Luận văn Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra, giám sát của thanh tra ngân hàng nhà nước tại Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra, giám sát của thanh tra ngân hàng nhà nước tại Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ NGỌC LAN MéT Sè VÊN §Ò Lý LUËN Vµ THùC TIÔN VÒ HO¹T §éNG THANH TRA, GI¸M S¸T CñA THANH TRA NG¢N HµNG NHµ N¦íC T¹I Hµ NéI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ NGỌC LAN MéT Sè VÊN §Ò Lý LUËN Vµ THùC TIÔN VÒ HO¹T §éNG THANH TRA, GI¸M S¸T CñA THANH TRA NG¢N HµNG NHµ N¦íC T¹I Hµ NéI Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN NGỌC LIÊM HÀ NỘI - 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Ngọc Lan
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục sơ đồ MỞ ĐẦU 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA, GIÁM SÁT CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC 5 1.1. Khái quát chung về thanh tra, giám sát 5 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm thanh tra, giám sát 5 1.1.2. Vai trò của thanh tra, giám sát 9 1.1.3. Phân loại hoạt động thanh tra, giám sát 11 1.1.4. Hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước 15 1.2. Khái quát chung về thanh tra, giám sát ngân hàng 16 1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của thanh tra, giám sát ngân hàng 16 1.2.2. Cơ chế thanh tra, giám sát ngân hàng 19 1.2.3. Một số mô hình tổ chức thanh tra giám sát ngân hàng trên thế giới 31 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 34 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT THANH TRA, GIÁM SÁT NGÂN HÀNG VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI HÀ NỘI 35 2.1. Pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt Nam 35 2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra giám sát ngân hàng ở Việt Nam 35 2.1.2. Mô hình tổ chức Thanh tra Ngân hàng Nhà nước ở Việt Nam 38 2.1.3. Đối tượng thanh tra và đối tượng giám sát của Thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 45 2.1.4. Nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 47
5. 2.1.5. Phương pháp thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 48 2.1.6. Nội dung thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 50 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng tại Hà Nội 52 2.2.1. Cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước tại Hà Nội 52 2.2.2. Những kết quả đạt được trong công tác thi hành pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng tại Hà Nội 56 2.2.3. Một số tồn tại trong hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội 77 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 83 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO NĂNG LỰC THANH TRA, GIÁM SÁT CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC TẠI HÀ NỘI 84 3.1. Những yêu cầu để đảm bảo nâng cao năng lực thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội 84 3.1.1. Yêu cầu về hoàn thiện pháp luật 84 3.1.2. Yêu cầu về hoàn thiện cơ cấu tổ chức thanh tra, giám sát ngành ngân hàng 87 3.2. Giải pháp nâng cao năng lực thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội 89 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật 89 3.2.2. Giải pháp hoàn thiện một số công tác khác 100 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 102 KẾT LUẬN 103 TÀI LIỆU THAM KHẢO 104
6. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1 ATM Automatic Teller Machine (Máy rút tiền tự động) 2 CAMELS Hệ thống đánh giá tình trạng vững mạnh của các tổ chức tài chính 3 NHNN Ngân hàng Nhà nước 4 Quỹ TDND Quỹ Tín dụng nhân dân 5 TCTD Tổ chức tín dụng 6 TMCP Thương mại cổ phần 7 UBND Ủy ban nhân dân
7. DANH MỤC SƠ ĐỒ Số hiệu sơ đồ Tên sơ đồ trang Sơ đồ 2.1: Mô hình tổ chức Thanh Tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (trước khi có Pháp lệnh Ngân hàng) 39 Sơ đồ 2.2: Mô hình tổ chức Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (sau khi có Luật Ngân hàng Nhà nước 1997) 40
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế, thị trường tài chính Việt Nam ngày càng phát triển nhanh chóng với sự gia tăng mạnh mẽ về số lượng, chất lượng và đa dạng hóa loại hình dịch vụ. Việc Việt Nam trở thành thành viên thứ 150 của Tổ chức thương mại thế giới WTO đã tạo những tiền đề thuận lợi đồng thời cũng mang lại không ít thách thức đối với nền kinh tế Việt Nam nói chung, thị trường tài chính Việt Nam nói riêng. Sự hiện diện của các tập đoàn tài chính quốc tế, sự xuất hiện của một số loại hình TCTD mới trên thị trường tài chính đòi hỏi sự quản lý, giám sát một cách chặt chẽ hơn nữa của các cơ quan chức năng có thẩm quyền. Hoạt động ngân hàng là một loại hình kinh doanh có đối tượng kinh doanh đặc biệt là tiền tệ. Hoạt động kinh doanh này đóng vai trò là huyết mạch của nền kinh tế, bao gồm chức năng kinh doanh tiền tệ và dịch vụ ngân hàng, nó liên quan tới mọi hoạt động kinh doanh khác; tuy nhiên bản thân nó lại tiềm ẩn những rủi ro lớn không thể tránh khỏi. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam với vai trò là ngân hàng trung ương, ngân hàng của các ngân hàng, là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về hoạt động tiền tệ, hoạt động ngân hàng. Một trong những mục tiêu và nhiệm vụ quan trọng của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đó là bảo đảm sự an toàn trong hoạt động của ngân hàng và các TCTD, đảm bảo sự bền vững của hoạt động tài chính. Để thực hiện được mục tiêu đó, Ngân hàng Nhà nước cần phải thực hiện tốt chức năng thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng. Hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng được thực hiện qua những cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước. Thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước về ngân hàng cho thấy, thanh tra ngân hàng đã chứng minh được khả năng là một công cụ hữu hiệu trong việc giúp nhà nước thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát đối với hoạt động tín dụng 1
9. như: bảo đảm pháp chế và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng; Đảm bảo thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, thúc đẩy kinh tế, ổn định tiền tệ, kiểm soát lạm phát; Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, đảm bảo an toàn tài sản, tiền gửi, vay vốn và dịch vụ tiện ích ngân hàng. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng vẫn còn bộc lộ những điểm hạn chế từ khâu quy định pháp luật đến thực tiễn áp dụng. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng đối với toàn bộ nền tài chính quốc gia và những tồn tại hiện có, tác giả lựa chọn đề tài: “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội” nhằm nghiên cứu những nét khái quát về lý luận thanh tra, giám sát, thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước và thực tiễn hoạt động thanh tra, giám sát trên địa bàn thành phố Hà Nội, từ đó đưa ra một số nhận xét về ưu điểm, tồn tại cũng như đề ra phương hướng nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng. 2. Tình hình nghiên cứu Liên quan tới việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát của thanh tra ngân hàng nhà nước đã có một số đề tài, công trình nghiên cứu, bài viết như: - Thanh tra Ngân hàng với tiến trình hội nhập của hệ thống Ngân hàng Nhà nước, Đề tài khoa học cấp ngành, Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Đình Tự; - Nghiên cứu giải pháp hoàn thiện chiến lược tổng thể phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam giai đoạn 2001- 2010, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành của TS. Lê Xuân Nghĩa; - Tăng cường thanh tra, giám sát ngân hàng trong tình hình mới, bài viết của Phó Thống đốc Ngân hàng Nhà nước trên website: www.thanhtra.gov.vn. - Mô hình Giám sát ngân hàng nào là phù hợp với bối cảnh đặc thù của Việt Nam trong kỷ nguyên mới, bài viết của Quỳnh Anh trên website: www.sbv.gov.vn. - Pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng và phương hướng hoàn thiện, Luận văn thạc sĩ Luật học, Vũ Khánh Linh, Hà Nội, 2009. 2
10. Nhìn chung những tài liệu trên đều đã đề cập tới hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng, tuy nhiên mới chỉ đề cập ở những góc độ nhỏ. Gần đây nhất, Luận văn thạc sĩ Luật học của tác giả Vũ Khánh Linh với đề tài Pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng và phương hướng hoàn thiện đã đưa tới một cái nhìn tương đối tổng thể về lý luận và pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng ở Việt Nam, tuy nhiên còn ở phạm vi khá rộng. Trong luận văn này, tác giả xin phép được tiếp thu những thành tựu nghiên cứu của những công trình khoa học trước và tiếp tục nghiên cứu hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng trên địa bàn thành phố Hà Nội. 3. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của luận văn nhằm làm rõ những vấn đề lý luận về thanh tra, giám sát ngân hàng, thực trạng quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động này. Đồng thời, qua việc nghiên cứu thực tiễn hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng tại Hà Nội để đưa ra những nhận xét, đánh giá về những quy định của pháp luật hiện hành áp dụng trên phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các quan điểm khoa học về thanh tra, giám sát, thanh tra, giám sát ngân hàng; quy định của pháp luật Việt Nam về thanh tra, giám sát nói chung và thanh tra, giám sát ngân hàng nói riêng, tích hợp so sánh với quy định pháp luật trên thế giới về tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu hai khía cạnh sau: Thứ nhất, về mặt lý luận: nghiên cứu những quy định của pháp luật Việt Nam về hoạt động thanh tra, giám sát, thanh tra, giám sát ngân hàng. Thứ hai, về mặt thực tiễn: nghiên cứu, đánh giá hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của thanh tra ngân hàng nhà nước tại Hà Nội từ năm 2012 đến 9 tháng đầu năm 2014. 3
11. 5. Phương pháp nghiên cứu Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu trên, luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích. Thông qua quá trình tổng hợp và phân tích các công trình nghiên cứu của các tác giả khác nhau cũng như những quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước, tác giả tiến hành đánh giá ưu điểm và tồn tại của quy định đó trong thực tiễn và đưa ra phương hướng hoàn thiện. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng tích hợp một số phương pháp: so sánh, thống kê để đưa tới cho người đọc một cái nhìn toàn diện về lý luận cũng như thực tiễn hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội. 6. Những đóng góp mới của đề tài Hiện nay, chưa có một tài liệu nào nghiên cứu một cách chuyên biệt về những quy định của pháp luật liên quan tới hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng cũng như thực tiễn áp dụng tại Hà Nội - một trong những thành phố có hoạt động tài chính phát triển mạnh nhất cả nước. Trong luận văn này, bằng những nghiên cứu lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng của Thanh tra Ngân hàng Nhà nước tại Hà Nội, tác giả sẽ đưa ra một số phương hướng hoàn thiện pháp luật về thanh tra, giám sát ngân hàng cũng như phương hướng áp dụng pháp luật theo hướng lựa chọn một mô hình thanh tra ngân hàng đảm bảo được hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra, phù hợp với xu thế hội nhập chung, thực hiện tốt mục tiêu bảo đảm an toàn của hệ thống tín dụng. 7. Tổng quan tài liệu Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, phần nội dung chính của luận văn được kết cấu thành ba chương: - Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước. - Chương 2: Thực trạng pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng và thực tiễn áp dụng tại Hà Nội. - Chương 3: Một số giải pháp nâng cao năng lực thanh tra, giám sát của thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội. 4
12. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA, GIÁM SÁT CỦA THANH TRA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC 1.1. Khái quát chung về thanh tra, giám sát 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm thanh tra, giám sát 1.1.1.1. Khái niệm thanh tra, giám sát Theo tiếng Latinh, thanh tra có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định; Theo Từ điển tiếng Việt, “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [30]. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [10]. Theo Từ điển Luật học, thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định” [10]. Với những nghĩa trên đây, thanh tra bao hàm trong đó nghĩa kiểm soát nhằm xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định. Ngoài ra, thanh tra còn được hiểu là sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước nhằm khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra do cơ quan Thanh tra Nhà nước thực hiện. Thanh tra Nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật qui định. Thanh tra Nhà nước được tổ chức ở 3 cấp: Ở Trung ương (gọi là thanh tra Chính phủ); Thanh tra cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là thanh tra tỉnh) và thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là thanh tra huyện). Thanh tra nhà nước bao gồm 2 loại: 5
13. - Thanh tra hành chính: là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. - Thanh tra chuyên ngành: là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật cũng như những qui định về chuyên môn - kỹ thuật, qui tắc quản lý ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý. Như vậy, Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra chuyên ngành, lĩnh vực. Cơ quan thanh tra và đối tượng thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp, vì thế có thể coi hoạt động thanh tra là hoạt động của cơ quan cấp trên tiến hành với cơ quan cấp dưới trực thuộc. Trong quá trình tiến hành hoạt động thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật và xử lý vi phạm hành chính nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ thi hành (trong một số trường hợp đặc biệt) một số loại quyết định hành chính nào đó hoặc đình chỉ hành vi hành chính vi phạm pháp luật. Giám sát là khái niệm dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan tư pháp, các tổ chức xã hội và mọi công dân nhằm đảm bảo sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Hoạt động giám sát chủ yếu được thực hiện ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc; hoạt động này được tiến hành bởi Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, các cơ quan tư pháp và toàn thể nhân dân thông qua hoạt động thực hiện chức năng, thẩm quyền do pháp luật qui định [4]. 1.1.1.2. Đặc điểm thanh tra, giám sát Hoạt động thanh tra, giám sát mang những đặc điểm sau: 6
14. * Tính quyền lực nhà nước Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra, giám sát phải là công cụ đắc lực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra, giám sát cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Đối với các quốc gia trên thế giới, chủ thể tiến hành thanh tra, giám sát luôn là cơ quan nhà nước, dù mô hình tổ chức thanh tra có khác nhau. Vì vậy, thanh tra, giám sát phải được nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, giám sát được thể hiện ở những mặt sau: - Ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng bị thanh tra về những vấn đề đã bị thanh tra phát hiện và xử lý; - Yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra; yêu cầu truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người vi phạm pháp luật; - Trong những trường hợp cần thiết, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Ngoài ra, tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra, giám sát còn được cụ thể hóa ở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát; phương thức tiến hành thanh tra; xử lý kết quả thanh tra; trong mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra, giám sát với đối tượng thanh tra, giám sát cũng như trong sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra, giám sát nhà nước theo cấp hành chính và theo ngành, lĩnh vực. Hoạt động thanh tra, giám sát đòi hỏi phải sử dụng đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, như vậy mới phát huy hiệu quả của thanh tra, giám sát. * Tính khách quan Bản chất của hoạt động thanh tra, giám sát là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Kết quả của hoạt động thanh tra là đưa ra 7
15. kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý vi phạm góp phần bảo vệ lợi ích của nhà nước, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Kết quả của hoạt động giám sát là đánh giá tính đúng, sai trong hoạt động của đối tượng giám sát, đưa ra những khuyến nghị và biện pháp can thiệp, khắc phục kịp thời nhằm hướng hoạt động của đối tượng đi đúng hướng. Vì thế, hoạt động thanh tra, giám sát phải mang tính khách quan. Tính khách quan của hoạt động thanh tra, giám sát được biểu hiện ở chỗ mọi hoạt động thanh tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải tuân theo pháp luật. Bởi nếu hoạt động thanh tra, giám sát mà không dựa trên cơ sở pháp luật thì nó sẽ mất đi tính công minh, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước. * Tính độc lập tương đối Tính độc lập tương đối là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra, giám sát. Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tự tiến hành, hoạt động thanh tra, giám sát thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Vì vậy, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, ngoài việc đảm bảo sự phối kết hợp nhịp nhàng với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, hoạt động thanh tra, giám sát còn có tính độc lập tương đối trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Điều này được thể hiện ở chỗ, các tổ chức thanh tra được phép tự mình tổ chức các cuộc thanh tra, giám sát trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật qui định. Trên cơ sở kết quả thanh tra, giám sát, ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các qui định của pháp luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình. Tính độc lập của hoạt động thanh tra, giám sát chỉ là tương đối, vì ngoài việc căn cứ vào pháp luật, hoạt động thanh tra, giám sát còn phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, phải đặt sự vật, hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, khách quan, lịch sử, cụ thể. * Thanh tra, giám sát luôn gắn với quản lý nhà nước Ngoại trừ hoạt động giám sát xã hội của nhân dân đối với hoạt động của 8
16. cơ quan nhà nước thông qua khiếu nại, tố cáo, thanh tra, giám sát luôn gắn với quản lý nhà nước. Quản lý nhà nước và thanh tra, giám sát có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước, thực hiện sự tác động lên các đối tượng quản lý. Quản lý và thanh tra, giám sát có mối quan hệ mật thiết với nhau. Thanh tra, giám sát chỉ xuất hiện khi có nhà nước và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra, giám sát. Trong mối quan hệ này, quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra, giám sát (thể hiện ở việc xác định đường lối, chủ trương, qui định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, giám sát; sử dụng các kết quả, thông tin từ phía các cơ quan thanh tra, giám sát). Ngoài ra, với tư cách là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra, giám sát bị ràng buộc, chế ước bởi quản lý nhưng đồng thời lại tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý. Nhờ có thanh tra mà mục đích của quản lý được đảm bảo. Thực tế cho thấy rằng, một thể chế hành chính và cơ quan quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả nếu thiếu thanh tra. Hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra, giám sát sẽ ngăn chặn được nguy cơ biến dạng, tùy tiện, thiếu kỷ cương trong hoạt động của bộ máy nhà nước [4], [10]. 1.1.2. Vai trò của thanh tra, giám sát * Thanh tra, giám sát là một trong những chức năng thiết yếu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước Khi nhà nước ra đời, phần lớn các công việc quản lý xã hội đều do nhà nước quản lý. Để quản lý xã hội, bất kì nhà nước nào cũng ban hành pháp luật và tiến hành quản lý xã hội bằng pháp luật. Nội dung quản lý xã hội bằng pháp luật được thể hiện trên ba phương diện: - Nhà nước ban hành pháp luật; - Nhà nước tổ chức thực hiện pháp luật; - Nhà nước kiểm tra, thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật. Như vậy, pháp luật trở thành công cụ đắc lực có hiệu quả không thể thay 9
17. thế để nhà nước quản lý xã hội. Tuy nhiên, pháp luật tự thân nó không thể đi vào đời sống xã hội và phát huy hiệu quả nếu thiếu bàn tay quyền lực của nhà nước. Nhà nước, bằng bộ máy và các nguồn lực của mình sẽ tổ chức, điều hành để biến các qui định pháp luật thành hành động thực tế của mỗi cơ quan, tổ chức, cá nhân, và cuối cùng, nhà nước phải kiểm tra để đánh giá chất lượng, hiệu quả của pháp luật. Điều đó cho thấy rằng, kiểm tra, thanh tra và giám sát là một khâu trong ba mặt thống nhất của quản lý. Nó không thể thiếu được trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý hành chính nói riêng. * Thanh tra, giám sát góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước Quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của các cơ quan, các bộ phận hợp thành bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước là toàn bộ hoạt động của các cơ quan hành pháp nhằm thực hiện chức năng quản lý công vụ quốc gia. Hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính nhà nước phụ thuộc rất lớn vào hoạt động thanh tra, giám sát. Bởi thông qua hoạt động này, nhà nước sẽ phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, góp phần đảm bảo và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. * Thanh tra, giám sát là một phương thức bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa là một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Nội dung của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa đòi hỏi pháp luật phải được tuân thủ tuyệt đối trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc “chỉ được làm những gì luật qui định”, có nghĩa là các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước phải thực thi đúng chức trách, nhiệm vụ đã được pháp luật qui định; mọi hành vi vượt quá giới hạn chức năng, thẩm quyền đều bị coi là vi phạm pháp luật. 10
18. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa cũng đòi hỏi mỗi công dân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý nhà nước phải thực hiện đúng pháp luật. Thông qua hoạt động thanh tra để phát hiện các hiện tượng vi phạm pháp luật, từ đó có những biện pháp xử lý kịp thời. * Thanh tra, giám sát là một biện pháp phòng ngừa, phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật Mục đích của thanh tra, giám sát không chỉ là phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật mà còn quan trọng hơn, đó là hướng tới mục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật. Tính phòng ngừa của hoạt động này được thể hiện ở chỗ: - Hoạt động thanh tra, giám sát dù được thực hiện bằng phương thức gì, do cơ quan nào tiến hành luôn là sự hiện thân của pháp luật. Chỉ riêng sự tồn tại của các cơ quan thanh tra, giám sát trong bộ máy nhà nước đã là sự nhắc nhở thường xuyên đối với các đối tượng chịu sự tác động của thanh tra, giám sát, rằng trong bất cứ trường hợp nào pháp luật cũng phải được tuân thủ tuyệt đối. - Hoạt động thanh tra, giám sát luôn là cách thức phân tích, mổ xẻ một cách sâu sắc, đầy đủ nhất các nguyên nhân, động cơ, mục đích, tính chất, mức độ của hành vi vi phạm pháp luật. Do vậy, các giải pháp mà các cơ quan thanh tra đưa ra không chỉ hướng vào việc xử lý hành vi vi phạm mà còn nhằm khắc phục những kẽ hở, những sự bất cập của chính sách, pháp luật của nhà nước. - Thanh tra, giám sát dù thuộc bất cứ loại hình nào cũng luôn mang tính định hướng và xây dựng. Thông qua hoạt động thanh tra có thể dự báo được tình hình vi phạm pháp luật sẽ xảy ra, từ đó có biện pháp phòng ngừa hữu hiệu. 1.1.3. Phân loại hoạt động thanh tra, giám sát Hoạt động giám sát xã hội như đã nói ở trên bao gồm hoạt động giám sát của nhân dân đối với việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước, người có nhiệm vụ, quyền hạn trực thuộc cơ quan nhà nước, hệ quả của việc thực hiện giám sát xã hội của nhân dân được thể hiện bằng việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; và hoạt động giám sát của các cơ quan nhà nước có 11
19. nhiệm vụ, chức năng giám sát đối với hoạt động quản lý nhà nước, ví dụ như: hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân hoạt động giám sát của những cơ quan thanh tra, giám sát trong từng lĩnh vực chuyên ngành. Hoạt động thanh tra có nhiều cách phân loại khác nhau, tùy thuộc vào các căn cứ khác nhau: - Căn cứ vào phạm vi, quy mô của cuộc thanh tra có: Thanh tra diện rộng, thanh tra diện hẹp. Thanh tra diện rộng Thanh tra diện rộng là hình thức thanh tra thường được áp dụng khi tiến hành thanh tra một cơ quan, một ngành hay một lĩnh vực quản lý để đánh giá kết quả hoạt động một cách tổng thể, toàn diện trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật hoặc cơ chế quản lý để phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm, đổi mới hoạt động nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của cơ quan, một ngành hay lĩnh vực đó. Thanh tra diện rộng có tác dụng không chỉ để chấn chỉnh, đổi mới trực tiếp một cơ quan, một ngành hay một lĩnh vực mà còn tác dụng rất quan trọng để các cơ quan, người có thẩm quyền chỉ đạo, điều hành, quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô. Thanh tra diện hẹp (chuyên đề, vụ việc) Thanh tra diện hẹp là hình thức thanh tra chỉ tập trung vào một chuyên đề hoặc một vụ việc cụ thể nhất định nào đó để phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm trong chuyên đề, vụ việc đó nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước của cơ quan, của ngành, lĩnh vực. Khác với thanh tra diện rộng, thanh tra chuyên đề có phạm vi, quy mô hẹp hơn và đối tượng, nội dung cụ thể, rõ ràng hơn. Vì thế, cơ quan (người có thẩm quyền thanh tra) cũng dễ dàng hơn trong việc xác định trọng tâm, trọng điểm cần thanh tra và thời gian thanh tra cũng thường ngắn hơn. - Căn cứ vào kế hoạch thanh tra có: thanh tra theo chương trình, kế hoạch, thanh tra đột xuất. 12
20. Thanh tra theo chương trình, kế hoạch Là hình thức thanh tra được tiến hành theo chương trình, kế hoạch đã được phê duyệt. Trách nhiệm xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra thuộc về thủ trưởng cơ quan thanh tra. Kế hoạch thanh tra cần được dựa trên các căn cứ sau: + Yêu cầu, nhiệm vụ chính trị của cấp, ngành cần tiến hành thanh tra để phục vụ sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của cấp, ngành đó; + Những vấn đề bất cập, bức xúc mà quá trình thanh tra trong kỳ kế hoạch trước đã phát hiện nhưng chưa được giải quyết hoặc chưa được giải quyết dứt điểm; + Những vấn đề do đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân; đơn kiến nghị, đề nghị của các cơ quan, tổ chức chuyển đến nhưng chưa được giải quyết dứt điểm vào kỳ kế hoạch trước. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp có trách nhiệm phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra. Thanh tra theo chương trình, kế hoạch có tác dụng tạo điều kiện thuận lợi để đoàn thanh tra có sự chuẩn bị tốt nhất cho việc thanh tra về lực lượng tiến hành, thời gian, tài liệu liên quan, thu thập thông tin, khảo sát thực tế nhằm bảo đảm cho cuộc thanh tra đạt hiệu quả cao nhất. Thanh tra đột xuất Thanh tra đột xuất là hình thức thanh tra được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền quyết định. Thanh tra đột xuất thường gắn với những vấn đề cấp thiết, bức xúc nhằm kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những sai phạm để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. - Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của hoạt động thanh tra: có thanh tra kinh tế - xã hội; thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; thanh tra công vụ. 13
21. Thanh tra kinh tế - xã hội Là hình thức thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm phát hiện kịp thời, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm để nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế xã hội. Thanh tra kinh tế - xã hội được thực hiện là do: + Yêu cầu, nhiệm vụ của quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội; + Đơn, thư khiếu nại, tố cáo của công dân về vấn đề kinh tế - xã hội; + Yêu cầu, kiến nghị, đề nghị của cơ quan, tổ chức. Thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo Là hình thức thanh tra được tiến hành đối với cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo để kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, của cá nhân, cơ quan, tổ chức và nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước. Thanh tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có thể tiến hành đối với một số hoặc tất cả các nội dung của quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo như: công tác tổ chức tiếp dân; tiếp nhận và xử lý đơn, thư khiếu nại, tố cáo; giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định xử lý tố cáo và công tác quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo. Thanh tra công vụ Thanh tra công vụ là hình thức thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật luôn gắn liền với cơ quan, người có thẩm quyền để kịp thời phát hiện, chấn chỉnh những yếu kém, sai phạm của đối tượng quản lý nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bất kỳ cơ quan, người có thẩm quyền quản lý nào đều cần có kế hoạch thanh tra đối tượng quản lý trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Ngoài kế hoạch đã được xác định, cơ quan, người có thẩm 14