Luận văn Nhiệm vụ hội đồng nhân dân cấp huyện với phát triển kinh tế địa phương: Thực trạng và giải pháp tại huyện Đầm Dơi, tỉnh Cà Mau

Nội dung text: Luận văn Nhiệm vụ hội đồng nhân dân cấp huyện với phát triển kinh tế địa phương: Thực trạng và giải pháp tại huyện Đầm Dơi, tỉnh Cà Mau

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM HUỲNH VIỆT HÙNG NHIỆM VỤ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ ĐỊA PHƢƠNG; THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TẠI HUYỆN ĐẦM DƠI, TỈNH CÀ MAU LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM HUỲNH VIỆT HÙNG NHIỆM VỤ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ ĐỊA PHƢƠNG; THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TẠI HUYỆN ĐẦM DƠI, TỈNH CÀ MAU Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60380107 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS Võ Trí Hảo TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Huỳnh Việt Hùng– mã số học viên: 7701250553A, là học viên lớp Cao học Luật Kinh tế, Khóa 24, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh; là tác giả của Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong phát triển kinh tế địa phương; thực trạng và giải pháp tại huyện Đầm Dơi, tỉnh Cà Mau”. Tôi xin cam đoan tất cả các nội dung được trình bày trong Luận văn này là kết quả nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi dưới sự hướng dẫn của Phó giáo sư – Tiến sỹ Võ Trí Hảo. Trong Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số văn bản, ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả. Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể, chính xác và có thể kiểm chứng. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Luận văn là hoàn toàn khách quan và trung thực. Học viên thực hiện Huỳnh Việt Hùng
4. MỤC LỤC TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT PHẦN MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1. Nhiệm vụ Hội đồng nhân dân cấp huyện trong vấn đề chính sách phát triển kinh tế và ban hành văn bản quy phạm pháp luật 3 1.1. Quy định của pháp luật 4 1.1.1. Luật tổ chức chính quyền địa phương 4 1.1.2. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 6 1.1.3. Luật đầu tư công 7 1.2. Thực trạng, bất cập và giải pháp 9 1.2.1. Thực trạng 9 1.2.1.1. Thực trạng đối với Luật Tổ chức chính quyền địa phương 9 1.2.1.2. Thực trạng đối với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND huyện Đầm Dơi 17 1.2.1.3. Thực trạng vai trò của Hội đồng nhân dân huyện Đầm Dơi trong lĩnh vực đầu tư công 18 1.2.2. Một số bất cập, hạn chế 20 1.2.2.1. Bất cập đối với Luật Tổ chức chính quyền địa phương 20 1.2.2.2. Bất cập đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật 22 1.2.2.3. Bất cập trong thực hiện chức năng của Hội đồng nhân dân cấp huyện đối với đầu tư công 25 1.2.3. Giải pháp 26 1.2.3.1. Giải pháp đối với Luật Tổ chức chính quyền địa phương 26 1.2.3.2. Giải pháp đối với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 27 1.2.3.3. Giải pháp đối với Luật đầu tư công 27 Tiểu kết luận Chương 1 28 Chƣơng 2. Nhiệm vụ Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định các vấn đề về kinh tế 29 2.1. Quy định pháp luật về nhiệm vụ quyết định các vấn đề kinh tế của HĐND cấp huyện 29 2.1.1. Về quy hoạch 29 2.1.2. Về kế hoạch kinh tế 30
5. 2.1.3. Về dự toán, phân bổ dự toán và quyết toán ngân sách, bao gồm ngân sách cho phát triển kinh tế 32 2.2. Thực trạng, bất cập và giải pháp 35 2.2.1. Thực trạng 35 2.2.1.1. Thực trạng về quy hoạch 35 2.2.1.2. Thực trạng về kế hoạch kinh tế 38 2.2.1.3. Thực trạng về dự toán, phân bổ dự toán và quyết toán ngân sách 41 2.2.1.3.1. Thực trạng về dự toán ngân sách 41 2.2.1.3.2. Thực trạng về phân bổ dự toán ngân sách 42 2.2.1.3.3. Thực trạng về quyết toán ngân sách 45 2.2.2. Bất cập 47 2.2.2.1. Bất cập về quy hoạch 47 2.2.2.2. Bất cập về kế hoạch kinh tế 48 2.2.2.3. Bất cập về dự toán, phân bổ dự toán và quyết toán ngân sách 49 2.2.3. Giải pháp 49 2.2.3.1. Giải pháp về quy hoạch 49 2.2.3.2. Giải pháp về kế hoạch kinh tế 50 2.2.3.3. Giải pháp về dự toán, phân bổ dự toán và quyết toán ngân sách 50 Tiểu kết luận Chương 2 51 Chƣơng 3. Nhiệm vụ Hội đồng nhân dân cấp huyện trong giám sát các hoạt động quản lý nhà nƣớc về kinh tế 52 3.1. Quy định pháp luật về giám sát 52 3.1.1. Các chủ thể liên quan giám sát 52 3.1.1.1. Chủ thể giám sát 52 3.1.1.2. Chủ thể chịu sự giám sát 53 3.1.1.3. Các chủ thể tham gia giám sát cùng Hội đồng nhân dân 54 3.1.2. Thẩm quyền giám sát 54 3.1.3. Phạm vi giám sát 55 3.1.4. Nội dung giám sát 55 3.1.4.1. Hoạt động giám sát tại kỳ họp Hội đồng nhân dân cấp huyện gồm các nội dung sau đây: 55 3.1.4.2. Hoạt động giám sát của thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện gồm các nội dung sau đây: 56 3.1.4.3. Hoạt động giám sát của các Ban của Hội đồng nhân dân cấp huyện gồm các nội dung sau đây: 57
6. 3.1.4.4. Hoạt động giám sát của các Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện gồm các nội dung sau đây: 59 3.1.4.5. Hoạt động giám sát của đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện gồm các nội dung sau đây: 59 3.1.5. Hình thức giám sát 62 3.1.5.1. Giám sát trực tiếp 62 3.1.5.2. Giám sát gián tiếp 62 3.1.6. Thời gian giám sát 63 3.1.6.1. Giám sát tại kỳ họp 63 3.1.6.2. Giám sát giữa hai kỳ họp 63 3.2. Thực trạng, bất cập, giải pháp 63 3.2.1. Thực trạng 63 3.2.1.1. Thực trạng các chủ thể liên quan giám sát 63 3.2.1.2. Thực trạng thẩm quyền giám sát 66 3.2.1.3. Thực trạng phạm vi giám sát 66 3.2.1.4. Thực trạng nội dung giám sát 67 3.2.1.5. Thực trạng hình thức giám sát 71 3.2.1.6. Thực trạng thời gian giám sát 72 3.2.2. Bất cập 73 3.2.2.1. Bất cập đối với các chủ thể liên quan giám sát 73 3.2.2.2. Bất cập thẩm quyền giám sát 75 3.2.2.3. Bất cập phạm vi giám sát 76 3.2.2.4. Bất cập nội dung giám sát 77 3.2.2.5. Bất cập hình thức giám sát 78 3.2.2.6. Bất cập thời gian giám sát 78 3.2.3. Giải pháp 79 Tiểu kết luận Chương 3 80 KẾT LUẬN 81 DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
7. DANH MỤC TỪ NGỮ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân TAND Tòa án nhân dân VKSND Viện kiểm sát nhân dân UBMTTQ Ủy ban Mặt trận Tổ quốc VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
8. 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Thời gian qua, Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp huyện trên địa bàn tỉnh Cà Mau nói chung và huyện Đầm Dơi nói riêng, trong hoạt động đạt được những kết quả quan trọng, là nơi cử tri gửi gấm niềm tin, là cầu nối đặc biệt quan trọng giữa của cử tri với đến Đảng và Nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp huyện vẫn còn những hạn chế nhất định. Một trong những hạn chế đó mà nhiều người đã cho là HĐND chỉ hoạt động “hình thức” - có nghĩa là có HĐND cũng được và không có HĐND cũng được. Và đặc biệt hơn cũng có nhiều luận điểm cho rằng HĐND chưa thể hiện tốt vai trò, nhiệm vụ của mình trong phát triển kinh tế địa phương. Bản thân tôi là một công chức trực tiếp tham mưu giúp việc cho hoạt động của HĐND huyện, nên tôi quyết định chọn đề tài này nghiên cứu, với mục đích tìm ra nguyên nhân dẫn đến những tồn tại đã qua và thực tế của HĐND để đưa ra phương hướng khắc phục những hạn chế đó, góp phần giúp HĐND cấp huyện nói chung và huyện Đầm Dơi nói riêng thể hiện tốt vai trò, nhiệm vụ trong phát triển kinh tế địa phương. 2. Câu hỏi cần nghiên cứu Nghiên cứu đề tài để làm rõ câu hỏi, tại sao vai trò của HĐND cấp huyện đối với sự phát triển kinh tế địa phương rất mờ nhạt? Từ đó tìm giải pháp để HĐND cấp huyện thể hiện tốt vai trò, nhiệm vụ đối với sự phát triển kinh tế địa phương. Để làm rõ hơn câu hỏi cần nghiên cứu, tác giả chia câu hỏi lớn này thành ba câu hỏi nhỏ tương ướng với ba chương của Luận văn: Thứ nhất: Trong thực thi chức năng quy hoạch chính sách kinh tế, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của HĐND cấp huyện có gì bất cập, cần được hoàn thiện thêm? Thứ hai: Trong thực thi chức năng quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế địa phương của HĐND cấp huyện có gì bất cập, cần được hoàn thiện thêm? Thứ ba: HĐND cấp huyện đã thực hiện tốt chức năng giám sát đối với hoạt động kinh tế tại địa phương hay chưa? 3. Đối tƣợng nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của đề tài là HĐND cấp huyện, cụ thể là HĐND huyện Đầm Dơi, tỉnh Cà Mau. - Phạm vi nghiên cứu của đề tài trên địa bàn huyện Đầm Dơi, tỉnh Cà Mau
9. 2 4. Mục tiêu nghiên cứu - Mục mục tiêu chung: Nghiên cứu đề tài này với mục tiêu làm rõ hơn vai trò, nhiệm vụ của HĐND cấp huyện, cũng như những tồn tại, hạn chế trong hoạt động của HĐND đối với lĩnh vực kinh tế từ cơ chế, văn bản quy phạm pháp luật đến thực tiễn. Từ đó, có những giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế, văn bản cũng như hoạt động thực tiễn của HĐND cấp huyện đối với lĩnh vực kinh tế đạt hiệu quả hơn. - Mục tiêu cụ thể: Giúp HĐND huyện Đầm Dơi thể hiện tốt vai trò, nhiệm vụ trong việc quyết định và giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước địa phương đối với lĩnh vực kinh tế, góp phần quan trọng vào nhiệm vụ phát triển kinh tế địa phương. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Tác giả nghiên cứu đề tài dự trên các quy định của pháp luật hiện hành và hình hình thực tế của địa phương. Từ đó áp dụng nhiều phương pháp để nghiên cứu, nhưng chủ yếu trong đề tài sử dụng nhiều nhất là phương pháp phân tích, so sánh. Phân tích, so sánh để thấy được những điểm còn hạn chế của các quy định pháp luật, từ đó đề ra một số giải pháp. 6. ngh a và khả năng ứng dụng Bản thân người nghiên cứu mong muốn đạt được ở đề tài này là góp phần làm rõ hơn nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế đã qua của HĐND cấp huyện trong việc phát triển kinh tế địa phương. Từ đó, có một số phương pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cũng như để HĐND cấp huyện thể hiện tốt vai trò, nhiệm vụ đối với việc phát triển kinh tế của huyện Đầm Dơi, tỉnh Cà Mau.
10. 3 Chƣơng 1. Nhiệm vụ Hội đồng nhân dân cấp huyện trong vấn đề chính sách phát triển kinh tế và ban hành văn bản quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân là cơ quan có vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước, hệ thống chính trị, có vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế, văn hóa – xã hội, quốc phòng an ninh, thực thi pháp luật ở địa phương. Vì vậy, muốn tìm hiểu nhiệm vụ của HĐND đối với sự phát triển kinh tế địa phương trước hết cần phải hiểu về Hội đồng nhân dân. “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”1. Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương và trước HĐND về thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đại biểu của mình. Đại biểu HĐND bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân. Để điều hành các hoạt động của HĐND trong đó có lĩnh vực phát triển kinh tế địa phương, Luật quy định HĐND bầu ra cơ quan điều hành đó là Thường trực Hội đồng nhân dân. Thường trực HĐND là cơ quan thường trực của HĐND, thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân. Đối với huyện Đầm Dơi đến thời điểm hiện tại, Thường trực HĐND có 5 vị, đó là: Chủ tịch HĐND (đồng chí Bí thư Huyện ủy kiêm Chủ tịch HĐND), 2 vị Phó Chủ tịch HĐND (chuyên trách), Trưởng ban Kinh tế - Xã hội và Trưởng ban Pháp chế HĐND huyện (do Trưởng 2 ban của Huyện ủy kiêm Trưởng 2 ban của HĐND). Nhiệm vụ chính của HĐND theo Luật định là quyết định các chỉ tiêu, nhiệm vụ trên các lĩnh vực do Nhà nước quản lý; đối với lĩnh vực kinh tế thì HĐND huyện quyết định các chính sách phát triển kinh tế, về dự toán, phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách, đầu tư xây dựng để Ủy ban nhân dân (UBND) tổ chức thực hiện; đồng thời HĐND huyện thực hiện chức năng giám sát việc tổ chức thực hiện của UBND đối với các chỉ tiêu, nhiệm vụ HĐND đề ra. 1 Theo Điều 6, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015
11. 4 1.1. Quy định của pháp luật 1.1.1. Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng Theo quy định, “Chính quyền địa phương ở huyện là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân huyện và Ủy ban nhân dân huyện”2. Vì thế, Hội đầng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Chính quyền địa phương ở huyện có nhiệm vụ và quyền hạn sau: - Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn huyện. Vì vậy, HĐND huyện có nhiệm vụ tổ chức lấy ý kiến các dự thảo và triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn huyện khi các văn bản này có hiệu lực, để cán bộ và nhân dân hiểu, thực hiện đúng Hiến pháp và pháp luật. - Quyết định các vấn đề của huyện trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định. Cụ thể, đối với HĐND cấp huyện có quyền bầu Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên UBND huyện để điều hành kinh tế - xã hội địa phương; quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND huyện; quyết định các nội dung liên quan đến ngân sách huyện - Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền. Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp tỉnh về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện. - Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm pháp huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn huyện. Riêng Hội đồng nhân dân huyện có 5 nhiệm vụ, quyền hạn sau: “1. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND huyện trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, xây dựng chính quyền: Ban hành Nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND huyện. Quyết định biện pháp thực hiện nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh; biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật. 2 Theo Điều 23 Luật tổ chức chính quyền địa phương
12. 5 Quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện. Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND huyện; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND huyện; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm Tòa án nhân dân (TAND) huyện. Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu theo quy định tại Điều 88 và Điều 89 Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND huyện; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của HĐND cấp xã. Quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện. Giải tán HĐND cấp xã trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhân dân và trình HĐND cấp tỉnh phê duyệt trước khi thi hành. Bãi nhiệm đại biểu HĐND huyện và chấp nhận việc đại biểu HĐND huyện xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu. 2. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND huyện trong lĩnh vực kinh tế, tài nguyên, môi trường: Thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của huyện trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt. Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách huyện; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của huyện theo quy định của pháp luật. Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa bàn huyện trong phạm vi được phân quyền. Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển và các nguồn tài nguyên
13. 6 thiên nhiên khác; biện pháp bảo vệ và cải thiện môi trường, phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, bão, lụt ở địa phương theo quy định của pháp luật. 3. Quyết định biện pháp phát triển hệ thống giáo dục mầm non, tiểu học và trung học cơ sở; biện pháp phát triển sự nghiệp văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; biện pháp bảo vệ, chăm sóc sức khỏe nhân dân, phòng, chống dịch bệnh, thực hiện chính sách dân số, kế hoạch hóa gia đình; biện pháp phát triển việc làm, thực hiện chính sách ưu đãi đối với người có công với cách mạng, chính sách bảo trợ xã hội, xóa đói, giảm nghèo; biện pháp bảo đảm việc thực hiện chính sách dân tộc, tôn giáo trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật. 4. Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện Nghị quyết của HĐND huyện; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và văn bản của HĐND cấp xã. 5. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật”.3 1.1.2. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.4 Tại Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, đã quy định Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện). Như thế thì HĐND cấp huyện được ban hành Nghị quyết với thể thức và nội dung là loại văn bản quy phạm pháp luật. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và HĐND cấp huyện ban hành Nghị quyết loại quy phạm pháp luật nói riêng phải tuân thủ đúng nguyên tắc về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trong đó phải bảo đảm: - Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. 3 Theo Điều 26, Luật tổ chức chính quyền địa phương 4 Điều 2, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
14. 7 - Tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. - Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật. - Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính. - “Bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, không ngăn cản việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật”.5 1.1.3. Luật đầu tƣ công “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.6 “Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp”.7 “Dự án đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặt một phần vốn đầu tư công”8. “Vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư”9. Căn cứ vào tính chất, dự án đầu tư công được phân thành hai loại: Thứ nhất, dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư, bao gồm các dự án: xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm các phần mua tài sản, mua trang thiết bị dự án; Thứ hai, dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc. 5 Theo Điều 5, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 6 Khoản 15, Điều 4, Luật đầu tư công 7 Khoản 12, Điều 4, Luật đầu tư công 8 Khoản 13, Điều 4, Luật đầu tư công 9 Khoản 21, Điều 4, Luật đầu tư công
15. 8 Căn cứ vào mức độ quan trọng và quy mô, dự án đầu tư công được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B và dự án nhóm C. Đối với các dự án đầu tư công, thì HĐND có vai trò quan trọng trong việc quyết định chủ trương đầu tư, cụ thể HĐND các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án sau đây: Chương trình đầu tư bằng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND các cấp và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý, trừ các dự án quy định tại điểm đ khoản 3 Điều 17 Luật đầu tư công. Tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C của địa phương do HĐND cấp tỉnh quyết định phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương. Đối với dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C do UBND cấp huyện, cấp xã quản lý, UBND trình HĐND cùng cấp cho ý kiến về Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Sau khi HĐND cùng cấp chấp thuận, UBND cấp huyện, cấp xã gửi UBND cấp tỉnh Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. UBND cấp tỉnh giao Sở Kế hoạch và Đầu tư thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn trước khi gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư. Về trình, phê duyệt và giao kế hoạch đầu tƣ hằng năm vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư thì thực hiện theo quy trình: Trước ngày 20 tháng 11 hằng năm, UBND trình HĐND cùng cấp kế hoạch đầu tư năm sau, bao gồm danh mục và mức vốn bố trí cho từng dự án theo từng nguồn vốn. Trước ngày 10 tháng 12 hằng năm, HĐND cấp tỉnh quyết định kế hoạch đầu tư năm sau của cấp mình, bao gồm danh mục và mức vốn bố trí cho từng dự án theo từng nguồn vốn. “Trước ngày 20 tháng 12 hằng năm, HĐND cấp huyện, cấp xã quyết định kế hoạch đầu tư năm sau của cấp mình, bao gồm danh mục và mức vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương bố trí cho từng dự án. Trước ngày 31 tháng
16. 9 12 hằng năm, UBND các cấp giao kế hoạch đầu tư năm sau cho các đơn vị thực hiện”.10 1.2. Thực trạng, bất cập và giải pháp 1.2.1. Thực trạng 1.2.1.1. Thực trạng đối với Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng Luật tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2016. Qua hơn một năm áp dụng thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương, bản thân nhận thấy Luật Tổ chức chính quyền địa phương có nhiều đổi mới hơn so với Luật Tổ chức HĐND và UBND trước đây; những điểm đổi mới đã ảnh hưởng, tác động tích cực đến vai trò, nhiệm vụ của HĐND huyện trong quyết định, giám sát trên lĩnh vực kinh tế của địa phương. “Một số điểm mới”11 cụ thể như sau: Luật Tổ chức chính quyền địa phương được xây dựng trên cơ sở sửa đổi toàn diện Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cho phù hợp với tinh thần Hiến pháp năm 2013. Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các chủ trương, định hướng của Đảng về chính quyền địa phương; đồng thời kế thừa những nội dung hợp lý và sửa đổi, bổ sung những bất cập, vướng mắc trong hơn 10 năm thực hiện Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Luật tổ chức chính quyền địa phương gồm 8 chương và 143 điều, tăng 2 chương và 3 điều so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Điểm đổi mới thứ nhất, về đơn vị hành chính: Luật Tổ chức chính quyền địa phương xác định các đơn vị hành chính gồm có tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương; xã, phường, thị trấn và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Như vậy, so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã bổ sung thêm đơn vị hành chính: thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Đây là quy định thể hiện sự quan tâm đặc biệt của Nhà nước đối với các đơn vị thành phố và đơn vị kinh tế đặc biệt, nhằm cụ thể hóa Điều 110, Hiến pháp năm 2013. Điểm đổi mới thứ hai, đó là về tổ chức chính quyền địa phƣơng ở các đơn vị hành chính: 10 Điều 68, Luật đầu tư công 11 Tham khảo một số bài viết về điểm mới của Luật tổ chức chính quyền địa phương
17. 10 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”12. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn. Như vậy, sau một thời gian dài thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội, Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính đều phải có HĐND và UBND. Ngoài ra, một trong những điểm mới nổi bật của Luật Tổ chức chính quyền địa phương so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đó là có sự phân biệt giữa chính quyền địa phương ở nông thôn và ở đô thị, phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn. Điểm đổi mới thứ ba, đó là về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng: - Đối với HĐND: Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định rõ hơn về cơ cấu tổ chức của HĐND tạo cơ sở pháp lý để củng cố, hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp. Về cơ cấu tổ chức của HĐND, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định HĐND thành phố trực thuộc trung ương được thành lập thêm Ban đô thị vì đây là những đô thị tập trung, có quy mô lớn, mức độ đô thị hóa cao và có nhiều điểm đặc thù khác với các địa bàn đô thị thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Về số lượng đại biểu HĐND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh từ 95 đại biểu lên 105 đại biểu để phù hợp với quy mô dân số, đặc điểm, tính chất của các đô thị lớn này. Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện là 2 vị và Phó Chủ tịch HĐND cấp xã là 1 vị, tất cả đều hoạt động chuyên trách; Trưởng các Ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có thể hoạt động chuyên trách; Phó Trưởng Ban HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách; Trưởng Ban, Phó Trưởng Ban của HĐND cấp xã tất cả đều hoạt động kiêm nhiệm. - Đối với UBND: Về cơ cấu tổ chức của UBND, nếu như trước đây, theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, không phải tất cả những người 12 Trích khoản 1, Điều 4, Luật tổ chức chính quyền địa phương
18. 11 đứng đầu của các cơ quan chuyên môn của UBND nào cũng là ủy viên của UBND thì đến Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã mở rộng cơ cấu tổ chức của UBND, cụ thể là tất cả người đứng đầu của các cơ quan chuyên môn của UBND đều là ủy viên của UBND. Đây là một quy định mới nhằm phát huy trí tuệ tập thể của các thành viên UBND, tăng cường hiệu lực giám sát của HĐND đối với UBND cùng cấp thông qua cơ chế lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu, bởi vì tất cả thành viên UBND đều do HĐND bầu. Về số lượng Phó Chủ tịch UBND các cấp được quy định theo phân loại đơn vị hành chính, mà theo đó đối với đơn vị hành chính cấp tỉnh loại đặc biệt (Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh) có không quá 05 Phó Chủ tịch, loại I có không quá 04 Phó Chủ tịch, loại II và loại III có không quá 03 Phó Chủ tịch. Đối với đơn vị hành chính cấp huyện loại I có không quá 03 Phó Chủ tịch, loại II và loại III có không quá 02 Phó Chủ tịch UBND. Đối với đơn vị hành chính cấp xã loại I có không quá 02 Phó Chủ tịch, loại II và loại III thì có 01 Phó Chủ tịch UBND. Luật tổ chức chính quyền địa phương còn bổ sung Điều 124 quy định về việc điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cho phù hợp với quy định của Hiến pháp, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện chủ động và trách nhiệm hơn trong thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao. Điểm đổi mới thứ tƣ, đó là về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính: Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định “Sau khi lấy ý kiến cử tri về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính, nếu có trên năm mươi phần trăm tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ quan xây dựng đề án có trách nhiệm hoàn thiện đề án và gửi HĐND ở các đơn vị hành chính có liên quan để lấy ý kiến”13. Luật còn bổ sung quy định về thẩm quyền đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính và giải quyết tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính giữa các đơn vị hành chính. Theo đó, Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp tỉnh; đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính cấp tỉnh; giải quyết tranh chấp liên quan đến địa giới đơn vị hành chính cấp tỉnh. Còn đối với Ủy ban thường vụ Quốc hội thì quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp 13 Trích khoản 1, Điều 132 Luật tổ chức chính quyền địa phương