Luận văn Pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản qua thực tiễn tại Cà Mau

Nội dung text: Luận văn Pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản qua thực tiễn tại Cà Mau

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM HUỲNH THANH MI PHÁP LUẬT BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN QUA THỰC TIỄN TẠI CÀ MAU LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM HUỲNH THANH MI PHÁP LUẬT BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN QUA THỰC TIỄN TẠI CÀ MAU Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Lê Văn Hưng TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Huỳnh Thanh Mi – mã số học viên: 7701250685A là học viên lớp Cao học Luật Cà Mau, Khóa chuyên ngành Luật kinh tế, Khoa Luật, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “PHÁP LUẬT BẢO VỆ NGUỒN LỢI THỦY SẢN QUA THỰC TIỄN TẠI CÀ MAU” (sau đây gọi tắt là “Luận văn”). Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực./. Học viên thực hiện Huỳnh Thanh Mi
4. TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG PHẦN MỞ ĐẦU 1 Chương 1:Lý luận chung về pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản 5 1.1. Cơ sở lý luận về bảo vệ nguồn lợi thủy sản 5 1.1.1. Khái niệm về thủy sản 5 1.1.2. Khái niệm nguồn lợi thủy sản và hoạt động thủy sản 6 1.1.3. Khái niệm pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản 7 1.1.3.1. Khái niệm 7 1.1.3.2. Vai trò của pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản 9 1.2. Pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản 11 1.2.1. Nguyên tắc bảo vệ nguồn lợi thủy sản 11 1.2.2. Quy định pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thủy sản 13 1.2.3. Quản lý nhà nước về thủy sản 17 1.2.4. Các biện pháp bảo vệ nguồn lợi thủy sản 17 Chương 2: Thực trạng về Bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Cà Mau 21 2.1. Thực trạng về Bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở nước ta 21 2.1.1. Thực trạng về khai thác và phát triển nguồn lợi thủy sản 21 2.1.1.1. Bảo tồn và phát triển nguồn lợi thủy sản 21 2.1.1.2. Khai thác nguồn lợi thủy sản 24 2.1.1.3. Nhận xét, đánh giá 27 2.1.2. Thực trạng bảo vệ nguồn lợi thủy sản 29 2.1.2.1. Thực trạng về môi trường nước của nguồn lợi thủy sản 29 2.2. Thực trạng về bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Cà Mau 36 2.2.1. Tổng quan về tỉnh Cà Mau 36 2.2.2. Thực trạng về khai thác thủy sản tại tỉnh Cà Mau 39 2.2.3. Thực trạng bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại tỉnh Cà Mau 43 2.3. Thực thi pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thủy sản 50 2.3.1. Các quy định pháp luật về thực thi bảo vệ nguồn lợi thủy sản 50 2.3.2. Thực thi pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thủy sản trên địa bàn tỉnh Cà Mau 52
5. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo vệ nguồn lợi thủy sản tại Cà Mau 54 3.1. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thủy sản 54 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản theo hướng phát triển bền vững 54 3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước bảo vệ nguồn lợi thủy sản 55 3.2. Các giải pháp khác 57 3.2.1. Cần tăng cường công tác giáo dục pháp luật cho cộng đồng ngư dân về BVNLTS, BVMT 57 3.2.2. Cần xây dựng hệ thống tổ chức quản lý cộng đồng trong bảo vệ, phát triển, khai thác hợp lý nguồn lợi thủy sản 59 3.2.3. Cần hỗ trợ cho ngư dân trong tổ chức chuyển đổi ngành nghề khai thác thủy sản ven bờ 60 3.2.4. Thực hiện tốt công tác phối hợp giữa các ngành, đoàn thể và chính quyền các cấp trong lĩnh vực quản lý khai thác thủy sản 61 3.2.5. Một số kiến nghị 62 KẾT LUẬN 64 DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
6. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT BVNLTS: Bảo vệ nguồn lợi thủy sản KTNLTS: Khai thác nguồn lợi thủy sản NLTS: Nguồn lợi thủy sản NTTS: Nuôi trồng thủy sản NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn BVMT: Bảo vệ môi trường ĐTM: Đánh giá tác động môi trường UBND: Ủy ban nhân dân.
7. DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Thực trạng sản phẩm khai thác nghề lưới kéo ven bờ 28 Bảng 2.2: Số lượng tàu cá dưới 20 CV theo nghề tại các xã, thị trấn trong tỉnh. 40 Bảng 2.3: Nhu cầu chuyển đổi nghề theo nguyện vọng của ngư dân 46 Bảng 2.4: Nhu cầu nâng cấp phương tiện, máy, ngư cụ 48 Bảng 2.5: Bảng thống kê kết quả kiểm tra BVNLTS từ năm 2014 đến nay 52
8. 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Khai thác thủy sản biển đã trở thành vấn đề quan trọng mang tính chiến lược của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Việt Nam là quốc gia có bờ biển dài hơn 3.260 km, có một vùng biển rộng, hội tụ nhiều đảo, đa dạng về kiểu loại đất ngập nước với nhiều hệ sinh thái đa dạng sinh học cao, đã tạo ra cho đất nước ta tính đa dạng về tiềm năng phát triển và nguồn lợi thủy sản Từ bao đời nay, biển luôn gắn bó chặt chẽ với mọi hoạt động sản xuất, đời sống của dân tộc Việt Nam. Đảng và Nhà nước ta nhận định: “Biển có ý nghĩa to lớn để nước ta phát triển, mở cửa giao lưu với quốc tế và ngày càng có vai trò lớn trong định hướng phát triển tương lai”. Với điều kiện tự nhiên thuận lợi, nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú và đa dạng, vùng biển Việt Nam mang trong mình những tiềm năng nổi bật như: khai thác dầu khí, khoáng sản; nuôi trồng và đánh bắt thủy sản; du lịch; Vì vậy, vấn đề tiến ra biển để phát triển kinh tế đang là một xu thế tất yếu trong đó khai thác thủy sản là lĩnh vực quan trọng trong việc phát triển kinh tế biển của Việt Nam. Khai thác thủy sản trong những năm qua phát triển đã tạo cho ngành thủy sản Việt Nam thực sự có một chỗ đứng ngày một vững chắc trên thị trường thế giới, góp phần vào tăng trưởng kinh tế trong nước, giải quyết việc làm và góp phần đổi mới đời sống nhân dân cho các tỉnh ven biển nói riêng và cả nước nói chung. Tuy nhiên, để khai thác thủy sản được phát triển bền vững, thì đòi hỏi phải thực hiện tốt việc BVNLTS, đặc biệt là việc bảo về nguồn thủy sản con, vùng sinh sản tại các vùng biển ven bờ. Khai thác thủy sản là một nghề truyền thống của tỉnh Cà Mau. Thời gian qua, khai thác thuỷ sản Cà Mau đã không ngừng phát triển và có những đóng góp quan trọng vào sự nghiệp xây dựng kinh tế tỉnh nhà. Phát triển mạnh lực lượng tàu cá có công suất lớn, đánh bắt xa bờ, góp phần chuyển dịch cơ cấu nghề nghiệp khác, giảm áp lực khai thác đối với vùng biển ven bờ; góp phần xoá đói, giảm nghèo, nâng cao thu nhập, cải thiện đời sống lao động nghề khai thác thủy sản, phát triển nông thôn mới vùng ven biển tỉnh Cà Mau. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, khai thác thủy sản tỉnh Cà Mau vẫn còn một số hạn chế và thách thức, đó là: nguồn lợi thủy sản Cà Mau chịu nhiều sức ép từ việc khai thác quá mức với cường độ cao trong khoảng thời gian dài. Bên cạnh đó, môi trường ngày càng suy thoái làm ảnh hưởng đến thủy vực ven bờ, là nơi bãi đẻ, sinh trưởng và phát triển của các loài thủy sản tự nhiên, làm cho nguồn
9. 2 lợi thủy sản ngày càng suy giảm nghiêm trọng, một số loài thuỷ sản quý hiếm, có giá trị kinh tế cao ít thấy xuất hiện trong thời gian qua. Xuất phát từ tình hình đó, việc nghiên cứu đề tài: “Pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản qua thực tiễn tại Cà Mau” sẽ góp phần lý giải nhiều vấn đề cả về lý luận và thực tiễn trong việc áp dụng pháp luật về BVNLTS. Đồng thời, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp phát triển đối với việc BVNLTS trên địa bàn Cà Mau. 2. Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu 2.1. Giả thuyết nghiên cứu Qua phân tích trên, việc nghiên cứu tìm hiểu, phân tích việc áp dụng pháp luật những quy định cơ bản của pháp luật Việt Nam về BVNLTS, có sự đánh giá hệ thống pháp luật Việt Nam về lĩnh vực này, đưa ra đề xuất, kiến nghị cho phù hợp tình hình thực tế. Bên cạnh đó, việc đánh giá thực trạng để đưa ra các giải pháp BVNLTS tại Cà Mau, qua đó các địa phương có thể nghiên cứu, rút kinh nghiệm cho việc quản lý tại địa phương mình. Vì vậy, việc đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp BVNLTS là rất cần thiết, vừa có ý nghĩa lý luận, vừa có ý nghĩa thực tiễn trong việc góp phần mang lại hiệu lực pháp luật trong việc thực thi pháp luật ở nước ta, đồng thời đề xuất các giải pháp BVNLTS trong thời gian tới. 2.2. Câu hỏi nghiên cứu Để đạt được mục đích nêu trên, nhiệm vụ đặt ra là cần trả lời các câu hỏi dưới đây, cụ thể như sau: 2.2.1. Tại sao tình hình vi phạm pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản trong thời gian qua vẫn tồn tại kéo dài, với mức độ khá nghiêm trọng? 2.2.2. Đã qua tổ chức thực thi như thế nào? Gặp những trở ngại gì? 2.2.3. Cần có những giải pháp gì để giải quyết căn cơ tình trạng trên, giúp cho nghề khai thác thủy sản của Cà Mau phát triển ổn định, hiệu quả, bền vững? 3. Tình hình nghiên cứu Khai thác thủy sản là một trong những thế mạnh của kinh tế Việt Nam. Nhận thức được vai trò, vị trí của ngành thủy sản nói chung và khai thác, bảo vệ nguồn lợi thủy sản nói riêng là thế mạnh của nền kinh tế. Chính vì thế, thời gian qua đã có nhiều chính sách, nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, có thể sơ lược một số chính sách, công trình nghiên cứu như: Ngày 16 tháng 9 năm 2010 Thủ
10. 3 tướng Chính phủ đã quyết định phê duyệt chiến lược phát triển thủy sản Việt Nam đến năm 2020; Nghiên cứu “Việt nam: Nghiên cứu ngành thủy sản” của các tác giả Ronald D.Zweig, chủ nhiệm vụ phát triển Nông thôn và Tài nguyên thiên nhiên Khu vực Đông Á - Thái Bình Dương, Ngân Hàng Thế giới; Hà Xuân Thông, Viện kinh tế và Quy hoạch Thủy sản Bộ thủy sản, Hà Nội, Việt Nam; Một nghiên cứu về “xây dự ng khung phân tích đa chiều và hệ thống chỉ số đánh giá phát triển bền vững ngành thủy sản – Trường hợp ngành thủy sản Khánh Hòa” của nhóm tác giả: Lê thế Giới, Nguyễn Trường Sơn ở Đạ học Đà Nẵng và Nguyễn Thị Trâm Anh của Đại học Nha Trang; Phan Thị Dung, Trường Đại học Nha Trang (2010) “Phân tích các nhân tố ảnh hưởng phát triển bền vững khai thác thủy sản vùng duyên hải nam trung bộ“; Võ Phúc Đồng, luận văn thạc sỹ kinh tế Trường Đại học Đà Nẵng (2012) về “Phát triển đánh bắt thủy sản quận Sơn Trà, Thành phố Đà Nẵng”; và nhiều luâṇ văn thac̣ sĩ đa ̃ đề câp̣ đến khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản; cũng như các bài viết mang tính nghiên cứu trao đổi của các chuyên gia thủy sản đăng trên các tạp chí, website chuyên ngành: Bộ NN&PTNT, Tồng cục Thủy sản, Viện kinh tế và quy hoạch thủy sản, Tuy nhiên, giáo trình, sách tham khảo, các đề tài, những bài viết đều nghiên cứu khái quát chung về khai thác và BVNLTS cũng như đưa ra những giải pháp, phương hướng hoàn thiêṇ pháp luâṭ chung mang tính bao trùm về BVNLTS. Thưc̣ tế chưa có nghiên cứ u nào thưc̣ sư ̣ chuyên sâu về vấn đề BVNLTS, đặc biệt là giải pháp về BVNLTS tại Cà Mau. Chính vì vậy luận văn “Pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản qua thực tiễn tại Cà Mau” là một đề tài nghiên cứu mang tính cấp thiết nhằm góp phần vào viêc̣ nghiên cứ u, hoàn thiện pháp luật về vấn đề BVNLTS phù hợp với thực tiễn phát triển địa phương nói riêng và của đất nước nói chung. 4. Mục đích, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Mục đích Nghiên cứu các vấn đề về pháp lý, về các quy định của pháp luật có liên quan đến BVNLTS; đánh giá thực trạng về vấn đề BVNLTS ở Cà Mau thời gian qua, có các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật và đề xuất giải pháp trong công tác BVNLTS. 4.2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến BVNLTS ở Việt Nam.
11. 4 Phạm vi nghiên cứu của đề tài là các vấn đề liên quan đến BVNLTS; thực trạng pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thủy sản và các kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về BVNLTS ở Việt Nam. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu như: phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp nghiên cứu tài liệu, phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, phân tích số liệu; kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để phân tích chứng minh các nội dung trong luận văn. 6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài Rất nhiều các đề tài nghiên cứu về BVNLTS, nhưng luận văn là tài liệu nghiên cứu chuyên sâu về bảo vệ nguồn lợi thủy sản ở Cà Mau. Luận văn có những đóng góp mới như sau: - Làm sáng tỏ về mặt lý luận đối với các quy định pháp luật về BVNLTS và đặc biệt là đưa ra các khái niệm khoa học liên quan đến BVNLTS; - Đánh giá thực trạng BVNLTS tại Cà Mau; - Chỉ ra những mặt tồn tại, hạn chế, đề ra những kiến nghị đối với hệ thống pháp luật về BVNLTS của nước ta và đề xuất giải pháp trong công tác BVNLTS tại địa phương.
12. 5 Chương 1:Lý luận chung về pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản 1.1. Cơ sở lý luận về bảo vệ nguồn lợi thủy sản 1.1.1. Khái niệm về thủy sản Thủy sản theo Từ điển bách khoa toàn thư là thuật ngữ chỉ chung cho những sản vật đem lại cho con người từ môi trường nước và được con người khai thác, nuôi trồng, thu hoạch và sử dụng làm thực phẩm, nguyên liệu hoặc kinh doanh trên thị trường. Như vậy, nguồn lợi thủy sản theo khái niệm Luật thủy sản 2003 đưa ra là tài nguyên sinh vật trong vùng nước tự nhiên nhưu ao, hồ, song, ngòi, biển đem lại giá trị kinh tế, giá trị nghiên cứu khoa học để phát triển KTTS, bảo tồn và phát triển NLTS. Dựa trên đặc điểm cấu tạo loài, tính ăn có thể phân loại thủy sản thành các nhóm như sau: - Nhóm cá: Là những động vật nuôi có đặc điểm cá rõ rệt, chúng có thể là cá nước ngọt hoặc cá nước lợ. - Nhóm giáp xác: Phổ biến nhất là nhóm giáp xác mười chân, trong đó tôm và cua là các đối tượng nuôi phổ biến và khá quan trọng. - Nhóm động vật thân mềm: gồm các loài có vỏ vôi, nhiều nhất là nhóm hai mảnh vỏ và đa số sống ở biển. - Nhóm rong: Là các loài thực vật bậc thấp, đơn bào, đa bào, có loại có kích thước nhỏ, nhưng cũng có loại có kích thước lớn như Chlorella, Spirulina, Chaetoceros,Sargassium (Alginate), Gracillaria - Nhóm bò sát và lưỡng cư: Bò sát là động vật bốn chân có màng ối. Còn lưỡng cư là những loài có thể sống cả trên cạn lẫn dưới nước được nuôi để lấy thịt, lấy da dung làm thực phẩm hoặc dùng trong mỹ nghệ như đồi mồi, cá sấu Thủy sản là một trong những ngành hàng sản xuất kinh doanh, hoạt động kinh tế nằm trong tổng thể kinh tế - xã hội của loài người nhất là quốc gia có địa hình thủy văn phong phú vì nó cung cấp thực phẩm chon hu cầu của người dân. NLTS là nguồn thực phẩm quan trọng và không thể thiếu đối với con người trên toàn thế giới. Ngày này nuôi trông thủy sản cung cấp khoảng 27% tổng sản lượng thủy sản thế giới, chiếm gần 30% sản lượng dung làm thực phẩm. Đối tượng nuôi trồng rất phong phú mọi chủng loại. Theo dự báo của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hiệp quốc - FAO, nhu cầu thủy sản trên đầu người luôn tăng cao. Nhu cầu tăng
13. 6 sẽ được bù đắp chủ yếu bằng tăng trưởng nguồn cung thủy sản nuôi trồng, dự kiến đạt 102 triệu tấn vào năm 2025, tăng 39% so với giai đoạn trước. 1.1.2. Khái niệm nguồn lợi thủy sản và hoạt động thủy sản - Theo nghĩa rộng, nguồn lợi thủy sản là những sinh vật có ích sống trong môi trường nước. - Định nghĩa về nguồn lợi thủy sản: Nguồn lợi thủy sản là tài nguyên sinh vật trong vùng nước tự nhiên, có giá trị kinh tế, khoa học để phát triển nghề khai thác thủy sản, bảo tồn và phát triển nguồn lợi thủy sản (khoản 1 Điều 2 Luật thủy sản). Tài nguyên thủy sản là tài nguyên sinh vật (động vật, thực vật hay vi sinh vật) sống ở các vùng nước tự nhiên (vùng nước nội địa và vùng biển thuộc chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam), có giá trị kinh tế (chế biến, sử dụng), giá trị khoa học (nghiên cứu đa dạng sinh học). Tài nguyên thủy sản là một loại tài nguyên có thể phục hồi, có khả năng tái tạo, tuy nhiên phải khai thác trong giới hạn trữ lượng cho phép, tránh sự tuyệt chủng và gây mất cân bằng sinh thái. - Định nghĩa về hoạt động thủy sản: Hoạt động thủy sản là việc tiến hành khai thác, nuôi trồng, vận chuyển thủy sản khai thác; bảo quản, chế biến, mua bán, xuất khẩu, nhập khẩu thủy sản; dịch vụ trong hoạt động thủy sản; điều tra, bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản (khoản 2, Điều 2, Luật thủy sản). Hoạt động thủy sản là một hoạt động rất rộng, bao gồm nhiều khâu khác nhau và được thực hiện thông qua vai trò của Bộ quản lý chuyên ngành là Bộ NN&PTNT. NTTS có quy mô khác nhau tùy thuộc vào điều kiện phát triển của từng quốc gia: từ quy mô gia đình gắn liền với hệ thống canh tác tổng hợp đến những trang trại nuôi chuyên công nghiệp hóa quy mô lớn. Cùng với việc gia tăng sản xuất, thương mại thủy sản toàn cầu cũng phát triển một cách nhanh chóng đặc biệt là các hàng hóa thủy sản sống và tươi đang ngày một tang nhanh. Sự bùng nổ dân số thế giới cùng hậu quả của quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa ngày càng làm thu hẹp đất canh tác trong nông nghiệp lẫn ngư nghiệp cộng thêm những diễn biến bất lợi do thiên nhiên gây ra đã khiến lương thực, thực phẩm trở thành mặt hàng chiến lược trên thị trường thế giới. Trong điều kiện đó sản phẩm thủy sản ngày càng chiếm vị trí quan trọng. Vì vậy, phát triển nguồn lợi thủy sản ở những nơi có điều kiện không đơn thuần là đòi hỏi cấp bách và lâu dài cho việc giải quyết thực phẩm tại chỗ, giải quyết lao động việc làm mà ngành sản xuất này đang và đầy hứa hẹn có thể trở
14. 7 thành ngành kinh doanh có lãi suất cao với xu hướng ổn định lâu dài trên thị trường quốc tế. Đây là tiền đề quan trọng bậc nhất của sản xuất kinh doanh thủy sản và tiếp tục là một trong những xuất phát điểm quan trọng cho việc xây dựng chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội quốc gia. Tầm quan trọng của nguồn lợi thủy sản đặt ra yêu cầu cần có một cơ chế đảm bảo cho nguồn tài nguyên này được sử dụng và phát huy tác dụng đúng cách nhằm góp phần phát triển bền vững nền kinh tế nội địa. Bảo vệ nguồn lợi thủy sản là mọi hoạt động nhằm ngăn chặn, xử lý, khắc phục những nguy cơ, tác động xấu do thiên nhiên và con người có thể gây ra cho khả năng sinh lợi của nguồn tài nguyên thủy sản. Nhà nước bảo vệ lợi ích quốc gia về tài nguyên và môi trường nói chung trong đó có tài nguyên thủy sản, thống nhất quản lý bảo vệ môi trường trên cả nước, có chính sách đầu tư, bảo vệ môi trường. Để bảo vệ nguồn lợi thủy sản cũng như bảo vệ môi trường nói chung có rất nhiều biện pháp khác nhau nhưng phổ biến là các nhóm biện pháp như: Nhóm biện pháp chính trị; Nhóm biện pháp tuyên truyền giáo dục; Nhóm biện pháp kinh tế, tài chính; Nhóm biện pháp mang tính khoa học, kỹ thuật và công nghệ; Nhóm biện pháp pháp lý. 1.1.3. Khái niệm pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản 1.1.3.1. Khái niệm Trong số các biện pháp BVNLTS nêu trên thì biện pháp pháp lý giữ vai trò cũng như tầm quan trọng đặc trưng. Bởi môi trường nước là khởi nguồn đem lại nguồn lợi thủy sản và môi trường nước bị hủy hoại chủ yếu dưới sự tác động của con người. Chính con người trong quá trình khai thác nguồn lợi thủy sản đã làm mất đi sự cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường và gây thiệt hại cho nguồn lợi thủy sản. Vì vậy, muốn BVNLTS thì trước hết phải tác động đến con người. Pháp luật với tư cách là hệ thống quy phạm điều chỉnh hành vi xử sự con người sẽ có tác dụng cũng như ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động BVNLTS. Hiện nay, pháp luật BVNLTS chưa được quy định thành một chế định riêng biệt mà nằm trong hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường. Cho nên muốn hiểu pháp luật BVNLTS trước hết ta cần hiểu rõ về pháp luật bảo vệ môi trường. Ở Việt Nam cũng như hầu hết các nước trên thế giới, luật môi trường ra đời muộn so với các ngành luật khác. Sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào các hoạt động bảo vệ môi trường để ngăn chặn sự hủy hoại hoặc suy thoái của môi trường khiến lĩnh vực pháp luật này mang nhiều dấu ấn quyền lực. Chính vì vậy, cũng có quan điểm cho rằng luật môi trường là một mảng hay một chế định
15. 8 của luật hành chính. Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng luật môi trường là ngành luật độc lập, không thuộc phạm vi của luật hành chính mặc dù các quy định về quản lý nhà nước đối với môi trường khá phổ biến trong các quan hệ được coi là đối tượng của nó. Vấn đề đặt ra là pháp luật môi trường có hoàn toàn thuộc luật hành chính hay là một lĩnh vực pháp luật độc lập. Quan điểm coi luật môi trường là bộ phận của luật hành chính có hạt nhân hợp lý của nó. Đó là tính chất quản lý nhà nước đối với hoạt động liên quan đến môi trường. Phần lớn các quy định của luật môi trường đều có mục tiêu là giúp nhà nước quản lý hoạt động nào có khả năng tác động đến môi trường. Trên thực tế, không có bất cứ hoạt động nào nằm ngoài môi trường cụ thể kể cả hoạt động khai thác, sử dụng nguồn lợi thủy sản. Vì vậy, có thể nói rằng xét ở góc độ môi trường thì phạm vi hoạt động quản lý nhà nước là hết sức rộng lớn. Tuy nhiên, luật môi trường không nên coi là bộ phận của luật hành chính bởi tất cả các ngành luật khác cũng đều có yếu tố quản lý hành chính như luật môi trường. Luật môi trường cần được coi là lĩnh vực luật riêng biệt xuất phát từ những cơ sở khoa học và thực tiễn của nó. Sự phát triển của luật môi trường ở một số nước cũng cho thấy tính riêng biệt (độc lập tương đối) của lĩnh vực pháp lý này. Ở Mỹ, nơi pháp luật môi trường xuất hiện sớm nhất, nơi có các án lệ liên quan đến bồi thường do gây ô nhiễm môi trường. Các văn bản pháp luật về môi trường cũng xuất hiện khá sớm so với nhiều nước như Đạo luật về sông và bến cảng năm 1899 được ban hành việc cấm xả chất thải vào vùng nước của Mỹ; Năm 1967, Quốc hội Mỹ ban hành Luật về chất lượng không khí; Luật bảo vệ môi trường liên bang năm 1969; Luật về sản phẩm an toàn năm 1972; Luật nước sạch1 Nhiều đạo luật khác về môi trường cũng được tiếp tục ban hành và tạo nên một hệ thống pháp luật môi trường đầy đủ và toàn diện. Luật môi trường ở Mỹ được coi là lĩnh vực pháp luật riêng biệt, không nằm trong phạm vi pháp luật hành chính. Australia cũng là quốc gia có sự phát triển đáng lưu ý về lĩnh vực luật môi trường. Trong số những đạo luật quan trọng của chính quyền liên bang về môi trường có thể kể đến Luật bảo vệ môi trường năm 19812; Luật bảo vệ tầng ozon năm 1989 Sự phát triển của hoạt động lập pháp cũng như khoa học luật môi trường đã khiến cho luật môi trường ở Australia phát triển mạnh như một lĩnh vực luật riêng biệt. Ở một số nước khác như Singapore, Philippine cũng đều 1 The Clean Water Atc 2 Evironmental Protection Act of 1982.
16. 9 chú trọng phát triển luật môi trường không chỉ ở phương diện lập pháp mà cả ở phương diện khoa học và đào tạo. Cả Philippine và Singapore đều coi luật môi trường là lĩnh vực lập pháp riêng. Ở các nước châu Âu khác như Thụy Điển, Pháp, Đức luật môi trường cũng được tiếp cận và phát triển theo xu hướng tương tự. Mặc dù vấn đề luật môi trường có phải là ngành luật độc lập hay không chẳng có nhiều giá trị thực tiễn song việc định nghĩa luật môi trường cũng có ý nghĩa nhất định về mặt học thuật. Để định nghĩa được luật môi trường cần xác định những vấn đề mà luật điều chỉnh. Một số nhà luật học cho rằng luật môi trường bao gồm quy định cũng như thực tiễn pháp luật có đối tượng hay có sự tác động đến việc bảo vệ môi trường.3 Theo các nhà luật học Australia, luật môi trường cần ưu tiên điều chỉnh những vấn đề bao gồm: Thiết lập các cơ chế hành chính để bảo vệ các lợi ích chung về một môi trường an toàn, lành mạnh và thoải mái; Bảo tồn các giống loài; Đảm bảo cho các viên chức chính quyền quyền hạn kiểm soát tính thân thiện môi trường trong các hoạt động quan trọng; thúc đẩy việc chuẩn bị và thực hiện kế hoạch và thực hiện các cơ chế bảo vệ và thực thi; thiết lập các thủ tục xem xét khiếu nại.4 Luật môi trường Việt Nam cũng cần giải quyết những vấn đề tương tự dù có thể sử dụng cách tiếp cận khác. Thông qua những phân tích về phạm vi của Luật môi trường như đã nêu, có thể đưa ra định nghĩa về luật môi trường như sau: Luật môi trường là lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng hoặc tác động đến một hoặc một vài yếu tố của môi trường trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả môi trường sống của con người. Qua đó ta có thể rút ra khái niệm của pháp luật BVNLTS là bộ phận của pháp luật bảo vệ môi trường trong đó bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng hoặc tác động đến nguồn lợi thủy sản trên cơ sở kết hợp các phương pháp khác nhau nhằm bảo vệ một cách có hiệu quả tài nguyên thủy sản. 1.1.3.2. Vai trò của pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản Ý nghĩa của pháp luật trong BVNLTS thể hiện qua những khía cạnh sau: 3 Ball & Bell on environment law. Blackstone Press Limited. Fourth Edition. Page 4 4 Enviromental law in Australia. Butterworths, 1995, page 2
17. 10 - Pháp luật quy định các quy tác xử sự của con người phải thực hiện khi khai thác và sử dụng nguồn lợi thủy sản. Môi trường nước vừa là điều kiện sống của con người lẫn các cá thể thủy sinh vừa là đối tượng chịu sự tác động hàng ngày của con người. Sự tác động của con người làm biến đổi rất nhiều hiện trạng của môi trường nước theo chiều hướng làm suy thoái các yếu tố của nó. Chính vì lý do đó, việc khai thác có định hướng, có tính đến sự cân bằng của môi sinh có tác dụng rất lớn trong việc bảo vệ nguồn lợi thủy sản. Pháp luật với tư các là công cụ điều tiết hành vi của các thành viên trong xã hội có tác dụng rất lớn trong việc định hướng quá trình khai thác và sử dụng nguồn lợi thủy sản. Con người sử dụng và KTNLTS theo những quy định nhất định sẽ hạn chế được những tác hại và ngăn chặn được những suy thoái. Thực tiễn ở nhiều quốc gia đã chứng minh vị trí lo lớn của việc tuân thủ các quy định về BVNLTS trong khai thác và chế biến nguồn tài nguyên này. - Pháp luật quy định các chế tài hình sự, kinh tế, hành chính để buộc các cá nhân, tổ chức thực hiện đầy đủ các đòi hỏi của pháp luật trong khai thác và sử dụng nguồn lợi thủy sản. Việc đưa ra các tiêu chuẩn để định hướng hành vi khai thác và sử dụng tài nguyên thủy sản có ý nghĩa rất quan trọng. Tuy nhiên, không phải trong mọi tình huống các tiêu chuẩn này đều được tuân thủ và chấp hành một cách tự giác. Sự vi phạm xảy ra thường xuyên hơn đối với những nguồn lợi đem lại lợi ích kinh tế cao cũng như có sự hiện diện mâu thuẫn giữa nhu cầu cấp bách của cuộc sống và yêu cầu bảo vệ môi trường. Điều này dễ dẫn đến những vi phạm liều lĩnh của nhiều cá nhân và tổ chức. Bằng các chế tài hình sự, hành chính, dân sự, pháp luật tác động tới những hành vi vi phạm. Các chế tài này hoặc cách ly những kẻ vi phạm nguy hiểm khỏi xã hội hoặc áp dụng hậu quả vật chất, tinh thần đối với họ. Từ đó có tác dụng ngăn chặn hành vi vi phạm và còn có tác dụng giáo dục công dân tôn trọng pháp luật bảo vệ môi trường cũng như pháp luật BVNLTS. - Pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức BVNLTS. BVNLTS nói riêng và bảo vệ môi trường nói chung là công việc rất khó khăn và phức tạp. Với môi trường nước có phạm vi rộng lớn, có kết cấu phức tạp, quy luật hoạt động luôn thay đổi nên việc bảo vệ chúng đòi hỏi phải có hệ thống các tổ chức thích hợp. Pháp luật có tác dụng rất lớn trong việc tạo ra cơ chế hoạt động hiệu quả cho các tổ chức BVNLTS. Cụ thể, thông qua pháp luật, Nhà nước quy định chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của các tổ chức này. - Vai trò to lớn của pháp luật BVNLTS thể hiện ở việc ban hành các tiêu chuẩn môi trường như tiêu chuẩn về nước sạch. Các tiêu chuẩn này thực chất là
18. 11 những tiêu chuẩn kỹ thuật. Tuy nhiên, do được ban hành dưới dạng các văn bản pháp lý nên chúng trở thành những tiêu chuẩn pháp lý, tức là những tiêu chuẩn mà các cá nhân, tổ chức trong xã hội phải tuân thủ nghiêm ngặt khi khai thác, sử dụng các yếu tố khác nhau của nguồn lợi thủy sản. Các tiêu chuẩn môi trường là cơ sở pháp lí cho việc xác định vi phạm pháp luật BVNLTS. Chúng là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền truy cứu trách nhiệm đối với những hành vi vi phạm. - Một trong những biểu hiện rõ nét về vai trò BVNLTS của pháp luật là việc giải quyết các tranh chấp liên quan. Trong quá trình khai thác nguồn lợi thủy sản, giữa các tổ chức, cá nhân có thể xảy ra những tranh chấp. Tranh chấp có thể diễn ra giữa cá nhân với nhau hoặc giữa cá nhân với các doanh nghiệp hoặc các cơ quan nhà nước. Tranh chấp về nguồn lợi thủy sản là tranh chấp liên quan đến việc khai thác, sử dụng nguồn lợi thủy sản. 1.2. Pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản 1.2.1. Nguyên tắc bảo vệ nguồn lợi thủy sản Nguyên tắc phải phù hợp với Hiến pháp Trước hết, phải khẳng định rằng: Hiến pháp là một bộ phận quan trọng nhất của hệ thống pháp luật. Trong hệ thống các văn bản pháp luật của nhà nước ta thì Hiến pháp không thể quy định được tất cả những gì liên quan tới nhà nước và xã hội nên đòi hỏi phải có sự chi tiết, cụ thể hóa các quy định của hiến pháp bằng các văn bản pháp luật khác. Việc chi tiết, cụ thể hoá hiến pháp bằng các văn bản pháp luật khác phải được thực hiện trên cơ sở hiến pháp và phải bảo đảm điều kiện là tất cả các văn bản pháp luật đó luôn phù hợp, không được trái với hiến pháp. Và pháp luật bảo vệ nguồn lợi thủy sản với tư cách bộ phận của hệ thống pháp luật nước ta không nằm ngoài sự điều chỉnh của nguyên tắc hiến định này. Nguyên tắc phải đảm bảo tính thống nhất trong quản lý và bảo vệ môi trường Như đã phân tích, môi trường là thể thống nhất các yếu tố vật chất khác trong đó có môi trường nước là môi sinh của các loài thủy sản. Vì vậy, trong việc quản lý và bảo vệ môi trường cần sự thống nhất tạo điều kiện cho cơ quan có thẩm quyền hoạt động hiệu quả. Nguyên tắc đảm bảo tính thống nhất trong quản lý môi trường được xác định trong Điều 8 Hiến pháp 2013 cũng như Luật bảo vệ môi trường năm 2014 nguyên tắc này đòi hỏi những nội dung sau:
19. 12 - Các chính sách cũng như quy định pháp luật về bảo vệ nguồn lợi thủy sản được ban hành với sự cân nhắc toàn diện đến các yếu tố có ảnh hưởng tới môi trường để việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này không bi phân tán và thiếu đồng bộ. Trong thực tế, không ít các chính sách và quy định của pháp luật được ban hành chỉ nhằm giải quyết một hiện tượng cụ thể trước mắt không tính đến ảnh hưởng dây chuyền của văn bản đó đối với các hiện tượng xã hội khác. - Việc quản lý nguồn lợi thủy sản được thực hiện dưới sự điều hành của một hệ thống cơ quan thống nhất. Đòi hỏi này trên thực tế đã được đáp ứng khá đầy đủ ở Việt Nam. Vai trò, chức năng và quyền hạn của hệ thống cơ quan này đã được xác định và phân công tương đối hợp lý. - Các tiếu chuẩn môi trường liên quan đến nguồn lợi thủy sản, các quy trình đánh giá tác động môi trường cũng như thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường với tư cách là những công cụ kỹ thuật quan trọng của quản lý môi trường cần được xây dựng, áp dụng một cách thống nhất trong phạm vi cả nước. - Việc bảo vệ môi trường của nguồn lợi thủy sản cần được cọi là sự nghiệp của toàn dân. Mọi công dân, mọi tổ chức đều phải tham gia bảo vệ môi trường thông qua việc tuân thủ các quy định pháp luật BVNLTS, thực hiện các hành động chung của cộng đồng nhằm bảo vệ nguồn tài nguyên này. Nguyên tắc bảo đảm sự phát triển bền vững Phát triển bền vững thực chất là sự liên kết giữa tăng trưởng kinh tế do nguồn lợi thủy sản đem lại với bảo vệ môi trường và các giá trị khác. Phát triển bền vững là một trong những nguyên tắc quan trọng trong hệ thống pháp luật quốc tế về môi trường mà được hầu hết các quốc gia đưa vào hệ thống pháp luật của mình. Pháp luật môi trường cũng như pháp luật thủy sản Việt Nam cũng đặc biệt coi trọng nguyên tắc phát triển bền vững. Khoản 1 Điều 4 Luật thủy sản 2003 quy định: Bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn với bảo vệ, tái tạo và phát triển nguồn lợi thuỷ sản, tính đa dạng sinh học; bảo vệ môi trường và cảnh quan thiên nhiên. Việc phát triển các lĩnh vực trong hoạt động thuỷ sản phải theo quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành Thuỷ sản trong phạm vi cả nước và của từng địa phương. Nguyên tắc bảo đảm phát triển bền vững có những yêu cầu đặt ra như sau: - Các biện pháp bảo vệ nguồn lợi thủy sản phải được coi là yếu tố cấu thành trong chiến lược hoặc các chính sách phát triển kinh tế của đất nước, của địa phương, vùng và của từng tổ chức;