Luận văn Nhiệm vụ thu, chi ngân sách địa phương theo luật ngân sách nhà nước năm 2015 từ thực tiễn quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh

Nội dung text: Luận văn Nhiệm vụ thu, chi ngân sách địa phương theo luật ngân sách nhà nước năm 2015 từ thực tiễn quận Phú Nhuận, Thành phố Hồ Chí Minh

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI Nguyễn Thị Hòa NHIỆM VỤ THU, CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG THEO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC NĂM 2015 TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2018
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI Nguyễn Thị Hòa NHIỆM VỤ THU, CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG THEO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC NĂM 2015 TỪ THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 8380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN ĐỨC MINH HÀ NỘI - 2018
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kì công trình nào khác. Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 3 năm 2018 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Hòa
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ NHIỆM VỤ THU, CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 7 1.1. Khái quát về thu ngân sách địa phương 7 1.1.1. Khái niệm thu ngân sách địa phương 7 1.1.2. Đặc điểm thu ngân sách địa phương 9 1.1.3. Nội dung thu của ngân sách địa phương 10 1.1.4. Lý do thu ngân sách địa phương 11 1.1.5. Chủ thể thu của ngân sách địa phương 12 1.1.6. Khách thể thu ngân sách địa phương 13 1.1.7. Mục đích, vai trò của thu ngân sách địa phương 14 1.2. Khái quát về chi ngân sách địa phương 15 1.2.1. Khái niệm chi ngân sách địa phương 15 1.2.2. Đặc điểm chi ngân sách địa phương 17 1.2.3. Nội dung chi của ngân sách địa phương 18 1.2.4. Lý do chi ngân sách địa phương 19 1.2.5. Chủ thể chi của ngân sách địa phương 19 1.2.6. Khách thể chi ngân sách địa phương 20 1.2.7. Mục đích, vai trò của chi ngân sách địa phương 21 1.3. Lý luận về pháp luật thu, chi ngân sách địa phương 22 1.3.1. Khái niệm pháp luật về thu, chi ngân sách địa phương 22 1.3.2. Nội dung của chế định về thu, chi ngân sách địa phương 23 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU, CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG QUA THỰC TIỄN QUẬN PHÚ NHUẬN, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 29 2.1. Thực trạng pháp luật về thu, chi ngân sách địa phương 29 2.1.1. Thực trạng pháp luật về phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách địa phương 29
5. 2.1.2. Thực trạng pháp luật về thu ngân sách địa phương 33 2.1.3. Thực trạng pháp luật về chi ngân sách địa phương 39 2.1.4. Về cơ chế đặc thù của thành phố Hồ Chí Minh 46 2.2. Thực hiện pháp luật về thu, chi ngân sách địa phương qua thực tiễn ở Quận Phú Nhuận 48 2.2.1. Thực tiễn thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách địa phương ở Quận Phú Nhuận. 48 2.2.2. Tồn tại và nguyên nhân 53 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU, CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 60 3.1. Quan điểm, yêu cầu hoàn thiện pháp luật về thu, chi ngân sách địa phương 60 3.1.1. Quan điểm 60 3.1.2. Yêu cầu 61 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu, chi ngân sách địa phương 62 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu ngân sách địa phương 62 3.2.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chi ngân sách địa phương 65 3.2.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách địa phương 65 3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu, chi ngân sách địa phương 68 3.3.1. Giải pháp thực hiện pháp luật về thu ngân sách địa phương 68 3.3.2. Giải pháp thực hiện pháp luật về chi ngân sách địa phương 71 3.3.3. Giải pháp thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách địa phương 75 KẾT LUẬN 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
6. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước UBND Ủy ban nhân dân
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài NSNN là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước, để Nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Hệ thống NSNN ta bao gồm 2 cấp: ngân sách trung ương và NSĐP trong đó NSĐP bao gồm ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã phản ánh sự quản lý của nhà nước theo vùng lãnh thổ. Mỗi cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với mỗi cấp chính quyền ở địa phương ấy. Có thể nói vai trò của NSĐP là rất quan trọng và là một thành tố quan trọng góp phần cho toàn bộ hệ thống ngân sách được ổn định và vững mạnh. Chính bởi tầm quan trọng như vậy mà Luật ngân sách đã quy định rất cụ thể về việc phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi cho NSĐP. Luật ngân sách năm 2002 được Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XI và được sửa đổi bổ sung năm 2015. Hiện tại Luật NSNN năm 2015 đã được áp dụng trên thực tiễn hơn một năm. Nội dung chủ yếu bao gồm những quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan ban ngành trong công tác quản lý ngân sách; nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách, lập dự toán ngân sách; kế toán, kiểm toán và quyết toán ngân sách trong đó nội dung trọng tâm là việc phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách theo hướng nâng cao vai trò của NSĐP. NSĐP là nền tảng cho NSNN. Do đó trong thời gian qua, công tác quản lý NSĐP ngày càng trở nên quan trọng. Với tư cách là một trong những địa phương năng động của Thành phố Hồ Chí Minh, quận Phú Nhuận đã nhận thức được vai trò quan trọng của NSĐP và sớm đã có những chính sách nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và đầu tư NSĐP. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cũng còn nhiều vướng mắc, bất cập nhất định, làm ảnh hưởng tới sự phát triển của quận. 1
8. Trước tình hình đó tác giả chọn đề tài “Nhiệm vụ thu, chi NSĐP theo Luật NSNN năm 2015 từ thực tiễn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh” để nghiên cứu, tìm giải pháp khắc phục thực trạng pháp luật phân cấp quản lý thu, chi NSĐP. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Liên quan tới vấn đề thu, chi NSĐP và ngân sách trên địa bàn quận Phú Nhuận chưa có công trình nghiên cứu nào ở phạm vi nước ngoài, những công trình nghiên cứu trong nước bao gồm: Bài viết “Đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý NSNN” của tác giả Nguyễn Thị Hoàn Yến được đăng trên Tạp chí Tài chính số 9 - 2013. Tác giả đã nêu ra một số bất cập trong phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay, kết hợp với những yêu cầu đặt ra đối với NSNN trong thời kỳ hội nhập, để đề xuất một số nội dung đổi mới pháp luật về phân cấp quản lý NSNN [36]. Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015 và tầm nhìn đến 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền, Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh, năm 2012. Trong luận án, tác giả đã tiếp cận nghiên cứu quản lý NSNN và hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang theo quy trình quản lý ngân sách, gồm: Lập dự toán NSNN; Chấp hành dự toán NSNN; Quyết toán NSNN [14]. Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Toàn Thắng, Học viện Hành chính, năm 2013. Luận án đã: Nghiên cứu làm rõ các vấn đề liên quan đến quản lý NSNN như: khái niệm NSNN, thu chi NSNN, nguyên tắc và nội dung quản lý NSNN; Phân tích cơ sở lý luận của phân cấp quản lý NSNN như: khái niệm phân cấp quản lý NSNN, mục đích, căn cứ và nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, nội dung phân cấp quản lý NSNN và các yếu tố ảnh hưởng; Phân tích đánh giá về thực trạng phân cấp 2
9. quản lý NSNN ở Việt Nam, nêu lên những đánh giá về ưu điểm và tồn tại cũng như nguyên nhân của những tồn tại trong phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay; Dự báo những định hướng và đề xuất một số giải pháp về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam [25]. Tác giả Hoàng Tiểu Vân (2014), Phân cấp quản lý NSNN tại địa bàn tỉnh Nam Định, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội. Tác giả luận văn đã nghiên cứu và hệ thống hóa các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý NSNN ở Trung ương và địa phương. Phân tích thực trạng quản lý NSNN địa phương trên địa bàn tỉnh Nam Định. Trên cơ sở đó đánh giá những thành công, hạn chế và các nguyên nhân của hạn chế. Luận văn đã đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý NSNN [34]. Trần Huỳnh Nga (2015), chế độ pháp lý về phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Khoa Luật Đại học luật Thành phố Hồ Chí Minh. Tác giả đã nghiên cứu và phân tích thực trạng áp dụng pháp luật về phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi theo Luật NSNN năm 2002, đặc biệt tại Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn đầu của chiến lược phát triển kinh tế 2011-2020 để từ đó đưa ra những đề xuất để hoàn thiện hơn hệ thống pháp luật [20]. Lê Thị Thu Thủy (2010), Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 34-43. Vấn đề quản lý NSNN, quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc phân cấp quản lý NSNN là vấn đề rất phức tạp, làm sao vừa đảm bảo được tính tập trung thống nhất, vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền trong việc giải quyết tốt các vấn đề kinh tế - xã hội, bảo đảm kỷ cương trong quản lý NSNN theo pháp luật. Bài viết nghiên cứu sâu thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và trên cơ sở đó đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này [26]. 3
10. Các công trình nghiên cứu ở cấp luận văn về thu chi ngân sách đều là những công trình nghiên cứu thuộc lĩnh vực kinh tế, ở góc độ pháp lý mới chỉ có công trình của thạc sĩ Phạm Công Lưu nghiên cứu về vấn đề giám sát chi đầu tư công tại địa bàn thành phố Hải Phòng; Ngoài ra có một số sách tham khảo của tác giả Bùi Đường Nghiêu và Lê Chi Mai. Có thể nói đề tài “Nhiệm vụ thu, chi NSĐP theo Luật NSNN năm 2015 từ thực tiễn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh” là một đề tài mới nghiên cứu về thu chi NSĐP từ góc độ pháp lý. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn nhận diện thực trạng pháp luật qua thực tiễn thực hiện ở quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Từ đó, luận văn đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu, chi NSĐP. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn được xác định là: (i) Hệ thống hóa kiến thức, phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận về pháp luật thu, chi ngân sách, đặc biệt là về bản chất, đặc điểm, nội dung, chủ thế, khách thể của thu, chi NSĐP. (ii) Đánh giá thực trạng pháp luật về thu, chi NSĐP qua thực tiễn thực hiện ở quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh, đặc biệt từ khi Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực. Rút ra những vấn đề còn bất cập trong quy định của pháp luật, khó khăn, vướng mắc trong thực hiện pháp luật về thu, chi NSĐP, từ đó đề xuất, kiến nghị hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi chế định pháp luật này. 4
11. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu về các quy định về thu, chi NSĐP cũng như thực trạng thực thi pháp luật về thu chi NSĐP trên địa bàn quận Phú Nhuận theo chu trình ngân sách trong công tác quản lý thu và theo lĩnh vực trong công tác quản lý chi. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan điểm của Đảng và Nhà nước về NSNN nói chung, pháp luật về thu, chi NSĐP nói riêng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, diễn dịch và quy nạp. Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở cả 03 chương để làm sáng tỏ các vấn đề lý luận, cũng như đánh giá thực trạng và đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thu, chi NSĐP trên địa bàn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh. Phương pháp thống kê, so sánh được sử dụng chủ yếu ở chương 2, nhằm đánh giá đúng và đầy đủ thực trạng thực hiện pháp luật về thu, chi NSĐP trên địa bàn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh cả về những kết quả đạt được, những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân trong hoạt động này. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Về mặt lý luận: Kết quả nghiên cứu và những kiến nghị của luận văn góp phần cung cấp luận cứ khoa học cho việc nâng cao hiệu quả xây dựng và thực hiện pháp luật về thu, chi ngân sách ở nước ta. Về mặt thực tiễn: Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho công tác giảng dạy về pháp luật về thu, chi NSĐP tại Việt Nam; làm tài 5
12. liệu nghiên cứu cho tất cả những ai quan tâm, muốn tìm hiểu về pháp luật về thu, chi NSĐP. 7. Cơ cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về thu, chi NSĐP Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu, chi NSĐP qua thực tiễn quận Phú Nhuận, thành phố Hồ Chí Minh Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật về thu, chi NSĐP 6
13. Chƣơng 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ NHIỆM VỤ THU, CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG 1.1. Khái quát về thu ngân sách địa phƣơng 1.1.1. Khái niệm thu ngân sách địa phương Theo giáo trình Quản lý tài chính công (2008) thì: Thu NSNN là việc nhà nước huy động một phần nguồn lực của xã hội hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm đảm bảo các nhu cầu chi tiêu xác định của Nhà nước [15]. Thu NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước dùng quyền lực chính trị để thực hiện phân phối các nguồn tài chính dưới hình thức giá trị nhằm hình thành quỹ tiền tệ của Nhà nước. Như vậy, thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản tiền được tập trung vào tay nhà nước để hình thành quỹ NSNN đáp ứng cho các yêu cầu chi tiêu xác định của nhà nước. Nét nổi bật của việc thu NSNN là: trong bất cứ xã hội nào, cơ cấu các khoản thu NSNN đều gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và quyền lực chính trị của Nhà nước. Sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước là điều kiện xuất hiện các khoản thu NSNN. Ngược lại, các khoản thu NSNN là tiền đề vật chất không thể thiếu để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Một đặc trưng khác của thu NSNN là luôn luôn gắn chặt với các quá trình kinh tế và các phạm trù giá trị. Kết quả của quá trình hoạt động kinh tế và hình thức, phạm vi, mức độ vận động của các phạm trù giá trị là tiền đề quan trọng xuất hiện hệ thống thu NSNN. Nhưng chính hệ thống thu NSNN lại là nhân tố quan trọng có ảnh hưởng đến kết quả của quá trình kinh tế cũng như sự vận động của các phạm trù giá trị. Thu NSNN trước hết và chủ yếu gắn liền với các hoạt động kinh tế trong xã hội. Mức độ phát triển kinh tế, tỷ lệ tăng trưởng GDP hàng năm là 7
14. tiền đề đồng thời là yếu tố khách quan hình thành các khoản thu NSNN và quyết định mức độ động viên các khoản thu của NSNN. Thu NSNN ảnh hưởng lớn đến tốc độ, chất lượng và tính bền vững trong phát triển của một quốc gia. Trong cơ cấu thu, nguồn thu nội địa phải luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất. Không thể nói đến sự phát triển bền vững nếu thu từ ngoài nước (vay nợ, nhận viện trợ từ nước ngoài) và các khoản thu có liên quan đến yếu tố bên ngoài (thuế nhập khẩu, tiền bán tài nguyên thiên nhiên ra bên ngoài ) chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng thu. Trong cơ cấu thu ngân sách của hầu hết các quốc gia trên thế giới, thuế luôn là nguồn thu chủ yếu, chiếm tỷ trọng lớn nhất bởi nó được trích xuất chủ yếu từ những giá trị do nền kinh tế tạo ra và thể hiện rõ nét quyền lực nhà nước. Nền kinh tế quốc dân càng phát triển với tốc độ cao thì nguồn thu của nhà nước từ thuế chiếm tỷ trọng càng lớn trong tổng thu NSNN.Thu NSNN bao gồm thuế, các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động kinh tế của nhà nước, thu đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Theo Giáo trình Luật NSNN (2008) của Trường Đại học Luật Hà Nội thì “thu NSNN là huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã hội, theo quy định của pháp luật, làm hình thành quỹ NSNN” [27, tr. 74]. Trên cơ sở các khái niệm trên, luận văn đưa ra khái niệm thu NSĐP như sau: Thu NSĐP là họat động của cơ quan quản lý nhà nước địa phương nhằm tạo lập quỹ NSĐP theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định trên cơ sở các khoản thu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước tại địa phương. Thu NSĐP là việc địa phương huy động những khoản tiền vào ngân sách nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của địa phương. Hoạt động thu được diễn ra theo quy định chung của pháp luật về ngân sách, đồng thời phải phù 8
15. hợp với hướng dẫn, quy định của ngân sách cấp trên trực tiếp. Thu NSĐP giúp chính quyền địa phương thực hiện kiểm tra, kiểm soát, điều chỉnh các hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đảm bảo cho các hoạt động này đi theo đúng hành lang pháp luật, chống các hành vi hoạt động kinh doanh trái pháp luật, trốn lậu thuế, qua đó tác động trực tiếp tới quá trình sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tạo động lực phát triển [18]. Mặt khác, thu NSĐP cũng đồng thời tác động tới các mặt xã hội như: đảm bảo công bằng giữa những người có nghĩa vụ đóng góp ngân sách, hỗ trợ cho các đối tượng nộp, hỗ trợ cho các lĩnh vực sản xuất kinh doanh gặp khó khăn, hoặc thuộc diện ưu tiên theo chính sách của nhà nước thông qua việc xét miễn giảm, dãn số thuế. Ngoài ra việc áp dụng đúng những hình thức thu phạt hành chính đối với các cá nhân, tổ chức vi phạm trên các lĩnh vực góp phần đảm bảo trật tự an toàn xã hội, giữ gìn môi trường. Nói cách khác, thu NSĐP là phương thức tạo lập nguồn quỹ giúp chính quyền địa phương có nguồn lực tài chính để thực hiện nhiệm vụ của mình 1.1.2. Đặc điểm thu ngân sách địa phương Các khoản thu cho ngân sách gắn liền với chức năng, nhiệm vụ và quyền lực chính trị của Nhà nước. Thu ngân sách cũng là tiền đề vật chất quan trọng không thể thiếu để Nhà nước duy trì hoạt động, phát triển bộ máy, thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình. Thu NSĐP có những đặc điểm sau: - Thu NSĐP là hoạt động gắn liền với việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước tại địa phương - Trong họat động thu NSĐP, Nhà nước luôn tham gia với tư cách là chủ thể bắt buộc và chủ thể được phép sử dụng quyền lực chính trị. - Đối tượng của thu NSĐP là của cải xã hội biểu hiệu dươi hình thức giá trị. 9
16. - Các khoản thu NSĐP chủ yếu bắt nguồn từ nền kinh tế quốc dân và gắn liền với kết quả của các họat động sản xuất kinh doanh [25]. 1.1.3. Nội dung thu của ngân sách địa phương Nội dung thu của NSĐP bao gồm [18]: - Thuế là hình thức động viên bắt buộc một phần thu nhập của cá nhân, doanh nghiệp cho nhà nước có thể bằng hình thức trực tiếp (thuế đánh vào thu nhập) hoặc gián tiếp (thuế GTGT, thuế xuất nhập khẩu ). Trong các nội dung thu NSNN thì nguồn thu từ thuế chiếm chủ yếu và có tính bền vững cao do được trích từ một phần giá trị của hoạt động sản xuất, kinh doanh, và cũng là một công cụ hữu hiệu của nhà nước dùng để điều tiết các hoạt động của nền kinh tế. Tiền thu từ thuế không hoàn trả trực tiếp mà hoàn trả gián tiếp và không tương đương dưới hình thức người chịu thuế được hưởng các hàng hoá, dịch vụ nhà nước cung cấp không mất tiền hoặc với giá thấp và không phân biệt giữa người nộp thuế nhiều hay ít. - Phí và lệ phí là khoản thu có tính chất bắt buộc, nhưng mang tính đối giá, nghĩa là phí và lệ phí thực chất là khoản tiền mà mọi công dân trả cho nhà nước khi họ hưởng thụ các dịch vụ do nhà nước cung cấp. So với thuế, tính pháp lý của phí và lệ phí thấp hơn. Phí gắn liền với với vấn đề thu hồi một phần hay toàn bộ chi phí đầu tư đối với hàng hóa dịch vụ công cộng hữu hình. Lệ phí gắn liền với việc thụ hưởng những lợi ích do việc cung cấp các dịch vụ hành chính, pháp lý cho các thể nhân và pháp nhân. - Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước: Các khoản thu này bao gồm, tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi), thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế, kể cả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ về thuế của các tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước theo quy định của pháp luật. 10
17. - Thu từ hoạt động sự nghiệp: Các khoản thu được thu từ bán sản phẩm của các đơn vị sự nghiệp như thu tiền bán sản phẩm sản xuất thử của các đơn vị nghiên cứu khoa học, bán sách do trường tự in ấn hay là khoản chênh lệch giữa thu và chi của các đơn vị hoạt động sự nghiệp có thu. - Thu từ bán hoặc cho thuê tài nguyên, tài sản thuộc sở hữu nhà nước: Khoản thu này mang tính chất thu hồi vốn và có một phần mang tính chất phân phối lại, vừa có tính chất phân phối lại, vừa có tác dụng nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản quốc gia vừa tăng nguồn thu cho NSNN. Các nguồn thu từ bán hoặc cho thuê tài sản, tài nguyên, thiên nhiên; thu về bán tài sản thuộc sở hữu nhà nước. - Thu từ phạt, tịch thu, tịch biên tài sản: Các khoản thu này cũng là một phần thu quan trọng của thu NSNN và được pháp luật quy định. - Các khoản thu khác: Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam, các cấp chính quyền và các cơ quan, đơn vị nhà nước. Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước. Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 1.1.4. Lý do thu ngân sách địa phương Việc thu NSĐP có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xây dựng và hình thành ngân sách tại địa phương. Thứ nhất, do NSĐP có vai trò quan trọng trong việc điều tiết kinh tế phát triển kinh tế, kích thích phát triển sản xuất Thứ hai, do NSĐP có vai trò quan trọng trong việc giải quyết vấn đề xã hội. Thông qua sự điều chỉnh quyết đinh cấp trên giao tiến hành phân bổ dự toán ngân sách thực hiện các chính sách trợ cấp xã hội, trợ giá, kế hoạch hoá dân số, giải quyết công ăn việc làm. Phát triển ngành lao động truyền thống tận dụng được lao động nhàn rỗi. 11
18. Thứ ba, xây dựng, thực hiện các phần kế hoạch kinh tế - xã hội tại địa phương là đơn vị hành chính cơ sở. Thông qua thu ngân sách mà nguồn thu được tập trung nhằm tạo lập quỹ ngân sách, đồng thời giúp các cấp thực hiện kiểm tra, kiểm soát điều chỉnh các hoạt động kinh doanh, dịch vụ theo đúng pháp luật [21]. NSĐP mặc dù không đóng vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhưng lại có vai trò quan trọng trong việc thực thi các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội được giao phó trên địa bàn mình quản lý. Vì vậy việc phân giao nguồn thu cho địa phương là việc làm cần thiết. Chỉ khi được phân định nguồn thu cụ thể địa phương mới có thể chủ động lên kế hoạch thu nhằm hình thành nên quỹ ngân sách của địa phương mình, làm tiền đề cho việc bố trí kinh phí ngân sách của địa phương để thực hiện kịp thời các nhiệm vụ đã được giao phó. [27] Hiện nay, quyền tự chủ của địa phương gắn với việc phân định lợi ích các khoản thu 100% NSĐP được hưởng và khoản thu điều tiết cũng như khoản chi bổ sung của ngân sách trung ương cho NSĐP. Trên thực tế, việc quy định khoản chi bổ sung cho NSĐP dễ làm phát sinh tình trạng bội chi của ngân sách trung ương. Bởi vậy, phân cấp nguồn thu với tỉ lệ điều tiết cố định sẽ giảm bớt gánh nặng cho ngân sách trung ương buộc các địa phương phải tự cân đối nhiệm vụ thu, chi phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của địa phương đồng thời phát huy quyền chủ động trong khai thác nguồn thu của địa phương. 1.1.5. Chủ thể thu của ngân sách địa phương Chủ thể tham gia vào hoạt động thu NSĐP gồm hai nhóm: - Các chủ thể có trách nhiệm thu ngân sách: Hải quan: Là cơ quan có trách nhiệm thu thuế xuất khẩu, nhập khẩu, thuế VAT đối với hàng nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng nhập khẩu và các khoản thu khác thuộc phạm vi qui định của pháp luật. 12
19. Cơ quan thuế: Có trách nhiệm thu thuế, phí, lệ phí, và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật trừ các khoản thuế mà hải quan đã thu. Cơ quan tài chính và các cơ quan khác: sẽ tiến hành thu các khoản thu còn lại cho NSNN theo sự cho phép của Chính phủ hay được Bộ tài chính ủy quyền (Tòa án thu án phí, Bệnh viện thu viện phí, Phòng chông chứng thu phí công chứng). - Các chủ thể đóng góp vào NSNN: Chủ thể đóng góp khoản thu ngân sách theo nghĩa vụ hoặc dựa trên tinh thần tự nguyện. Bao gồm các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp các khoản bắt buộc vào NSNN hoặc tự nguyện đóng góp tiền cho Nhà nước. 1.1.6. Khách thể thu ngân sách địa phương Hoạt động thu NSĐP rất đa dạng và khách thể thu NSĐP thường gắn liền với các khoản thu hình thành nên quỹ NSĐP. Hoạt động thu NSĐP bao gồm các khoản thu từ thuế (Thuế nhà đất, thuế nông nghiệp, thuế thu nhập doanh nghiệp ), phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Trong đó, thu từ thuế là nguồn thu chiếm chủ yếu, có tính bền vững cao cũng là một trong các công cụ hữu hiệu của nhà nước dùng để điều tiết các hoạt động sản xuất kinh doanh và tiêu dùng trong nền kinh tế, vì thế công tác quản lý thu NSNN, quản lý về thuế quan trọng và chủ yếu nhất. Để có thể phát huy tốt vai trò điều tiết vĩ mô của công cụ thuế thì hệ thống thuế phải được thường xuyên sửa đổi cho phù hợp với trình độ phát triển của kinh tế - xã hội. Hệ thống thuế tốt không chỉ đảm bảo vận hành tốt trong hiện tại mà còn phải đi trước và có sự tiên lượng để quản lý các yêu cầu phát sinh trong tương lai, khi đó quản lý về thu mới có thể đạt được hiệu quả cao và hạn chế được thất thu cho ngân sách. 13
20. 1.1.7. Mục đích, vai trò của thu ngân sách địa phương NSĐP có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước và bao gồm hai hoạt động thu và chi ngân sách. Vai trò của NSNN luôn gắn liền với vai trò của nhà nước theo chiến lược, định hướng phát triển của kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ nhất định. Trong đó, vai trò của thu NSNN có thể được xem xét trên hai khía cạnh là công cụ tập trung nguồn lực tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước và góp phần tổ chức quản lý nền kinh tế. Thứ nhất, thu NSĐP là công cụ tập trung nguồn lực tài chính đảm bảo nhu cầu chi tiêu của nhà nước ở địa phương. Hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định. Huy động các nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu này là vai trò của thu ngân sách, vai trò này xuất phát từ sự cần thiết khách quan của việc ra đời nhà nước và chức năng quản lý kinh tế - xã hội của nhà nước. Các nguồn tài chính này có thể được động viên cả ở trong nước và từ nước ngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần kinh tế, dưới nhiều hình thức khác nhau. Các khoản thu NSNN chủ yếu bắt nguồn từ khu vực sản xuất kinh doanh dịch vụ dưới hình thức thuế. Do vậy, về lâu dài để tăng thu NSNN phải tăng sản phẩm quốc dân, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Thứ hai, thu NSĐP góp phần tổ chức quản lý nền kinh tế. Thu ngân sách ngoài vai trò huy động nguồn lực tài chính cho nhu cầu chi tiêu của nhà nước còn góp phần trong tổ chức quản lý nền kinh tế. Đó là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình đặt ra các quy định về thuế khóa và cùng với chi ngân sách định hướng, điều tiết vào tất cả các hoạt động của nền kinh tế - xã hội. Ngoài ra, trong thu ngân sách các khoản tịch thu, các khoản phạt đánh vào lợi ích của các đối tượng vi phạm pháp luật, là một nguồn thu của ngân 14
21. sách, có vai trò đảm bảo ổn định trật tự xã hội. Thu ngân sách cùng với nó là hoạt động chi ngân sách đảm nhận vai trò điều tiết thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội góp phần thực hiện công bằng xã hội. Thông qua thuế thu nhập, chính phủ sẽ khấu trừ thu nhập của các cá nhân theo những tỷ lệ khác nhau. Sau đó, doanh thu thuế lại được sử dụng một phần cho các chương trình thanh toán chuyển nhượng nhằm trợ giúp cho người nghèo. Bằng cách này, chính phủ có thể giảm bớt phần nào giảm bớt những bất bình đẳng về thu nhập trong xã hội. Ngoài ra, thuế đánh vào hàng hóa còn tạo ra những gánh nặng khác nhau cho các nhóm người khác nhau trong xã hội, vì thế cũng tạo ra tương quan phân phối thu nhập và lợi ích giữa các nhóm người khác nhau. 1.2. Khái quát về chi ngân sách địa phƣơng 1.2.1. Khái niệm chi ngân sách địa phương Theo Giáo trình Luật NSNN (2008), của Trường Đại học Luật Hà Nội thì “chi NSNN là phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán NSNN đã được chủ thể quyền lực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và bảo đảm nhà nước thực hiện được các chức năng của mình”. [27, tr.80] Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy QLNN và thực hiện các chức năng KT - XH mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định. Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Luật NSNN đã xác định cụ thể chi NSNN bao gồm: các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh; đảm bảo hoạt động của 15
22. bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau, song đều có những đặc trưng cơ bản như sau: Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội mà Nhà nước đó đảm nhiệm. Nội dung chi ngân sách do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo quy định hoặc phân cấp quản lý NSNN để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH. Các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN vì các cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ chính trị, KT-XH của vùng, miền, đất nước; thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân. Chi ngân sách nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế - xã hội của Nhà nước. Thông thường các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Điều này có nghĩa hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được xem xét toàn diện dựa trên việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra. Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức chi tiêu công. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về kinh tế - xã hội của Nhà nước. Chi NSĐP là toàn bộ các khoản chi của chính quyền địa phương được thực hiện trong một thời kỳ để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Cũng như chi NSNN, chi NSĐP là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là 16