trong vấn đề thu hồi đất của người nông dân để thực hiện các dự án phát triển kinh tế 73 2.3.1. Những điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 73
6. 2.3.2. Những điểm còn tồn tại 75 2.4. Tính khả thi của pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế 86 Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI NÔNG DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 101 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 101 3.2. Một số kiến nghị góp phần nâng cao hiệu quả thực thi của các quy định về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 104 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia công cộng 104 3.2.2. Tiếp tục sửa đổi các quy định về khung giá đất cho phù hợp với thực tiễn 107 3.2.3. Nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ làm nhiệm vụ thu hồi đất 107 3.2.4. Đẩy mạnh tuyên truyền pháp luật cho người dân khi thu hồi đất 108 3.2.5. Tổ chức tốt công tác xây dựng quỹ nhà đất tái định cư và giải phóng mặt bằng 108 3.2.6. Nhanh chóng ổn định cuộc sống cho cộng đồng 108 3.2.7. Giải quyết việc làm 109 3.2.8. Xây dựng và củng cố Tổ chức phát triển quỹ đất 111 KẾT LUẬN 112 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 114
7. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BTGPMB: Bồi thường giải phóng mặt bằng HĐXX: Hội đồng xét xử THĐ: Thu hồi đất UBND: Uỷ ban nhân dân
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quí giá mà thiên nhiên đã ban tặng cho con người. Đất đai là nền tảng để định cư và tổ chức các hoạt động kinh tế xã hội, nó không chỉ là đối tượng lao động mà còn là tư liệu sản xuất không thể thay thế được, đặc biệt là đối với sản xuất nông nghiệp, là yếu tố đầu vào có tác động mạnh mẽ đến sản xuất nông nghiệp, đồng thời là môi trường duy nhất sản xuất ra lương thực thực phẩm nuôi sống con người. Việc sử dụng đất có hiệu quả và bền vững đang trở thành vấn đề cấp thiết với mỗi quốc gia, nhằm duy trì sức sản xuất của đất đai cho hiện tại và tương lai. Ở Việt Nam đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, vì vậy Nhà nước có quyền xác lập hình thức pháp lý cụ thể đối với người sử dụng đất. Việt Nam là nước có bình quân đầu người về đất nông nghiệp thuộc loại thấp nhất thế giới. Trong khi bình quân chung của thế giới là 4000m2/ người thì ở Việt Nam là khoảng 1000m2/ người. Là một nước chậm phát triển, hơn 70% dân số còn tập trung ở khu vực nông thôn, đất đai là điều kiện sống còn của một bộ phận lớn dân cư. Vì vậy để đảm bảo an ninh lương thực quốc gia, đáp ứng nhu cầu về lương thực thực phẩm cho xã hội thì vấn đề bảo vệ và phát triển quỹ đất nông nghiệp có vai trò vô cùng quan trọng trong sự phát triển của đất nước. Tuy nhiên trong quá trình công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước, Nhà nước với tư cách là chủ đầu tư lớn nhất có nhiệm vụ xây dựng các cơ sở kinh tế, hạ tầng xã hội, sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích của cộng đồng bảo vệ chủ quyền quốc gia cùng với các chủ đầu tư khác có nhu cầu sử dụng đất rất lớn. Trong khi đó, những diện tích Nhà nước có nhu cầu sử dụng lại do những tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang có quyền sử dụng do được giao đất, 1
9. thuê đất, do nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất. Do vậy, vì lợi ích của xã hội những người đang sử dụng đất phải chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Thu hồi đất là một vấn đề nổi cộm và nhức nhối ở nước ta hiện nay. Thực tiễn thực hiện quá trình này còn gặp phải rất nhiều khó khăn. Ở hầu hết các địa phương, hàng loạt các đơn thư khiếu nại của người dân liên quan liên quan đến bồi thường giải phóng mặt bằng, tái định cư ổn định đời sống, giải quyết việc làm diễn ra rất căng thẳng, đặc biệt là trường hợp thu hồi đất của người nông dân để thực hiện các dự án phát triển kinh tế. Đời sống của người nông dân phụ thuộc hoàn toàn vào cây lúa, khi bị thu hồi đất đồng nghĩa với việc họ mất đất sản xuất. Nhiều dự án treo, nhiều công trình xây dựng dang dở vẫn đang chờ tháo gỡ. Về phía doanh nghiệp đang mong đợi một cơ chế đầu tư thông thoáng, một hành lang pháp lý an toàn dễ chịu để nhanh chóng có “đất sạch” đầu tư. Còn người nông dân đang mong đợi một cơ chế bồi thường hợp lý để họ nhanh chóng ổn định cuộc sống. Để quá trình thu hồi đất diễn ra trong một trật tự ổn định, nhanh chóng và thuận lợi phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước và đô thị hoá nông thôn, quan hệ thu hồi đất phải công bằng, có nghĩa là vừa đảm bảo được lợi ích của Nhà nước, của chủ đầu tư và toàn xã hội vừa phải đảm bảo lợi ích của người nông dân. Tuy nhiên trong mối quan hệ này, người nông dân bị mất đất sản xuất trên thực tế vẫn phải chịu thiệt thòi vì mức giá bồi thường chưa hợp lý, tái định cư và giải quyết việc làm sau khi bị thu hồi đất vẫn là nỗi băn khoăn lo lắng của đa số nông dân có đất bị thu hồi. Do đó dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện kéo dài, các dự án bị đình trệ không thể tiến hành bồi thường giải phóng mật bằng. Chính vì vậy, việc xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai để đảm bảo quyền và nghĩa vụ của người nông dân trong quá trình Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án 2
10. phát triển kinh tế có vai trò trong việc giải quyết vấn đề bức xúc trong quan hệ thu hồi đất, giúp cho quá trình này diễn ra nhanh chóng, thuận lợi. Vì những lí do trên, tôi chọn đề tài: “Pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam hiện nay”. Mặc dù đã giành nhiều thời gian và tâm huyết cho việc hoàn thành khoá luận song do vốn hiểu biết còn hạn hẹp nên khoá luận không tránh khỏi những sai sót, khuyết điểm. Vì vậy tôi chân thành mong được sự chỉ dẫn, góp ý cho những thiếu sót để khoá luận được hoàn thiện hơn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong thời gian gần đây, với tốc độ đô thị hóa nhanh, nhu cầu phát triển kinh tế lớn đã dẫn đến hàng loạt các dự án cần đến mặt bằng để xây dựng cơ sở hạ tầng. Do đó, vấn đề thu hồi đất nông nghiệp dẫn đến người nông dân mất đất sản xuất kéo theo nhiều hậu quả tiêu cực dẫn đến bức xúc trong xã hội. Nhiều vụ cưỡng chế thu hồi đất xảy ra, nhiều vụ khiếu kiện cũng do nguyên nhân thu hồi đất gây ra. Do đó hiện nay vấn đề thu hồi đất và pháp luật bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế đang được các nhà khoa học, các nhà quản lý quan tâm. Trên các tạp chí và các báo viết, báo điện tử đã có nhiều bài viết đề cập đến vấn đề này như: Một số ý kiến hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của Th.S Lê Ngọc Thanh – Tạp chí Tài nguyên và môi trường kỳ 1, tháng 6/2009, trang 40-42; Một số giải pháp tái định cư cho các hộ dân bị thu hồi đất nông nghiệp của Phan Văn Thọ - Tổng cục quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và môi trường – Tạp chí Tài nguyên và môi trường kỳ 2 – tháng 5/2009; Giải bài toán lợi ích giữa ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư khi thu hồi đất của Th.S Đặng Đức Long, Tạp chí Tài nguyên và môi trường kỳ 1 – 5/2009, trang 7,8 Tuy 3
11. nhiên, chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách toàn diện và cụ thể về pháp luật bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế. Vì vậy, từ việc nghiên cứu thực trạng pháp luật thu hồi đất nông nghiệp kết hợp với thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế từ đó đưa ra những giải pháp, kiến nghị nhằm khắc phục những khó khăn bất cập trong bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất nói chung và của người nông dân nói riêng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài “Pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam hiện nay” là tạo ra một công trình nghiên cứu lý luận và thực tiễn cấp thạc sỹ, có tính hệ thống về những cơ sở pháp lý của việc Nhà nước thu hồi đất của người nông dân để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật, nhằm đáp ứng có hiệu quả các yêu cầu do thực tiễn cuộc sống đặt ra, trong quá trình thực thi pháp luật về thu hồi đất nói chung và thu hồi đất của người nông dân để phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia công cộng nói riêng. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn xác định những nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây: - Phân tích khái niệm, hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất; Phân tích khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp; sự cần thiết khách quan của việc thu hồi đất nông nghiệp vì sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; phân tích khái niệm quyền và nghĩa vụ của người nông dân trong việc thu hồi 4
12. đất, những tác động ảnh hưởng của việc thu hồi đất tới cuộc sống của người nông dân. - Nghiên cứu sự cần thiết của việc ban hành pháp luật về bảo đảm quyền va nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế; lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án kinh tế ở Việt Nam; tìm hiểu pháp luật của một số nước trên thế giới về thu hồi đất. - Đánh giá thực trạng pháp luật về thu hồi đất khi Nhà nước thu hồi đất của người nông dân để thực hiện các dự án phát triển kinh tế nhằm chỉ ra những thành tựu, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại. Trên cơ sở đó, Luận văn đưa ra định hướng và các giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyên và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế. 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Hệ thống quan điểm, đường lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực đất đai nói chung và về thu hồi đất nói riêng - Chính sách, pháp luật về thu hồi đất của một số quốc gia trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc và Singapore. - Nội dung của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế. - Các thông tin, số liệu, vụ việc thực tiễn về áp dụng các quy định của pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam. 5
13. - Các công trình khoa học về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam trong thời gian qua. 5.2. Phạm vi nghiên cứu Pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam là đề tài có phạm vi nghiên cứu rộng, phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như luật học, xã hội học, lịch sử, kinh tế học, văn hoá và chính trị học v.v Tuy nhiên, trong khuôn khổ có hạn của một bản luận văn luật học, Luận văn không có tham vọng tìm hiểu toàn diện và giải quyết thấu đáo các yêu cầu bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam dưới góc độ pháp lý, mà giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam thông qua việc tìm hiểu, đánh giá nội dung Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Luận văn chỉ nghiên cứu các quy định về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Hơn nữa, Luận văn đi sâu tập trung nghiên cứu, tìm hiểu vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, vì đây là chủ thể sử dụng đất nông nghiệp phổ biến và những bất cập nổi cộm trong vấn đề bồi thường chủ yếu xảy ra đối với chủ thể này. 6. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: (1) Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy 6
14. vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Để nghiên cứu có hiệu quả những vấn đề do đề tài đặt ra, luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đây là phương pháp chủ đạo xuyên suốt toàn bộ quá trình nghiên cứu của luận văn, để đưa ra những nhận định, kết luận khoa học đảm bảo tính khách quan, chân thực. Từ phương pháp chung đó, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể trong quá trình nghiên cứu các nội dung chi tiết của luận văn. Tùy thuộc vào nội dung đối tượng nghiên cứu của từng chương, mục trong luận văn mà tác giả vận dụng các phương pháp khác nhau cho phù hợp. (2) Bên cạnh đó, luận án còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: - Phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, được sử dụng trong chương 1 khi nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, cụ thể: i) Phương pháp phân tích được sử dụng khi nghiên cứu khái niệm, đặc điểm của đất nông nghiệp; nghiên cứu khái niệm, hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất. ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp lịch sử được sử dụng khi nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam. iii) Phương pháp so sánh, phương pháp hệ thống được sử dụng khi nghiên cứu pháp luật của một số nước trên thế giới về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp - Phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp đánh 7
15. giá, phương pháp đối chiếu v.v được sử dụng trong Chương 2 khi nghiên cứu thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam, cụ thể: i) Phương pháp phân tích, phương pháp đánh giá được sử dụng khi phân tích, bình luận nội dung các quy định về trình tự thủ tục khi Nhà nước thu hồi đất, bồi thường đất và bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. ii) Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp được sử dụng khi phân tích các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. iii) Phương pháp đánh giá, phương pháp đối chiếu được sử dụng khi đánh giá, bình luận thực tế thi hành các quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. iv) Phương pháp bình luận, phương pháp diễn giải được sử dụng khi tìm hiểu nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong quá trình thực tế thi hành các quy định về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện các dự án phát triển kinh tế. - Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải, vv được sử dụng trong Chương 3 khi nghiên cứu định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam, cụ thể: Phương pháp tổng hợp, phương pháp diễn giải được sử dụng khi phân tích định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần cam đoan, danh mục các từ viết tắt sử dụng trong luận văn, 8
16. mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn đã được công bố và danh mục tài liệu tham khảo thì nội dung chính của luận văn bao gồm 3 chương: - Chương 1: Những vấn đề lý luận về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam. - Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam. - Chương 3: Định hướng và giải pháp bảo đảm hoàn thiện pháp luật bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam. 9
17. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI NÔNG DÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 1.1. Khái niệm 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất và hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quí giá, có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Đất đai được quản lý và sử dụng hợp lý khoa học sẽ trở thành một nguồn lực lớn mạnh. Điều 17 Hiến pháp 1992 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã khẳng định: “đất đai, rừng núi, sông, hồ, nguồn nước tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân” [27]. Tính nhất quán trong xây dựng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được tiếp tục khẳng định tại Điều 1 Luật Đất đai năm 2003: “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai” [28]. Trên tinh thần đó, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực hiện việc quản lý đất đai bằng nhiều biện pháp khác nhau để phân phối quỹ đất quốc gia cho nhiều chủ sử dụng. Một trong những biện pháp đó chính là thu hồi đất. Nếu như giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất lại là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Hình thức pháp lý này là một quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Biện pháp này thể hiện quyền lực nhà nước, cũng là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội đồng thời lập lại trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai. 10
18. Thu hồi đất không chỉ hiểu một cách thuần tuý là Nhà nước sẽ tước đi quyền sử dụng của các chủ sử dụng đất mà qua đó Nhà nước thiết lập một quan hệ sử dụng đất mới phù hợp với lợi ích Nhà nước và xã hội. Thu hồi đất là giai đoạn kết thúc việc sử dụng đất của chủ thể này nhưng là bước kế tiếp của việc sử dụng đất của một chủ thể mới. Do đó, các quy định về thu hồi đất cần kết nối được ba lợi ích của ba chủ thể quan trọng là: Nhà nước - chủ đầu tư - người bị thu hồi đất. Giáo trình Luật Đất Đai năm 2006 - Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa về thu hồi đất như sau: “Là văn bản hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất” [16]. Theo khoản 5, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì thu hồi đất được hiểu: “là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [28]. Từ các định nghĩa trên, thu hồi đất về cơ bản được hiểu dưới các khía cạnh sau: Thứ nhất, thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng. Đồng thời với việc giao đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành những biện pháp thu hồi đất. Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Thứ hai, thu hồi đất là biện pháp pháp lý thể hiện quyền lực nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Vì vậy, thẩm quyền thu hồi đất phải tuân thủ theo Điều 44 Luật Đất đai năm 2003. Một quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền không làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. 11
19. Thứ ba, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng. Bên cạnh đó, Nhà nước tiến hành thu hồi đất khi người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai. Đây là các trường hợp người sử dụng đất không tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý và sử dụng đất, vi phạm với quy mô và mức độ nghiêm trọng dẫn tới hậu quả là Nhà nước phải tước đi quyền sử dụng đất của họ. Vì vậy, thu hồi đất là một biện pháp cần thiết để chấm dứt sự vi phạm của người sử dụng đất và lập lại kỷ cương trong quản lý Nhà nước về đất đai. Thu hồi đất là một nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai, vai trò và sự can thiệp của Nhà nước đối với việc thu hồi đất cần phải trên cơ sở các chính sách nhất định. Bởi vì hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất rất nghiêm trọng, liên quan đến quyền lợi của Nhà nước, các chủ đầu tư và người bị Nhà nước thu hồi đất. Do đó, Nhà nước cần quan tâm đến lợi ích của xã hội cũng như quyền lợi của người sử dụng đất. Trên thực tế, hiện nay hàng loạt dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, các dự án đầu tư trong nước và nước ngoài nhiều khi bị đình trệ không thực hiện được đúng tiến độ là do chính sách đền bù không được đảm bảo do nhiều lí do như giá đất bồi thường không phù hợp với thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Các yếu tố trượt giá hầu như chưa được tính đến trong định giá bồi thường cho người dân. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc không đủ để chuyển sang làm nghề khác. Vậy mà tiền giải phóng mặt bằng chiếm từ 70% - 80% tổng chi phí một dự án nhưng có tới 99,99% các dự án chậm tiến độ có nguyên nhân từ giải phóng mặt bằng (hoinongdan.org.vn, đất đai phải được coi là hàng hoá đặc biệt, thứ ba ngày 10/4/2007). Hậu quả là cả nước có khoảng gần 500.000 đơn thư khiếu nại, tố cáo về đất đai gây căng thẳng cho việc thực hiện nhiều công 12
20. trình của nhà nước (giáo trình luật đất đai năm 2006). Trước khi bị thu hồi đất hầu hết người dân đều có cuộc sống ổn định vì họ có đất sản xuất được thừa kế từ thế hệ này qua thế hệ khác. Sau khi thu hồi đất, nhiều khu cụm công nghiệp hình thành khiến bộ mặt nông thôn đổi mới nhưng người dân chưa có việc làm mới trong khi không còn đất sản xuất, họ đang tiêu dần vào khoản tiền bồi thường mà đáng lẽ được đầu tư trong tương lai. Người nông dân chỉ biết cấy cày, giờ không còn ruộng họ thực sự lúng túng khi phải tìm nghề khác để kiếm sống. Tình trạng này tập trung ở lứa tuổi 30 – 50 còn sức lao động nhưng khó đào tạo tiếp để có việc làm tại các khu công nghiệp, điều kiện sống và sản xuất của họ bị thay đổi hoàn toàn. Để thể hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, Điều 38 Luật đất đai năm 2003 xác định rõ những trường hợp bị thu hồi đất. So với Luật đất đai năm 1993 phạm vi việc thu hồi đất được xác định hẹp hơn và chủ yếu phục vụ các nhu cầu quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, mục đích công cộng và mục tiêu phát triển kinh tế đồng thời mở rộng các khả năng cho phép các tổ chức kinh tế tìm kiếm mặt bằng tổ chức sản xuất kinh doanh thông qua việc nhận chuyển nhượng hoặc thuê đất mà không nhất thiết phải dùng biện pháp là thu hồi đất. Trong phạm vi bài viết này, tôi chỉ tập trung nghiên cứu các quy định liên quan đến trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế và quyền, nghĩa vụ của người nông dân có đất bị thu hồi. 1.1.2. Khái niệm đất nông nghiệp Theo C.Mac đất là tư liệu sản xuất cơ bản, phổ biến và quí báu nhất của sản xuất nông nghiệp, là điều kiện không thể thiếu được của sự tồn tại và tái sinh của hàng loạt thế hệ loài người kế tiếp nhau. Các nhà kinh tế, thổ nhưỡng, và quy hoạch Việt Nam cho rằng: “Đất đai là phần trên mặt của vỏ trái đất mà ở đó cây cối có thể mọc được”. Như vậy có rất nhiều khái niệm về đất nhưng khái niệm chung nhất có thể hiểu là: Đất đai là khoảng không gian 13
21. có giới hạn, theo chiều thẳng đứng gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp phũ thổ nhưỡng, thảm thực vật, động vật, diện tích mặt nước, tài nguyên nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất; theo chiều ngang trên mặt đất là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng địa hình, thuỷ văn thảm thực vật với các thành phần khác, nó giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với đời sống con người. Theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam thì đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những loại cây được coi là lương thực. Trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp tương đối phong phú, không chỉ đơn thuần là để trồng lúa, hoa màu mà còn dùng vào những mục đích khác như chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thuỷ sản hay để trồng các cây lâu năm Theo Luật đất đai năm 1993 đất nông nghiệp được định nghĩa như sau: “Đất nông nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”. Với định nghĩa này, đất đai được chia làm 6 loại: Đất nông nghiệp; Đất lâm nghiệp; Đất chuyên dùng; Đất khu dân cư nông thôn; Đất đô thị; Đất chưa sử dụng. Sự phân loại này tách đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp thành hai loại đất khác nhau nằm trong 6 loại đất thuộc vốn đất quốc gia. Tuy nhiên, sự phân loại này dựa theo nhiều tiêu chí khác nhau, vừa căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, vừa căn cứ vào địa bàn sử dụng đất dẫn đến sự đan xen, chồng chéo giữa các loại đất, không có sự tách bạch về mặt pháp lý gây khó khăn cho công tác quản lý đất đai. Để tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình trong việc sử dụng đất, Luật Đất đai năm 2003 chia đất đai thành ba loại với tiêu chí phân loại duy nhất là căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu: - Nhóm đất nông nghiệp 14
22. - Nhóm đất phi nông nghiệp - Nhóm đất chưa sử dụng. Theo quy định này, khái niệm đất nông nghiệp đã được mở rộng với tên gọi “Nhóm đất nông nghiệp” bao gồm các loại đất sau: Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hằng năm khác; Đất trồng cây lâu năm; Đất rừng sản xuất; Đất rừng phòng hộ; Đất rừng đặc dụng; Đất nuôi trồng thuỷ sản; Đất làm muối; Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. Như vậy đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất có đặc tính sử dụng giống nhau với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản, trồng rừng, khoanh nuôi tu bổ bảo vệ rừng, nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp. Việt Nam là một nước nông nghiệp với nền văn minh lúa nước có hơn 80% dân số và 70% lực lượng lao động nông nghiệp. Trong những thập kỷ tới, nông nghiệp vẫn còn là một ngành kinh tế quan trọng của nước ta. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, dù đất nước đã thoát khỏi chiến tranh, đã từng bước thoát khỏi đói nghèo nhưng đất nông nghiệp vẫn có tầm quan trọng bậc nhất đối với người nông dân vì: Thứ nhất đất nông nghiệp là nguồn sống, là nguồn tạo việc làm. Mặc dù sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đang diễn ra nhanh chóng, một phần lớn đất nông thôn trong đó đất nông nghiệp là chủ yếu phải chuyển sang để phục vụ cho sự nghiệp này. Song vấn đề chuyển dịch cơ cấu ngành nghề, chuyển đổi việc làm, di chuyển dân cư nông thôn sang khu vực đô thị lại diễn ra hết sức chậm chạp, thậm chí đối với nhiều địa phương đó là một thách thức lớn và là một bài toán khó chưa có lời giải hữu hiệu. Do vậy như một nhu cầu tất yếu và tự nhiên khách quan là người nông dân cần đất để 15