Luận văn Pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ LAN HƢƠNG PH¸P LUËT VÒ B¶O §¶M QUYÒN LîI CñA N¤NG D¢N KHI NHµ N¦íC THU HåI §ÊT §Ó PHôC Vô CHO C¸C Dù ¸N PH¸T TRIÓN KINH TÕ ë VIÖT NAM Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. TRẦN NGỌC LIÊM HÀ NỘI - 2014
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Lan Hƣơng
3. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN LỢI CỦA NÔNG DÂN KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 6 1.1. Khái niệm thu hồi đất và thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 6 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất 6 1.1.2. Khái niệm thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 8 1.2. Khái niệm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 10 1.3. Cơ sở của việc bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 13 1.4. Một số điều kiện bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 18 1.5. Kinh nghiệm từ thực tiễn pháp luật một số nƣớc trên thế giới 20 1.5.1. Kinh nghiệm từ pháp luật Trung Quốc 21 1.5.2. Kinh nghiệm từ pháp luật Singapore 22 1.5.3. Kinh nghiệm từ pháp luật Hàn Quốc 24 Tiểu kết Chƣơng 1 27 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN LỢI CỦA NÔNG DÂN KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 28 2.1. Pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 28
4. 2.1.1. Quy định chung về phạm vi, căn cứ, thẩm quyền, trình tự thủ tục thu hồi đất phục vụ các dự án phát triển kinh tế 28 2.1.2. Quy định về các quyền lợi cụ thể của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế 38 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ các dự án phát triển kinh tế 57 2.2.1. Những thành tựu đạt được 58 2.2.2. Một số tồn tại 59 Tiểu kết Chƣơng 2 64 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN LỢI CỦA NÔNG DÂN KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ 65 3.1. Sự cần thiết của việc hoàn thiện pháp luật 65 3.2. Định hƣớng hoàn thiện pháp luật 66 3.3. Một số giải pháp cụ thể góp phần hoàn thiện pháp luật 68 Tiểu kết Chƣơng 3 82 KẾT LUẬN 83 TÀI LIỆU THAM KHẢO 85
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình triển khai công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, vấn đề phát triển kinh tế được coi là một trong những mục tiêu quan trọng hàng đầu. Để triển khai được các dự án đầu tư phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế thì cần sử dụng một diện tích đất rất lớn. Vì vậy, không tránh khỏi việc thu hồi hàng triệu m2 đất đang sử dụng của các tổ chức, cá nhân, hộ gia đình để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. Nhìn chung, ý thức tự giác của nhân dân ta khá cao trong việc chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước vào mục đích quốc phòng, an ninh, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật (như đường giao thông, công trình thủy lợi, v.v.), hay xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội (như trường học, bệnh viện, sân vận động, công viên, chợ, v.v.). Có những trường hợp người bị thu hồi đất chịu thiệt thòi ít nhiều trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhưng vẫn sẵn sàng hợp tác trong công tác giải phóng mặt bằng vì mong muốn được đóng góp chung để xây dựng một xã hội văn minh hơn. Vấn đề này trở nên nhạy cảm và phức tạp hơn khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế như xây dựng các khu công nghiệp, khu dịch vụ, mặt bằng sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp. Quy luật giá trị tác động vào tư tưởng của người có đất bị thu hồi, hình thành nên sự so sánh về thiệt thòi của mình khi đất do mình đang sử dụng được giao cho người khác với khả năng sinh lợi cao hơn nhiều. Từ đó đã phát sinh nhiều khiếu kiện của dân về mức bồi thường, hỗ trợ, đồng thời tạo nên tâm lý nặng nề đối với nhà đầu tư khi thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để giải phóng mặt bằng. Điển hình có một số vụ việc nổi cộm gần đây gây xôn xao dư luận là việc thu hồi đất dự án Ecopark ở huyện Văn Giang, tỉnh Hưng Yên, hay vụ một người nông dân nổ súng bắn một số cán bộ của Trung tâm phát triển quỹ đất thành phố Thái Bình, tỉnh Thái Bình . 1
6. Làm thế nào để có được những quy định phù hợp, bảo đảm quyền lợi và sự bình đẳng cho người có đất bị thu hồi; hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi, nhà đầu tư thực hiện các dự án; hạn chế khiếu nại, tố cáo trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một vấn đề khó và đang được quan tâm. Vậy, pháp luật về bảo đảm quyền lợi của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế cần thực hiện theo cơ chế nào? Vấn đề nóng bỏng này đang đặt ra, đòi hòi phải được giải quyết cả khía cạnh lý luận, thực tiễn một cách triệt để, thuyết phục nhất. Đây cũng chính là lý do tác giả chọn đề tài: “Pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế ở Việt Nam” làm luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thu hồi đất là một vấn đề luôn nhận được nhiều sự quan tâm nghiên cứu của giới khoa học pháp lý nói chung và những người làm thực tiễn nói riêng. Đã có nhiều các công trình nghiên cứu về vấn đề thu hồi đất dưới khía cạnh khác nhau như: Phạm Thu Thủy, Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam, Luận văn tiến sĩ (2014); Nguyễn Minh Tuấn, Thu hồi đất vì mục đích kinh tế ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ (2013); Đỗ Quang Dương, Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ (2013); Nguyễn Thị Phương Thảo, Pháp luật về bồi thường về đất khi thực hiện các dự án kinh tế và thực tiễn áp dụng tại thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An, Luận văn thạc sĩ (2012); Đinh Thị Huê, Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ (2011); Hoàng Thị Nga, Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay, Luận 2
7. văn thạc sĩ (2011); Nhìn chung, các công trình này đã đi sâu nghiên cứu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung; hoặc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nói riêng. Tuy nhiên, các đề tài này chủ yếu tiếp cận vấn đề thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế dưới các khía cạnh như: các trường hợp thu hồi đất, trình tự thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, ; hoặc đi sâu nghiên cứu đối với một vài dự án thu hồi đất phát triển kinh tế cụ thể; mà chưa đi sâu vào nghiên cứu dưới khía cạnh bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi. Kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình kể trên, Luận văn đi sâu tìm hiểu một cách hệ thống, toàn diện và tập trung về pháp luật về thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay dưới phương diện đảm bảo quyền lợi cho người nông dân bị thu hồi đất. Nghiên cứu đề tài này, luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học với những nội dung chủ yếu sau: Thứ nhất, hệ thống hóa và góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng các quy định về bảo đảm quyền lợi của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền lợi của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; trên cơ sở đó chỉ ra tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế này trong các quy định hiện hành; Thứ ba, đưa ra định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền lợi của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. 3. Mục đích nghiên cứu Luận văn đặt ra những mục đích nghiên cứu cơ bản sau: 3
8. - Nghiên cứu cơ sở lý luận của việc xây dựng các quy định pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; - Tìm hiểu khái niệm và chỉ ra những đặc điểm riêng về quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế; - Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; - Xác lập định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. 4. Đối tƣợng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Hệ thống quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về bảo đảm quyền lợi của người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, thu hồi đất để phục vụ các dự án phát triển kinh tế nói riêng; - Các quy phạm pháp luật thực định về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; - Các báo cáo, tổng kết tình hình thực thi pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. 5. Phạm vi nghiên cứu Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc đi sâu phân tích, tìm hiểu các quy định về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển 4
9. kinh tế từ khi có Luật Đất đai năm 2013 đến nay, đặt trong mối tương quan so sánh với Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn Luật Đất đai năm 2003 trước đây. 6. Phƣơng pháp nghiên cứu Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin; - Phương pháp so sánh luật học, phương pháp phân tích, bình luận, đánh giá; phương pháp tổng hợp, diễn giải, quy nạp. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. 5
10. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN LỢI CỦA NÔNG DÂN KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHỤC VỤ CHO CÁC DỰ ÁN PHÁT TRIỂN KINH TẾ Mục tiêu của Chương 1 nhằm làm rõ các vấn đề lý luận chung như khái niệm thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; khái niệm, cơ sở lý luận và các điều kiện bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế; pháp luật một số nước trên thế giới về vấn đề này. Để đaṭ đươc̣ muc̣ tiêu này , Chương 1 đề cập những vấn đề sau đây: 1.1. Khái niệm thu hồi đất và thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế 1.1.1. Khái niệm thu hồi đất Trong khoa học pháp lý, xây dựng khái niệm là yếu tố tiên quyết để tạo lập cơ sở lý luận. Trong quá trình ban hành và thực thi pháp luật, xác định khái niệm và nội hàm khái niệm là những yếu tố gốc rễ, nền tảng bảo đảm pháp luật được hiểu và vận dụng thống nhất. Nghiên cứu pháp luật về bảo đảm quyền lợi của người nông dân khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế, trước hết, ta phải làm rõ khái niệm thế nào là thu hồi đất. Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, có vai trò đặc biệt quan trọng trong đời sống kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Để khai thác, sử dụng đất đai một cách hợp lý, thống nhất, Nhà nước ta trong quá trình quản lý đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau để phân phối lại quỹ đất quốc gia cho nhiều chủ sử dụng. Một trong những biện pháp đó chính là thu hồi đất. Hiểu một cách thuần túy thì thu hồi đất là việc Nhà nước sẽ tước đi quyền sử dụng của 6
11. các chủ sử dụng đất mà qua đó để thiết lập một quan hệ sử dụng đất mới phù hợp với lợi ích Nhà nước và xã hội. Thực tế thì thu hồi đất là giai đoạn kết thúc việc sử dụng đất của chủ thể này nhưng là bước kế tiếp của việc sử dụng đất của một chủ thể mới. Khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý”. Cách định nghĩa này dễ dẫn đến cách hiểu rằng người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, trong khi đó còn có chủ thể khác là hộ gia đình, cá nhân lại không được đề cập đến. Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định về khái niệm thu hồi đất về cơ bản đã hợp lý hơn so với Luật Đất đai năm 2003: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Như vậy, có thể hiểu một cách khái quát thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai. Từ các định nghĩa trên, có thể thấy thu hồi đất có các đặc điểm sau: Thứ nhất, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai được thực hiện bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Đây là sự thực thi một trong những nội dung của quyền lực của Nhà nước về quản lý đất đai. Vì vậy, thẩm quyền thu hồi đất phải tuân thủ theo quy định của Luật Đất đai. Một quyết định thu hồi đất không đúng thẩm quyền hoặc trái thẩm quyền sẽ không làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai, ví dụ như quyết định thu hồi đất của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với đất giao cho tổ chức sử dụng đất. 7
12. Thứ hai, thu hồi đất mang tính hành chính mệnh lệnh, bắt buộc. Đây là quan hệ giữa một bên là người sử dụng đất với một bên là Nhà nước, hai chủ thể này không có sự bình đẳng về mặt pháp lý. Tuy nhiên, bên cạnh phương pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp giáo dục, thuyết phục, đặc biệt là trong thu hồi đất để phục vụ mục tiêu an ninh quốc phòng, lợi ích công cộng. Thứ ba, việc thu hồi đất phải xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài nhằm xử lý các vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Nhà nước có thể thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng; hoặc để chấm dứt sự vi phạm của người sử dụng đất và lập lại kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai. 1.1.2. Khái niệm thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế Về khái niệm thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế, khoản 1 Điều 40 Luật Đất đai năm 2003 xác định: “Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ”. Luật Đất đai năm 2013 không quy định thế nào là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế, mà chỉ quy định các trường hợp cụ thể mà Nhà nước tiến hành thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội. Căn cứ vào Điều 62 Luật Đất đai năm 2013, có thể xác định Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế trong các trường hợp sau: - Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất; - Thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm: Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); 8
13. - Thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà thu hồi đất: Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản. Như vậy, thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế là một trong các trường hợp Nhà nước thu hồi đất, với mục đích là để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Còn đối với các dự án sản xuất, kinh doanh mà không vì lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định cụ thể tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 thì quỹ đất sẽ không do Nhà nước thu hồi mà chủ đầu tư sẽ sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013. Thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế cũng có các đặc điểm của thu hồi đất nói chung. Ngoài ra, thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế còn có đặc điểm sau: - Mục đích, động cơ của việc thu hồi đất là lợi nhuận kinh tế. Nhà nước là chủ thể đứng ra thu hồi đất để giao cho các chủ đầu tư dự án. Đất được thu hồi được sử dụng để thực hiện các dự án không phải phục vụ chung cho lợi ích của cả cộng đồng hay vì mục đích an ninh quốc phòng quốc gia, mà để thực hiện các dự án mang lại lợi ích kinh tế, nhằm phát sinh lợi nhuận như dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu đô thị, . Chính chủ đầu tư là người đề xuất thu hồi đất của người sử dụng đất với mục đích, động cơ vì lợi nhuận kinh tế. - Mặc dù quan hệ thu hồi đất vì mục đích kinh tế là quan hệ hành chính mệnh lệnh (Nhà nước ban hành quyết định hành chính để thu hồi đất của người 9
14. sử dụng đất); tuy nhiên, đối với các dự án mà chủ đầu tư tự đứng ra thoả thuận với người dân thì quan hệ này đã chuyển sang quan hệ kinh tế - dân sự. 1.2. Khái niệm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, quyền lợi là “quyền được hưởng những lợi ích về vật chất, tinh thần nào đó”. Từ đó, có thể hiểu quyền lợi của nông dân khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế là những lợi ích hợp pháp về vật chất, tinh thần mà người nông dân được hưởng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế, bao gồm: - Quyền được bồi thường về đất; - Quyền được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại; - Quyền được bồi thường thiệt hại đối với tài sản trên đất; - Quyền được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm và tái định cư. Vậy bồi thường, hỗ trợ nghĩa là gì? Về khái niệm bồi thường, Từ điển Tiếng Việt thông dụng định nghĩa: bồi thường là “trả cho người khác cái có giá trị tương xứng với những thiệt hại đã gây ra” [37]. Tại khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 định nghĩa: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”. Ta thấy, theo khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của Luật Đất đai năm 2003 nêu trên thì bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chỉ gồm bồi thường về đất, trong khi việc thu hồi đất không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những thiệt hại liên quan đến quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi trên đất, thậm chí là thiệt hại về sức 10
15. khỏe do áp lực căng thẳng, lo âu của người sử dụng đất. Trên thực tế, Luật Đất đai năm 2003 vẫn có các quy định về bồi thường về tài sản trên đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất. Cho nên khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất lại giới hạn trong bồi thường về đất là không hợp lý. Vì vậy, Luật Đất đai năm 2013 đã không sử dụng khái niệm chung là “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” mà thay vào đó giải thích thế nào là “bồi thường về đất”. Đồng thời, Luật cũng quy định cụ thể thế nào là bồi thường về chi phí đầu tư vào đất còn lại, và các trường hợp bồi thường thiệt hại đối với tại sản trên đất. Sự tách bạch các nội dung về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như vậy đã phản ánh được đúng nội hàm của khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Khái niệm này đã thể hiện được tính chất đền bù tương xứng của bồi thường về đất. Về khái niệm hỗ trợ, Từ điển Tiếng Việt thông dụng định nghĩa: hỗ trợ là “giúp đỡ lẫn nhau, giúp đỡ thêm vào” [37]. Theo khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”. Định nghĩa này tuy có liệt kê các trường hợp hỗ trợ, nhưng không đầy đủ. Hỗ trợ là chính sách “mềm” nên ngoài các trường hợp hỗ trợ vừa nêu, còn có những trường hợp hỗ trợ khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Vì vậy, khoản 14 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 đã rút gọn khái niệm như sau: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”. Khái niệm 11
16. này vừa khái quát được nội dung và mục đích của hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, vừa khắc phục được hạn chế của việc xác định khái niệm theo phương pháp liệt kê như Luật Đất đai năm 2003. Hơn nữa, thực tiễn áp dụng pháp luật trong thời gian qua cho thấy rằng, việc Nhà nước giúp đỡ bằng cách đào tạo nghề mới, cấp kinh phí di dời đến địa điểm mới là điều có thể thực hiện được; tuy nhiên, trong nền kinh tế thị trường thì ý chí của Nhà nước trong việc bố trí việc làm mới chưa trở thành hiện thực hoàn toàn được, mà phụ thuộc vào ý chí của nhà đầu tư, theo yêu cầu về số lượng, chất lượng lao động phù hợp với quy mô và công nghệ sản xuất của họ. Ngay cả trong Điều 55 của Hiến pháp 1992 trước đây cũng chỉ quy định có tính nguyên tắc, Nhà nước và xã hội có kế hoạch tạo ngày càng nhiều việc làm cho người lao động. Do vậy việc quy định về hỗ trợ như Luật Đất đai năm 2013 là phù hợp. Sự khác nhau căn bản giữa bồi thường và hỗ trợ là: Bồi thường là khái niệm xuất phát từ ngành luật dân sự, mang tính tương xứng với các nguyên tắc như: chủ thể nào gây thiệt hại, chủ thể đó phải bồi thường; thiệt hại đến đâu, bồi thường đến đó. Trong khi đó, khái niệm hỗ trợ là “giúp đỡ”, mang tính chất cộng thêm vào nên không đòi hỏi tính tương xứng như bồi thường. Pháp luật đất đai trước kia chưa thật sự rạch ròi hai khái niệm này và một số trường hợp mang bản chất “bồi thường” nhưng lại được xác định trong pháp luật là “hỗ trợ”. Ví dụ điển hình là hỗ trợ về giá đất nông nghiệp đối với đất nông nghiệp là đất vườn ao, đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất nông nghiệp tiếp giáp với khu dân cư. Bản chất là bồi thường về đất, nhưng do pháp luật quy định là giá đất nông nghiệp định theo phương pháp thu nhập từ sản xuất nông nghiệp nên giá đất quá thấp, rồi áp dụng thêm khoản gọi là “hỗ trợ”. Luật Đất đai năm 2013 đã bỏ quy định này, thay vào đó là xác định rõ bồi thường về đất trong những trường hợp nhất định, trong trường hợp không đủ điều kiện bồi thưởng về đất thì được xem xét bồi thường chi phí đầu tư vào 12
17. đất còn lại, còn hỗ trợ chỉ mang tính chất thêm vào, bao gồm hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm việc làm, và hỗ trợ tái định cư. Ngoài ra, xét thấy trong trường hợp thu hồi đất nông nghiệp, người nông dân bị mất đất sản xuất từ đó dẫn đến phải chuyển đổi nghề nghiệp từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp, thì bản chất là đã gây ra thiệt hại do mất việc làm. Bởi vậy, có ý kiến cho rằng chúng ta nên dùng cụm từ “bồi thường cho người nông dân do mất việc làm” thay vì “hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm” như hiện nay [12]. Điều này sẽ khắc được tình trạng hỗ trợ nghề nghiệp bằng một khoản tiền qua loa, sau đó không quan tâm đến việc người được chuyển đổi nghề nghiệp có việc làm hay không. Mặt khác, điều này tạo ra một cách hiểu và thực thi pháp luật rằng, chi phí thiệt hại do mất việc phải được tính toán sòng phẳng, bảo đảm thực sự tái lập và cải thiện chất lượng cuộc sống người dân sau khi quá trình thu hồi đất. 1.3. Cơ sở của việc bảo đảm quyền lợi của nông dân khi Nhà nƣớc thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế Việc bảo đảm quyền lợi của nông dân khi nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế xuất phát từ các sơ sở lý luận sau: Thứ nhất, chủ trương, đườ ng lối, chính sách của Đảng và Nhà nước về bảo đảm quyền lợi của người sử dụng đất nói chung khi Nhà nước thu hồi đất. Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đã xác định quan điểm “xây dựng nông thôn mới gắn với xây dựng các cơ sở công nghiệp, dịch vụ và phát triển đô thị theo quy hoạch là căn bản; phát triển toàn diện, hiện đại hóa nông nghiệp là then chốt” [1]. Theo đó, mục tiêu đến năm 2020 của nước ta là nâng cao chất lượng cuộc sống của dân cư nông thôn; thực hiện có hiệu quả, bền vững công cuộc xoá đói, giảm nghèo; nâng cao trình độ giác ngộ và vị thế 13
18. chính trị của giai cấp nông dân, tạo điều kiện để nông dân tham gia đóng góp và hưởng lợi nhiều hơn trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đặc biệt là trong quá trình Nhà nước thu hồi đất để tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI tiếp tục định hướng đổi mới và hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai. Trong đó, một trong những chính sách quan trọng là thu hồi đất phải bảo đảm lợi ích Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi tương xứng, khắc phục những tiêu cực lớn trong lĩnh vực này cũng như tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp. Điều 53 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định đất đai ở nước ta “thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý của mình, Nhà nước thu hồi đất trong những trường hợp nhất định để điều phối, quy hoạch hợp lý tài nguyên đất. Theo khoản 3 Điều 54 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, chính sách thu hồi đất được quy định là: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Để đảm bảo phát triển bền vững quỹ đất, Nhà nước ta chủ trương chỉ thu hồi đất trong những trường hợp thật cần thiết vì lợi ích quốc gia, công cộng. Những trường hợp vì lợi ích riêng của Nhà đầu tư thì Nhà nước sẽ không tiến hành thu hồi đất mà chỉ quản lý, kiểm soát việc chuyển dịch đất đai giữa các chủ thể. Nhà nước ta chủ trương thực hiện thu hồi đất phải đảm đảm bảo công 14
19. khai, minh bạch, dân chủ, và cân bằng lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư, người có đất bị thu hồi. Quá trình thu hồi đất được phải đảm bảo sự tham gia của người sử dụng đất. Thu hồi đất không chỉ yêu cầu bồi thường đầy đủ và kịp thời mà còn phải đảm bảo cả sinh kế, đời sống, và việc làm cho người có đất bị thu hồi. Đây là định hướng mang tính chiến lược để hạn chế khiếu nại, khiếu kiện về thu hồi đất. Những quan điểm, đường lối này đã được Luật Đất đai năm 2013 thể chế hóa, tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm quyền lợi của nông dân khi nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế. Thứ hai, chế độ sở hữu đất đai mang tính đặc thù ở Việt Nam: chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Theo quan niệm về sở hữu tài sản truyền thống trong dân luật được các nước Châu Âu lục địa thừa nhận, quyền sở hữu bao gồm 3 nhóm quyền năng: nhóm quyền chiếm hữu, nhóm quyền sử dụng và nhóm quyền định đoạt. Như vậy, nhóm quyền sử dụng chỉ là một trong những quyền năng của chủ sở hữu tài sản. Ở Việt Nam, chế độ sở hữu đất đai mang tính đặc thù: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, song trên thực tế Nhà nước lại không chiếm hữu, sử dụng đất đai mà giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đang sử dụng của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài. Lý luận về quyền của người sử dụng đất ở nước ta hình thành và phát triển dựa trên quan điểm của Đảng trong lĩnh vực đất đai là xác định quyền lợi của người lao động là động lực trực tiếp phát triển xã hội; theo đó, hộ gia đình, cá nhân là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất sử dụng ổn định lâu dài và được chuyển quyền sử dụng đất. Như vậy, quyền sử dụng đất phát sinh trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đối với đất đang sử 15
20. dụng ổn định. Tuy nhiên, quyền sử dụng đất lại tách khỏi quyền sở hữu đất đai và trở thành một loại quyền có tính độc lập tương đối [35]. Quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Hay nói cách khác, quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện; còn quyền sử dụng đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Như vậy, một khi pháp luật đã thừa nhận quyền sử duṇ g đất là một loại quyền về tài sản của người sử duṇ g đất, thì khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước phải bồi thường thiệt hại về tài sản và đảm bảo các quyền lợi khác cho người sử duṇ g đất. Thứ ba, đặc trưng của việc Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các dự án phát triển kinh tế so với thu hồi đất vì các mục đích khác và trường hợp nhà đầu tư thỏa thuận với người sử dụng đất. Khi Nhà nước thu hồi đất, người nông dân không có quyền thỏa thuận giá đất bị thu hồi, cũng như không có quyền phản đối hoặc đòi hỏi đền bù thỏa đáng quyền lợi của mình. Có những dự án Nhà nước thu hồi đất mà giá bồi thường chỉ có mấy trăm nghìn đồng/m2 nhưng doanh nghiệp chỉ đổ đất vào, san phẳng và bán nền đất đã có giá vài chục triệu, thậm chí cả trăm triệu đồng một mét. Việc thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh hay làm đường, xây công trình công cộng luôn được người dân ủng hộ và không có khiếu nại, khiếu kiện. Đó là bởi vì thu hồi đất vì lợi ích chung, vì lợi ích quốc gia nên người dân sẵn sàng hi sinh quyền lợi. Người dân được bồi thường thấp nhưng họ cảm thấy cũng được hưởng lợi từ các công trình. Nhưng trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để chuyển thành khu đô thị theo cách giao cho các doanh nghiệp đầu tư kết cấu hạ tầng rồi bán nền, bán nhà sẽ làm xuất hiện mặt bằng giá quyền sử dụng đất phi nông nghiệp, thường cao hơn giá đất nông nghiệp nhiều lần. 16