Luận văn Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai Quận 7, Thành phố Hồ Chí Minh

Nội dung text: Luận văn Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai Quận 7, Thành phố Hồ Chí Minh

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN  CAO QUỐC HƯNG NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CÁC THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI Ở CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI QUẬN 7, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC
2. HÀ NỘI - 2020 2
3. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN  CAO QUỐC HƯNG NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN CÁC THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI Ở CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI QUẬN 7, THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC Chuyên ngành: Quản lý đất đai Mã số: 8850103.01 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Mẫn Quang Huy HÀ NỘI - 2020
4. LỜI CAM ĐOAN Đề tài “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý đất đai ở chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai Quận 7, thành phố Hồ Chí Minh” là công trình do chính tác giả tìm hiểu, nghiên cứu và thực hiện. Những nội dung, ý tưởng của các tác giả khác trong các tài liệu tham khảo đều được trích dẫn đầy đủ theo đúng quy định. Tác giả chịu trách nhiệm hoàn toàn về tính trung thực của Luận văn. Tác giả Cao Quốc Hưng
5. LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến Quý Thầy, cô Khoa Địa Lý, Trường Đại học Khoa học Tự nhiên Hà Nội đã trang bị cho tôi những kiến thức quý báu, giúp tôi tiếp cận tư duy khoa học, nghiên cứu, phục vụ công việc. Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc nhất tới giảng viên hướng dẫn là PGS.TS. Mẫn Quang Huy đã tận tình hướng dẫn giúp đỡ tôi trong suốt quá trình hoàn thành luận văn. Cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ, động viên tôi hoàn thành tốt nghiên cứu của mình. Tôi xin chân thành cảm ơn! Tác giả luâ ân văn Cao Quốc Hưng ii
6. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1 2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU 2 3. NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU 2 4. PHẠM VI NGHIÊN CỨU 3 5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 3 6. CẤU TRÚC LUẬN VĂN 4 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 6 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN LIÊN QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 6 1.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính 6 1.1.2. Khái niệm thủ tục hành chính trong quản lý đất đai 7 1.1.3. Khái niệm đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất 8 1.1.4.Đặc điểm thủ tục hành chính 9 1.1.5. Vai trò thủ tục hành chính 11 1.1.6. Phân loại thủ tục hành chính 13 1.1.7. Thủ tục hành chính theo cơ chế “một cửa” và “một cửa liên thông 15 1.2. HOÀN THIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH ĐẤT ĐAI 17 1.2.1. Các yếu tố tác động đến công tác hoàn thiện thủ tục hành chính đất đai 17 1.2.2. Nội dung hoàn thiện thủ tục hành chính đất đai 18 1.3. CƠ SỞ PHÁP LÝ THỰC HIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI 21 1.3.1. Một số văn bản quy định thực hiện thủ tục hành chính ở Trung ương 21 1.3.2. Một số văn bản quy định thực hiện thủ tục hành chính ở thành phố Hồ Chí Minh 23 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI, TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TẠI CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI QUẬN 7THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 25 2.1. KHÁI QUÁT ĐỊA BÀN NGHIÊN CỨU 25 2.1.1. Vị trí địa lý 25 iii
7. 2.1.2. Kinh tế xã hội 27 2.1.3. Khái quát Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai quận 7 28 2.2. KHÁI QUÁT VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI, TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TẠI CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI QUẬN 7 30 2.2.1. Quy trình thực hiện đăng ký đất đai 31 2.2.2. Đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu 32 2.2.3. Quy trình đăng ký biến động quyền sử dụng đất, QSHNƠ & TSKGLVĐ 40 2.2.4. Kết quả đăng ký biến động quyền sử dụng đất, QSHNƠ & TSKGLVĐ 45 2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG CÔNG TÁC THỰC HIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI, TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TẠI CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI QUẬN 7 55 2.3.1. KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC 55 2.3.2. Hạn chế 57 2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế 59 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI, TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TẠI CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI QUẬN 7 TP HỒ CHÍ MINH 62 3.1. GIẢI PHÁP CHUNG VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI, TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TẠI CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI 62 3.1.1. Sửa đổi, đơn giản hóa thủ tục đất đai 62 3.1.2. Hoàn thiện hệ thống hóa thủ tục hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai 62 3.1.3. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác kiểm soát thủ tục đất đai 63 3.2. CÁC GIẢI PHÁP CỤ THỂ HOÀN THIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI, TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT TẠI CHI NHÁNH VĂN PHÒNG ĐĂNG KÝ ĐẤT ĐAI QUẬN 7 64 iv
8. 3.2.1. Giải pháp đối với người dân 64 3.2.2. Giải pháp đối với cơ quan nhà nước 67 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 74 1. KẾT LUẬN 74 2. KIẾN NGHỊ 75 TÀI LIÊU THAM KHẢO 76 v
9. DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Trình tự, thủ tục cấp Giấy CNQSDĐ, QSHNƠ & TSKGLVĐ lần đầu 35 Bảng 2.2. Kết quả cấp giấy chứng nhận lần đầu năm 2016 38 Bảng 2.3. Kết quả cấp giấy chứng nhận lần đầu năm 2017 39 Bảng 2. 4. Kết quả cấp giấy chứng nhận lần đầu năm 2018 39 Bảng 2.5. Trình tự, thủ tục cấp Giấy CNQSDĐ, QSHNƠ & TSKGLVĐ đối với trường hợp chuyển nhượng QSDĐ, QSHNƠ & TSKGLVĐ 40 Bảng 2. 6. Kết quả cấp giấy chứng nhận do thực hiện biến động năm 2016 45 Bảng 2. 7. Kết quả cấp giấy chứng nhận do thực hiện biến động năm 2017 46 Bảng 2. 8. Kết quả cấp giấy chứng nhận do thực hiện biến động năm 2018 47 Bảng 2. 9. Kết quả cập nhật biến động giấy chứng nhận năm 2016 49 Bảng 2. 10. Kết quả cập nhật biến động giấy chứng nhận năm 2017 50 Bảng 2. 11. Kết quả cập nhật biến động giấy chứng nhận năm 2018 52 Bảng 2. 12. Kết quả tách, hợp thửa, thu hồi GCN và trích lục hồ sơ địa chính năm 2016 53 Bảng 2. 13. Kết quả tách, hợp thửa, thu hồi GCN và trích lục hồ sơ địa chính năm 2017 54 Bảng 2. 14. Kết quả tách, hợp thửa, thu hồi GCN và trích lục hồ sơ địa chính năm 2018 55 DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1. Bản đồ vị trí quận 7 TP HCM 26 vi
10. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Thực tế hiện nay người dân phải tuân thủ rất nhiều các quy định về thủ tục hành chính phức tạp. Điều này đã ảnh hưởng trực tiếp đến việc giải quyết công việc của người dân, giảm lòng tin của nhân dân đối với nhà nước và bộ máy hành chính nhà nước. Xuất phát từ khâu tiếp nhận hồ sơ đến quá trình giải quyết công việc cho công dân còn rườm rà, chưa dứt điểm người dân còn phải đi lại nhiều nơi, nhiều lần nhằm bổ sung và chỉnh sửa hồ sơ. Bên cạnh đó biện pháp quản lý chưa chặt chẽ, kiểm soát công việc trong quá trình tác nghiệp còn để xảy ra sai sót, thủ tục hành chính chưa cải tiến theo hướng đơn giản hóa, khoa học. Lĩnh vực đất đai cũng là một trong nhưng lĩnh vực có những hạn chế, yếu kém trong việc xây dựng hệ thống quản lý đất đai có nề nếp, ổn định, hiện đại, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm công bằng, minh bạch trong các quan hệ về sử dụng đất và sở hữu tài sản gắn liền với đất. Các thủ tục thuộc lĩnh vực đất đai như: Cấp giấy chứng nhận sử dụng đất; tách, hợp thửa đất; chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; đăng ký biến động Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất luôn là những vướng mắc mà người dân gặp phải thời gian qua Thủ tục hành chính là công tác bắt buộc đối với người sử dụng đất và người được giao đất để quản lý; đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu. Việc xác định thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai nhằm tạo ra một trật tự chuẩn mực trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai. Hệ thống quy phạm mang tính thủ tục này có vai trò thúc đẩy hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai trên thực tế, bảo đảm quyền và lợi ích cho người dân. Hơn nữa, về bản chất, trình tự, thủ tục hành chính là một dạng dịch vụ công mà Nhà nước có nghĩa vụ cung cấp. Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7 là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường TP HCM, có chức năng thực hiện đăng ký
11. đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai và cung cấp thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật. Cho nên để hoàn thiện hơn các thủ tục hành chính quản lý đất đai tại chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai quận 7, tạo ra khung pháp lý, trật tự ổn định, thực hiện đúng thời gian quy định, bảo đảm quyền của người sử dụng đất hợp pháp và quản lý chặt chẽ quỹ đất. Chính vì vậy, việc thực hiện đề tài “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện các thủ tục hành chính quản lý đất đai ở Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai quận 7 thành phố Hồ Chí Minh” là thực sự cần thiết, có ý nghĩa khoa học và thực tiễn. 2. Mục tiêu nghiên cứu Đánh giá thực trạng các thủ tục hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7 , trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm thực hiện tốt hơn các thủ tục hành chính quản lý đất đai trên địa bàn quận 7 thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian tới. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục tiêu đề ra, nhiệm vụ nghiên cứu chính là các thủ tục hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7, cụ thể bao gồm các nhiêm vụ cụ thể như sau: - Tổng quan các cơ sở lý luận và thực tiễn về thủ tục hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai có liên quan đến hướng nghiên cứu của luận văn; - Tìm hiểu, phân tích các đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội và công tác quản lý đất đai ở khu vực nghiên cứu; - Nghiên cứu các thủ tục hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7. 2
12. - Xác định những vấn đề bất cập thực hiện thủ tục hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7. - Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện thủ tục hành chính hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7 4. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi không gian nghiên cứu: Đề tài được thực hiện trên toàn bộ địa bàn quận 7 thành phố Hồ Chí Minh.Đề tài giới hạn nghiên cứu ở các vấn đề sau: + Các đối tượng sử dụng đất ở địa bàn quận 7 thành phố Hồ Chí Minh. + Các thủ tục hành chính trong đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất tại Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7 thành phố Hồ Chí Minh trong 3 năm liên tiếp 2016, 2017 và 2018. Năm 2019 do các kết quả Tổng hợp chỉ được thực hiện sau ngày 31.12.2019, nên trong giới hạn phạm vi nghiên cứu về mặt thời gian để phù hợp với tiến độ thực hiện luận văn, nên chúng tôi không tổng hợp các kết quả của năm 2019, mà chỉ sử dụng để tham khảo đánh giá làm căn cứ để đưa ra các đề xuất giải pháp. 5. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp điều tra, khảo sát: + Điều tra thu thập các tài liệu, số liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, tài nguyên thiên nhiên, môi trường, các quy trình và thủ tục về cấp giấy chứng nhận tại thời điểm thực hiện luận văn để phục vụ cho việc nghiên cứu. + Kế thừa các tài liệu, số liệu và dữ liệu ở quận 7, thành phố Hồ Chính Minh để làm cơ sở cho việc nghiên cứu đề tài. + Điều tra xã hội học, thống kê, phân tích và tổng kết kinh nghiệm, thiết kế phiếu điều tra khảo sát theo mẫu, đối tượng điều tra là các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức đã tham gia thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận tại Chi nhánh Văn phòng 3
13. đăng ký đất đai quận 7. Tìm hiểu, đóng góp ý kiến về lĩnh vực này (tổ trưởng tổ dân phố, cán bộ địa chính, các sàn gian dịch bất động sản ), được sử dụng nhằm thu thập ý kiến, tổng hợp để đề xuất các giải pháp có tính khoa học. - Phương pháp xử lý số liệu: + Thống kê số lượng ý kiến người dân theo từng tiêu chí, tính tỷ lệ phần trăm nhằm đánh giá thực trạng thủ tục cấp giấy chứng nhận ở Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai quận 7, qua đó xác định được những điểm mạnh, điểm yếu, những tồn tại và các nguyên nhân của địa phương. + Phân tích lý thuyết về cải cách hành chính và thủ tục cấp giấy chứng nhận và mối quan hệ theo lịch sử thời gian để tổng hợp lại, qua đó có thể nhận thức, phát hiện và khai thác chọn lọc những thông tin cần thiết phục vụ cho luận văn nghiên cứu. - Phương pháp chuyên gia: Được sử dụng nhằm thu thập lấy ý kiến chuyên gia phục vụ tổng hợp để đề xuất các giải pháp có tính khoa học. Đội ngũ chuyên gia khảo sát từ những nhà khoa học ở các Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh, Đại học Nông Lâm TP Hồ Chí Minh (khoa Quản ý đất đai), các lãnh đạo ở các Phòng, Ban liên quan lĩnh vực đất đai ở TP Hồ Chí Minh. 6. Cấu trúc luận văn Ngoài phần mở đầu luận văn thực hiện gồm các chương như sau: - Chương 1. Tổng quan về vấn đề nghiên cứu 1.1. Cơ sở lý luận liên quan vấn đề nghiên cứu 1.2. Hoàn thiện thủ tục hành chính - Chương 2. Thực trạng thủ tục hành chính quản lý đất đai ở Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7 thành phố Hồ Chí Minh 2.1. Khái quát địa bàn nghiên cứu 4
14. 2.2. Khái quát về thủ tục hành chính quản lý đất đai quận 7 2.3. Đánh giá chung công tác thực hiện thủ tục hành chính quản lý đất đai quận 7 thành phố hồ chí minh - Chương 3. Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện các thủ tục hành chính quản lý đất đai ở Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai quận 7 thành phố Hồ Chí Minh 3.1. Sửa đổi, đơn giản hóa thủ tục hành chính 3.2. Hoàn thiện hệ thống hóa thủ tục hành chính đang được thực hiện tại chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận 7 3.3. Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác kiểm soát thủ tục hành chính 3.2. Đề xuất hoàn thiện các thủ tục hành chính quản lý đất đai ở Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai quận 7 5
15. CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1.1. Cơ sở lý luận liên quan vấn đề nghiên cứu 1.1.1. Khái niệm thủ tục hành chính Thủ tục hành chính theo Bách khoa toàn thư là tổng thể các quy phạm bắt buộc phải tuân theo khi tiến hành thành lập, thay đổi, giải thể, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn phạm vi hoạt động của các tổ chức, khi ban hành các văn bản hành chính, khi thực hiện các hành vi hành chính; khi các công dân, các tổ chức quần chúng xã hội tiến hành những công việc đòi hỏi có sự chứng kiến, chứng nhận, giúp đỡ, can thiệp của các cơ quan và cán bộ, nhân viên nhà nước Thủ tục hành chính thuận tiện, đơn giản là một trong những điều kiện giúp nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Ngược lại, thủ tục hành chính rườm rà, nặng nề không những gây ra tổn phí về sức người, sức của của ngân sách nhà nước, tài sản xã hội, kìm hãm sự năng động trong hoạt động của mọi mặt đời sống mà còn là điều kiện thuận lợi cho nạn tham ô, nhũng nhiễu phát sinh, phát triển. Hoàn thiện, cải tiến thủ tục hành chính nhằm làm cho các thủ tục hành chính trở nên đơn giản, dễ làm, thuận tiện cho dân là một trong những phương hướng cải cách nền hành chính quốc gia. Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ quy định Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức [2] Có thể nhận thấy qua các khái niệm trên thủ tục hành chính là một quy phạm pháp luật quy định về trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẫm quyền nhất định của bộ máy Nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẫm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức cá nhân công dân. Nói cách khác, thủ tục hành chính là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình. Nếu không có các quy định bắt buộc về thủ tục hành chính sẽ không có những căn cứ 6
16. pháp lý để thực hiện các hoạt động công vụ, giao dịch hành chính gây cản trở một phần hoặc ngưng trệ hoàn toàn hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Thủ tục hành chính được đặt ra để các cơ quan Nhà nước có thể thực hiện mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình tự thành lập các công sở, bổ nhiệm, bãi nhiệm, điều động công chức, viên chức, trình tự lập quy, áp dụng quy phạm để đảm bảo các quyền của chủ thể và xử lý vi phạm, trình tự điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Thủ tục hành chính là các quy tắc phải tuân thủ theo trong quá trình ra các quyết định hành chính của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước. Thủ tục hành chính do các cơ quan Nhà nước ban hành để thực thi Hiến pháp và pháp luật cũng như thực hiện chức năng quản lý của nền hành chính nhà nước và hoàn thiện nhiệm vụ của mình, đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm thực thi các thủ tục đó để bảo đảm tính công bằng, nghiêm minh trong xã hội khi thực thi pháp luật. Như vậy, thủ tục hành chính vừa là công cụ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước vừa là điều kiện để công dân, các tổ chức thực hiện quyền và nghĩa vụ đối với nhà nước. 1.1.2. Khái niệm thủ tục hành chính trong quản lý đất đai Thủ tục hành chính về đất đai trong Luật đất đai 2013 được quy định nhằm đảm bảo có một thiết chế để Nhà nước thực hiện việc quản lý đất đai như giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, v.v Qua đó người sử dụng đất được thực hiện các quyền và nghĩa vụ trong quá trình sử dụng đất như đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất; được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chuyển quyền sử dụng đất như: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tặng cho quyền sử dụng đất; v.v 7
17. Theo quy định tại khoản 1 Điều 195 Luật đất đai 2013, thủ tục hành chính về đất đai bao gồm 7 nhóm thủ tục sau: (1) Thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Thủ tục đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; (3) Thủ tục cấp đổi, cấp lại, đính chính, thu hồi Giấy chứng nhận, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng; (4) Thủ tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất; (5) Thủ tục cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất; (6) Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ quan hành chính; (7) Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Trong khoa học pháp lý, thủ tục hành chính được hiểu là cách thức, trình tự thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước và cách thức tham gia vào các công việc quản lý hành chính của các tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật. 1.1.3. Khái niệm đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất Theo khoản 15, Điều 3, Luật đất đai 2013 [10] “Đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất , quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính.” Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhà ở và tài sản khác khác gắn liền với đất: Theo khoản 16, Điều 3, Luật đất đai 2013: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng 8
18. đất, nhà ở và tài sản khác khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất.” Hồ sơ địa chính: Theo khoản 1, Điều 3, Thông tư 24/2014/TT-BTNMT [1]: “Hồ sơ địa chính là tập hợp tài liệu thể hiện thông tin chi tiết về hiện trạng và tình trạng pháp lý của việc quản lý, sử dụng các thửa đất, tài sản gắn liền với đất để phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai và nhu cầu thông tin của các tổ chức, cá nhân có liên quan.” Đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất lần đầu (đăng ký lần đầu): Theo khoản 2, Điều 2, thông tư 24/2014/TT-BTNMT: “Đăng ký đất đai, tài sản gắn liền với đất lần đầu là việc thực hiện thủ tục lần đầu để ghi nhận tình trạng pháp lý về QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào HSĐC.” Đăng ký cấp lại, cấp đổi GCN (đăng ký biến động): Theo khoản 3, Điều 3, thông tư 24/2014/TT-BTNMT: “Đăng ký cấp lại, cấp đổi GCN là việc thực hiện thủ tục để cấp lại GCN QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất khi người quản lý, SDĐ đề nghị cấp đổi hoặc cấp lại GCN bị mất.” Giấy chứng nhận: Theo khoản 4, Điều 3, thông tư 24/2014/TT-BTNMT: “Giấy chứng nhận là tên gọi chung của các loại GCN về QSDĐ, bao gồm: GCNQSDĐ, GCN quyền sở hữu nhà ở và QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về nhà ở.” 1.1.4. Đặc điểm thủ tục hành chính Thủ tục hành chính có các đặc điểm chung cơ bản: Là hình thức của các quy phạm vật chất phát sinh từ quy phạm vật chất nhưng lại là phương tiện đảm bảo thực hiện quy phạm vật chất. Tuy nhiên bản thân thủ tục hành chính là loại thủ tục riêng, có đặc điểm riêng, chứng tỏ nó là một hiện tượng pháp lý có tính chất độc lập 9
19. tương đối. Thủ tục hành chính là một trong các hình thức thủ tục pháp lý là thủ tục lập pháp, thủ tục hành pháp và thủ tục tư pháp, cũng như mọi hiện tượng có tính chất thủ tục khác, cụ thể là các hình thức thủ tục tố tụng dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng hành chính [7] Thủ tục hành chính rất đa dạng, phong phú, là tổng thể các hoạt động diễn ra theo trình tự, được thực hiện bởi cơ quan nhà nước, công chức nhà nước nhằm giải quyết các công việc của nhà nước và các công việc liên quan đến quyền, nhiệm vụ pháp lý của công dân. Nói cách khác sự đa dạng và phong phú của thủ tục hành chính được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Mặt khác, bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương, mỗi cơ quan trong đó thực hiện tham quyền của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định. Thủ tục hành chính ở nước ta phong phú, đa dạng và phức tạp bởi nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản (hành chính đơn thuần) sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang quản lý theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đồng thời xu hướng hợp tác quốc tế làm cho các thủ tục hành chính phải tính đến yếu tố nước ngoài. Thủ tục hành chính diễn ra theo trật tự các bước nhất định, là trình tự thực hiện thẫm quyền trong quản lý hành chính nhà nước: lĩnh vực chấp hành, điều hành. Nghĩa là thủ tục hành chính được phân biệt với thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại tòa án. Các thủ tục hành chính được ban hành trong các văn bản luật và dưới luật do đó có tính pháp quy rất cao. Thủ tục hành chính được hiểu là các thủ tục một chiều, người dân có quyền và nghĩa vụ phải tuân thủ, chỉ khi đáp ứng đầy đủ những yêu cầu, văn bản, giấy tờ cần thiết theo các quy định của pháp luật thì người dân, tổ chức mới có quyền yêu cầu các cơ quan có thẫm quyền thực hiện, giải quyết thủ tục của mình. Thủ tục hành chính được sử dụng trong tất cả cách lĩnh vực của đời sống xã hội, mỗi lĩnh vực lại được quản lý bởi các cơ quan chuyên ngành khác nhau do đó mỗi cơ quan, đơn vị có thẩm quyền sẽ được thực hiện các thủ tục hành chính trong 10
20. thẩm quyền quản lý, giải quyết của mình. Trong lĩnh vực tư pháp, việc tiến hành tố tụng được thực hiện theo các thủ tục được quy định chỉ do một số cơ quan nhất định như tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra thực hiện. Trong việc thực hiện thủ tục hành chính khác lại do rất nhiều cơ quan nhà nước khác nhau tiến hành: Các cơ quan hành pháp, tư pháp, lập pháp; trong quan hệ nội bộ giữa các cơ quan và đối tượng ngoài cơ quan với tư cách quản lý nhà nước. Các văn bản về thủ tục hành chính tản mạn, không tập trung, đây là thực trạng đang gây khó khăn trong công tác cải cách thủ tục hành chính hiện nay, các thủ tục hành chính được ban hành không thống nhất, đôi khi có sự mâu thuẫn hoặc hướng dẫn thực hiện một cách chồng chéo nhau. Các văn bản chứa đựng các thủ tục hành chính được quy định trong rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Chẳng hạn ở lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính có rất nhiều văn bản cụ thể hóa pháp lệnh được ban hành về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau hoặc có những thủ tục hành chính được quy định trong các văn bản không phải luật hành chính. Khi nghiên cứu các đặc điểm của thủ tục hành chính giúp chúng ta phân biệt được thủ tục hành chính với thủ tục của các cơ quan lập pháp và tư pháp (thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp), đồng thời cũng là căn cứ lớn để thực hiện đơn giản hóa thủ tục trong giai đoạn hiện nay [8] 1.1.5. Vai trò thủ tục hành chính Thủ tục hành chính giữ một vai trò rất quan trọng trong việc điều hành bộ máy công quyền, bởi mục tiêu của nền hành chính là hướng tới việc quản lý nhà nước một cách có hiệu lực, hiệu quả, do đó thủ tục hành chính đảm bảo tính pháp chế và đem lại hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và của Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai nói riêng. Trong nhiều văn bản của trung ương có quy định bãi bỏ các thủ tục hành chính gây phiền hà cho tổ chức và công dân, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong Đảng khắc phục tình trạng rườm rà, bất hợp lý về thủ tục. Hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật nhằm đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ đã đặt ra. 11
21. Thủ tục hành chính là cơ sở pháp lý vững chắc để các chủ thể tiến hành thực hiện các hoạt động giải quyết công việc thuộc chức năng của mình đồng thời là chuẩn mực để đánh giá và đảm bảo tính hợp pháp của quá trình thực hiện các nhiệm vụ công vụ. Cũng nhờ đó mà hoạt động quản lý nhà nước được bảo đảm theo tinh thần công khai, minh bạch và tuân thủ nguyên tắc pháp chế. Từ quan điểm trên thì thủ tục hành chính thuộc về yếu tố thể chế tức là vấn đề ban hành và thực hiện thủ tục hành chính. Không phải vô tình mà có quan niệm gắn thủ tục hành chính với phương diện tiên quyết là thể chế, quy định quyền, nghĩa vụ và cách thức, điều kiện để thực hiện các quyền, nghĩa vụ đó. Về phương diện khác thì thủ tục hành chính liên quan chặt chẽ với cơ quan quản lý hành chính nhà nước, đồng thời là cơ sở pháp lý cho hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Thủ tục hành chính là phương tiện bảo đảm thực hiện đúng đắn các quyền và nghĩa vụ của cá nhân và tổ chức. Từ phương diện này, vai trò bảo đảm của thủ tục hành chính đối với việc thực hiện quyền hay nghĩa vụ của họ được thể hiện ở hai phương diện sau. Thứ nhất, thủ tục hành chính là phương tiện để cá nhân hay tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình một cách chính đáng. Họ chủ động thực hiện các hành vi cần thiết theo quy định của pháp luật để cộng tác cùng các cơ quan hành chính đe đạt được kết quả như mong muốn. Thứ hai, về phía các cá nhân, tổ chức nếu nhận thấy quyền lợi hay lợi ích hợp pháp của mình bị cơ quan nhà nước vi phạm thì cũng bằng chính các quy định pháp luật về thủ tục hành chính, họ thực hiện quyền khiếu nại đe được xem xét, giải quyết. Thủ tục hành chính là cơ sở pháp lý hình thành hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn. Nếu không thực hiện các thủ tục hành chính cần thiết thì một quyết định hành chính sẽ không được đưa vào thực tế hoặc bị hạn chế tác dụng, hoặc bị thực hiện sai. Ví dụ, trong thủ tục xin đăng ký kinh doanh, tổ chức, công dân muốn được nhà nước cấp phép thì điều đầu tiên tổ chức hay công dân đó phải kê khai đơn và bản cam kết theo mẫu quy định. Đây là những quy định bắt buộc người có yêu cầu xin phép phải thực hiện trước khi muốn được nhà nước cấp phép. Việc thực hiện này nếu không được diễn ra theo đúng trình tự thủ tục là đi từ những tổ chức, công dân có nhu cầu đến các cơ quan có thẫm quyền thì quá trình cấp phép 12
22. là không được thực hiện hoặc được thực hiện sai về mặt nguyên tắc. Bởi vậy, từ các thủ tục sẽ không có ý nghĩa gì nếu cơ quan nhà nước có thẫm quyền không tuân thủ chúng. Chẳng hạn hồ sơ sẽ được cấp không đúng phép, từ đó người có quyền, lợi ích chính đáng có thể bị xâm hại. Việc tuân thủ thủ tục hành chính là yếu tố bảo đảm hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Bảo đảm thực hiện các quyền tự do của cá nhân, tổ chức, tính công khai, minh bạch trong hoạt động chấp hành, điều hành và qua đó tạo điều kiện để giám sát, kiểm soát hoạt động của các chủ thể tiến hành thủ tục hành chính [7]. Với tính chất là công cụ để các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng quản lý hành chính của mình, thủ tục hành chính bảo đảm cho việc thi hành các quyết định được thống nhất. Ví dụ, đối với lĩnh vực xét tuyển hoặc thi tuyển công chức, theo quy định phải được công bố, niêm yết công khai về hồ sơ, quy trình, thời gian giải quyết, phí và lệ phí Việc quy định này là thống nhất theo văn bản pháp luật hiện hành. Công bố công khai cho phép kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực hiện các thủ tục hành chính tạo ra. Nếu không được công bố công khai, rất có thể một thủ tục hành chính được thực hiện theo nhiều cách mà không kiểm tra được hết tính đúng đắn của nó, điều này dễ gây ra các tiêu cực, từ đó dẫn đến bất bình trong nhân dân, cửa quyền của cán bộ nhà nước. 1.1.6. Phân loại thủ tục hành chính Phân loại thủ tục hành chính là sự phân chia, sắp xếp các thủ tục hành chính dựa vào việc chúng có cùng nội dung, tính chất, hoặc phạm vi điều chỉnh. Một cách phân loại khác dựa vào các đặc trưng của chúng. Phân loại thủ tục hành chính có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc hoàn thiện thủ tục hành chính, đồng thời góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Việc phân loại thủ tục hành chính còn tạo cho các cơ quan, các công chức hành chính và mọi công dân, to chức thực hiện dễ dàng, nhanh chóng, chính xác các thủ tục hành chính [11]. Căn cứ vào tính chất công việc được tiến hành, thủ tục hành chính được phân chia thành ba nhóm: thủ tục hành chính nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. 13