Luận văn Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước (Qua thực tiễn ở Thành phố Hà Nội hiện nay)

Nội dung text: Luận văn Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước (Qua thực tiễn ở Thành phố Hà Nội hiện nay)

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN TRƯỜNG SƠN KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC (Qua thực tiễn ở thành phố Hà Nội hiện nay) Người hướng dẫn: PGS. TS. PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2005
2. MỤC LỤC Trang phụ bìa 1 Lời cam đoan 2 Mục lục 3 Lời nói đầu 5 CHƢƠNG 1: KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 9 1.1. Khái niệm về khiếu nại 9 1.1.1 Quan niệm về khiếu nại 9 1.1.2 Khiếu nại hành chính 15 1.1.3 Quyền khiếu nại 19 1.1.4 Quan niệm về pháp luật khiếu nại 27 1.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại 33 1.3. Khái quát sự hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại 35 ở nƣớc ta từ 1945 tới nay 1.3.1- Pháp luật khiếu nại từ 1945 đến 1980 35 1.3.2- Pháp luật khiếu nại từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 39 1992 và sự ra đời của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 1.4. Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại là góp phần xây dựng 47 nhà nƣớc pháp quyền CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở 50 HÀ NỘI, MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP 2
3. 2.1. Tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại ở Hà nội giai 50 đoạn từ 1999 – 2004 2. 1.1-Tình hình khiếu nại, những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại 50 trên địa bàn Hà Nội thời gian qua 2.1.2- Thực trạng giải quyết khiếu nại và kết quả giải quyết 60 khiếu nại của Thành phố Hà Nội từ 1999 – 2004 2.1.3- Số kinh nghiệm rút ra từ thực tiễn giải quyết khiếu nại ở 68 Hà Nội trong những năm vừa qua 2.2 . Những yêu cầu đặt ra đối với việc giải quyết khiếu nại ở Hà 70 Nội trong giai đoạn hiện nay 2.3. Một số biện pháp chủ yếu nhằm nâng cao chất lƣợng giải 74 quyết khiếu nại ở Hà Nội hiện nay 2. 4. Một số khuyến nghị khoa học 80 KẾT LUẬN 83 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 87 3
4. LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khiếu nại, tố cáo là những quyền cơ bản của công dân, đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2001). Điều 74 Hiến pháp quy định ''Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền về những việc làm sai trái pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo phải đựơc xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định". Cụ thể hoá Hiến pháp, Quốc hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2004). Nội dung của Luật chủ yếu điều chỉnh các vấn đề khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo con đƣờng hành chính. Giải quyết khiếu nại, tố cáo là một hoạt động quan trọng của các cơ quan hành chính nhà nƣớc nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích của nhà nƣớc, xã hội góp phần củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa và xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, xã hội công dân ở nƣớc ta. Trong những năm qua Đảng và Nhà nƣớc ta, các cấp các ngành luôn quan tâm đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy vậy, do những biến đổi của đời sống xã hội, sự tác động của cơ chế thị trƣờng, sự thiếu tinh thần trách nhiệm của không ít cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc tình hình khiếu nại, tố cáo ngày càng có nhiều diễn biến phức tạp, gây nhức nhối cho xã hội; tình trạng khiếu nại đông ngƣời, gay gắt, ảnh hƣởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, thậm chí có trƣờng hợp tổ chức đông ngƣời, lợi dụng khiếu nại để gây rối, nhằm nhiều mục đích khác nhau, trong đó có cả mục đích cơ hội chính trị đang diễn ra ở một số nơi, trên nhiều 4
5. lĩnh vực của đời sống xã hội, bên cạnh đó tình trạng né tránh, thiếu trách nhiệm, của một số cán bộ công chức có thẩm quyền trong các cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo đã đẩy thực trạng thêm phức tạp, đang góp phần cản trở sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc. Do vậy việc đƣa khiếu nại của nhân dân và giải quyết khiếu nại của các cơ quan Nhà nƣớc theo đúng quy định của pháp luật và đúng định hƣớng của Đảng và Nhà nƣớc ta, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, góp phần giữ vững an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội, phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc là rất cần thiết. Hà Nội là Thủ đô của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa- xã hội của cả nƣớc, mọi diễn biến trong đời sống chính trị - xã hội ở Hà Nội đều có ảnh hƣởng chung trong cả nƣớc, thể hiện tính nhậy cảm của nó. Trong những năm qua, chính quyền các cấp của Hà Nội có nhiều cố gắng trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, nhƣng do những tác động của kinh tế thị trƣờng và nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan khác, vấn đề khiếu nại, tố cáo trên địa bàn Hà Nội cũng còn nhiều vấn đề đặt ra, đặc biệt là những khiếu nại, tố cáo liên quan đến vấn đề đất đai, nhà ở, khiếu kiện đông ngƣời. Khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo bằng con đƣờng hành chính là vấn đề lớn, vì vậy trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ luật học tôi chọn vấn đề "khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lí hành chính" qua thực tiễn Hà Nội làm luận văn của mình, đây cũng là sự tự giới hạn nghiên cứu của luận văn. Về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo đã đƣợc nhiều tác giả nghiên cứu và nhiều công trình khoa học đã đƣợc công bố: trong giáo trình 5
6. Luật hành chính và tài phán hành chính Học viện Hành chính Quốc gia có một chƣơng về khiếu nại, tố cáo; các giáo trình Luật hành chính của các trƣờng Đại học Luật Hà Nội, Đại học Quốc gia Hà Nội đều có những mục nói về khiếu nại; nhiều bài báo khoa học, tạp chí Luật học; tập thể tác giả PGS.TS. Phạm Hồng Thái, Ths. Lƣơng Thanh Cƣờng, Ths. Phạm Hoàng Yên, Ths. Nguyễn Thị Minh Hà do PGS.TS. Phạm Hồng Thái làm chủ biên về tìm hiểu về pháp luật khiếu nại, tố cáo; Tuy vậy, chƣa có đề tài nghiên cứu nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệ thống về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên địa bàn Hà Nội. 2. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nƣớc ở Thành phố Hà Nội hiện nay nhằm làm rõ thêm khái niệm khiếu nại; pháp luật về khiếu nại của Nhà nƣớc ta để góp phần nâng cao nhận thức cho các cơ quan, cán bộ, công chức và nhân dân về khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn Thành phố. Từ việc phân tích, đánh giá tình hình khiếu nại và thực trạng công tác giải quyết khiếu nại ở Hà Nội trong giai đoạn từ 1999 - 2004, qua đó tìm ra nguyên nhân, ƣu điểm, khuyết điểm, yếu kém, rút ra những bài học kinh nghiệm trong công tác giải quyết khiếu nại. Đồng thời phân tích những yêu cầu đặt ra trong công tác giải quyết khiếu nại hiện nay, từ đó tìm ra những giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao chất lƣợng công tác giải quyết khiếu nại, góp phần ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội, làm tiền đề cho sự phát triển kinh tế - xã hội ở Thủ đô. 3. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 6
7. Đề tài đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở những quan điểm của Đảng ta và Chủ tịch Hồ Chí Minh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại; những quy định của pháp luật về khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại ở nƣớc ta từ khi chính quyền dân chủ nhân dân ra đời; đồng thời từ thực tế tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên địa bàn Thành phố Hà Nội trong thời gian qua (từ năm 1999 đến 2004). Các tài liệu thu thập đƣợc, luận văn này sử dụng phƣơng pháp phân tích, tổng hợp và so sánh để rút ra những ƣu, khuyết điểm, kinh nghiệm, những yêu cầu đặt ra và một số kiến nghị đối với thực trạng tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên địa bàn Thủ đô. 4. Kết cấu của luận văn gồm phần mở đầu và các phần sau: Chƣơng 1: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính: chƣơng này tập trung phân tích và làm rõ khái niệm khiếu nại, quyền khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại; từ quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hệ thống pháp luật về khiếu nại của nƣớc ta từ 1945 đến nay. Chƣơng 2: Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại ở Hà Nội, một số kiến nghị và giải pháp: chƣơng này nêu nên thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại ở Thành phố Hà Nội trong những năm từ 1999 đến 2004 từ đó tìm ra những nguyên nhân chính của khiếu nại và những yêu cầu đặt ra đối với khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong thời gian tới; đề xuất một số giải pháp và kiến nghị cho thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại của Thành phố Hà Nội. 7
8. CHƢƠNG 1 KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1.1. KHIẾU NẠI VÀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1.1.1- Quan niệm về khiếu nại Khiếu nại là một hiện tƣợng phát sinh trong đời sống xã hội từ khi loài ngƣời tham gia các hoạt động có ý thức, nhƣ sự phản ứng có tính tự nhiên của con ngƣời trƣớc một quyết định, một hành vi nào đó mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định, hay hành vi đó là không phù hợp, có thể là không hợp lý, không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình. Do đó, về khiếu nại đƣợc xem xét dƣới nhiều góc độ khác nhau. Trong khoa học thuật ngữ "khiếu nại" đƣợc hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau: Theo "Đại từ điển tiếng Việt" thì "khiếu nại" đƣợc hiểu là: "thắc mắc", đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Thắc mắc, đề nghị thực chất cũng là sự phản ứng của ngƣời khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Quan niệm này chƣa thật đầy đủ, vì ngƣời ta thắc mắc, đề nghị xem xét lại không chỉ đối với kết luận, quyết định mà còn đối với hành vi của những ngƣời có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan tổ chức, hơn nữa ngƣời ta chỉ thắc mắc khi cho rằng kết luận, hay quyết định đó không đúng, không phù hợp, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình. Nhƣ vậy, việc khiếu nại phát sinh một phần tùy thuộc vào ý thức chủ quan của ngƣời khiếu nại. Đặt trong mối quan hệ công dân với nhà nƣớc, Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh năm 1996 cho rằng: "khiếu 9
9. nại là một hình thức công dân hƣớng đến các cơ quan nhà nƣớc, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" [6, tr.393]. Nếu vậy, có thể có nhiều hình thức mà công dân hƣớng tới nhà nƣớc, hƣớng tới ở đây cũng chính là sự phản ứng trƣớc những quyết định hay hành vi, mà ngƣời hƣớng tới cho rằng quyết định, hay hành vi đó xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Quan niệm này cũng chƣa thật đầy đủ, vẫn còn bị hạn chế bởi quan niệm pháp lý về khiếu nại. Từ triết lý "dùng quyền để bảo vệ quyền" nên Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất ban Đại học Quốc gia năm 2000 quan niệm khiếu nại là một trong những phƣơng thức bảo vệ quyền chủ thể thì: "khiếu nại đƣợc sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của ngƣời do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của các cơ quan nhà nƣớc hoặc nhân viên nhà nƣớc" [5, tr.447]. Ở đây tác giả chỉ rõ khiếu nại là một trong những phƣơng thức bảo vệ quyền chủ thể, từ đó có thể suy ra rằng trong chừng mực nhất định cần phải kích thích tính tích cực trong việc sử dụng quyền khiếu nại nhằm bảo vệ quyền chủ thể và cơ quan có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền chủ thể của ngƣời khiếu nại, mà theo họ đã bị quyết định hay hành vi trái pháp luật xâm phạm tới, ý nghĩa xã hội của vấn đề thể hiện chính ở đây. Song quan niệm này cũng vẫn còn một số nhà khoa học băn khoăn là chƣa thoát khỏi quan niệm pháp lý chật hẹp. Hơn nữa ngƣời ta khiếu nại không chỉ đối với quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của các cơ quan nhà nƣớc hoặc nhân viên nhà nƣớc, mà có thể khiếu nại đối với cả những quyết định, hành vi của 10
10. các cơ quan, tổ chức khác của nhà nƣớc, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế. Trong pháp luật nƣớc ta cũng có những quan niệm khác nhau về khiếu nại qua các giai đoạn. Luật Khiếu nại, tố cáo do Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ tƣ thông qua ngày 02-12-1998, có hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-1999 và Luật sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo thông qua ngày 15/6/2004 có hiệu lực từ ngày 01/10/2004 tại khoản 2 Điều 2, quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [9, tr.18]. Nhƣ vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo khoanh lại ở việc quy định những vấn đề liên quan tới những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc; phạm vi, đối tƣợng khiếu nại bị giới hạn là "quyết định hành chính, hành vi hành chính". Song, mặc dầu có nhiều quan niệm rộng, hẹp, cách tiếp cận khác nhau, nhƣng các quan niệm trên đều có những điểm chung là: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trƣớc các quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Đồng thời các quan niệm trên cũng rất khác nhau về phạm vi, khách thể khiếu nại, trong đó quan niệm về khiếu nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo là bị giới hạn hẹp nhất, chƣa phù hợp với yêu cầu của đời sống xã hội dân sự, trong điều kiện nhà nƣớc chuyển dần thành tổ chức thực hiện các dịch vụ hành chính phục vụ nhân dân. 11
11. Trong thực tế, khiếu nại hết sức đa dạng, phong phú, phức tạp. Có thể phân loại các khiếu nại theo nhiều tiêu chí khác nhau, nhƣ: Nếu căn cứ vào chủ thể khiếu nại, có khiếu nại của cá nhân, khiếu nại của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế Nếu căn cứ vào hình thức khiếu nại ta có khiếu nại bằng văn viết và khiếu nại bằng văn nói; Nếu căn cứ vào lĩnh vực của đời sống xã hội ta có khiếu nại trong các lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế - văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội Theo thủ tục giải quyết, khiếu nại đƣợc chia thành khiếu nại hành chính và khiếu nại tƣ pháp. Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức phát sinh trong quản lý hành chính, mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định hành chính hay hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Còn khiếu nại tƣ pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tƣ pháp (Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra, thi hành án), cán bộ, công chức ngành tƣ pháp có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của cơ quan tƣ pháp hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, kinh tế, lao động hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính [20, tr.29]. 12
12. Ngoài ra nếu căn cứ vào tính chất pháp lý của khiếu nại thì đƣợc chia thành hai nhóm lớn: - Khiếu nại có tính pháp lý; - Khiếu nại không có tính pháp lý. Khiếu nại có tính pháp lý là khiếu nại đƣợc pháp luật điều chỉnh, mà khi đƣợc thực hiện, chúng là sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại. Khiếu nại loại này có một số đặc điểm cơ bản: - Việc khiếu nại đƣợc pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan hệ khiếu nại đƣợc pháp luật quy định; - Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại; - Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định do pháp luật quy định. - Phạm vi khiếu nại bị giới hạn bởi pháp luật; - Việc giải quyết khiếu nại dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật; - Những ngƣời vi phạm pháp luật về khiếu nại tùy theo mức độ, tính chất của vi phạm mà phải chịu những trách nhiệm pháp lý khác nhau. Khiếu nại không mang tính pháp lý là khiếu nại không đƣợc pháp luật điều chỉnh, mà việc thực hiện chúng không làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại. Loại khiếu nại này có một số đặc điểm sau: - Việc khiếu nại không đƣợc pháp luật điều chỉnh; - Không phải là sự kiện pháp lý; 13
13. - Không làm phát sinh các quan hệ pháp luật; - Việc giải quyết khiếu nại căn cứ vào các quy phạm xã hội khác (của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đoàn thể quần chúng). Ví dụ, một đảng viên khiếu nại về hình thức kỷ luật đảng thì việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại này đƣợc thực hiện theo Điều lệ Đảng và các quy định của Đảng. - Khi có những vi phạm việc xử lý dựa trên cơ sở các quy định do các tổ chức đó đặt ra, nếu các quy phạm không đƣợc bƣớc sang lĩnh vực quan hệ pháp luật. Nhƣ vậy, khiếu nại xuất hiện khi quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân chủ thể khiếu nại theo họ bị xâm hại. Do đó có thể coi khiếu nại là một hình thức phản kháng của cá nhân, cơ quan, tổ chức trƣớc quyết định, hành vi của cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích của mình thông qua việc yêu cầu cá nhân, cơ quan tổ chức đó xem xét lại quyết định, hành vi của họ. Do đó, khiếu nại luôn thể hiện dƣới dạng hành vi chủ động (thông qua lời nói, đơn thƣ ), thể hiện tính tích cực của công dân, cơ quan, tổ chức trong quá trình tham gia quản lý xã hội, quản lý nhà nƣớc. Trong cuốn Tìm hiểu về pháp luật khiếu nại, tố cáo của Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh năm 2003, do tác giả Phạm Hồng Thái chủ biên đã nêu ra định nghĩa: “khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại mọi quyết định, hành vi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi của họ trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do lợi ích hợp pháp của mình” [21, tr.20]. Với cách hiểu nhƣ vậy chúng ta có thể 14
14. nhận diện về tính đa dạng, nhu cầu thực tiễn của xã hội về khiếu nại. Khiếu nại là một hiện tƣợng mang tính chính trị - pháp lý và có tính phổ biến trong các xã hội và vào mọi thời đại. 1.1.2. Khiếu nại hành chính Khiếu nại hành chính, xét về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nƣớc ở tất cả các cơ quan nhà nƣớc nói chung và đặc biệt xảy ra phổ biến ở các cơ quan hành chính nhà nƣớc nói riêng. Trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2004) ( sau đây gọi tắt là Luật Khiếu nại, tố cáo) các quy định về khiếu nại là khiếu nại hành chính. Khiếu nại hành chính không phải chỉ phát sinh trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nƣớc, mà còn có thể phát sinh trong các cơ quan nhà nƣớc khác nhƣ trong quản lí nội bộ của Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ Tịch nƣớc, Văn phòng Hội đồng nhân dân các cấp, công tác quản lí nội bộ ngành Toà án, Viện kiểm sát các cấp. Khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất cứ cơ quan Nhà nƣớc nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Song thông thƣờng các quyết định hành chính, các hành vi hành chính đƣợc thực hiện phần lớn ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc, do đó không nên cho rằng khiếu nại hành chính chỉ xảy ra ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Chẳng hạn một công chức công tác trong ngành Toà án bị kỷ luật, ngƣời đó khiếu nại lại quyết định kỷ luật đó thì đó là khiếu nại hành chính, nhƣng không phải xảy ra ở cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức yêu cầu cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hoặc hành vi của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nƣớc đó mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp 15
15. luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Việc giải quyết khiếu nại hành chính do cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc một số cơ quan nhà nƣớc giải quyết theo trình tự, thủ tục mà pháp luật về khiếu nại quy định hoặc đƣợc Tòa án giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính, theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Khiếu nại hành chính theo Luật khiếu nại, tố cáo chính là khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản do cơ quan nhà nƣớc (chủ yếu là do cơ quan hành chính nhà nƣớc), ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan nhà nƣớc đó ban hành theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định đƣợc áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tƣợng cụ thể về một vấn đề cụ thể phát sinh trong quản lý hành chính. Quyết định hành chính có các tính chất đặc trƣng nhƣ: Quyết định hành chính có tính ý chí, tính quyền lực Nhà nƣớc. Trong quyết định hành chính, ý chí của Nhà nƣớc thể hiện một cách tập thể trung nhất và mang tính quyền lực. Đó là ý chí đơn phƣơng của quyền hành pháp mà mọi chủ thể thuộc phạm vi điều chỉnh của quyết định đều buộc phải tuân theo. Quyết định hành chính mang tính pháp lí, nó đem lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật bằng cách: ra đƣờng lối, chủ trƣơng, nhiệm vụ lớn trong hoạt động quản lí nhà nƣớc; đặt ra, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Tính chất này cho phép phân biệt quyết định hành chính với các hoạt động tổ chức quản lí trực tiếp, với công văn, giấy tờ hành chính thông thƣờng, các hợp đồng hành chính, với các hành vi có giá trị pháp lí 16
16. Quyết định hành chính có tính dƣới luật, trên cơ sở luật và để thi hành luật. Nội dung quyết định hành chính phải phù hợp với Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quyết định của cơ quan nhà nƣớc cấp trên và cơ quan nhà nƣớc cùng cấp. Trình tự xây dựng và ban hành quyết định hành chính phải tuân theo các thủ tục do pháp luật quy định. Quyết định hành chính là một hình thức để thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành (hoạt động hành pháp) của Nhà nƣớc. Đó là phạm vi để phân biệt quyết định hành chính với các quyết định pháp luật khác. Do vậy, quyết định hành chính khác với văn bản pháp luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, lệnh và quyết định của Chủ Tịch nƣớc, bởi tính chất và phạm vi điều chỉnh, bởi cơ quan và trình tự ban hành và hình thức thể hiện. Quyết định hành chính cũng khác với bản án, quyết định của Toà án, quyết định (kháng cáo, cáo trạng) của Viện kiểm sát. Các quyết định của các cơ quan tƣ pháp kể trên mang tính cá biệt, là kết quả của hoạt động xét xử và kiểm sát. Nhƣ vậy, quyết định hành chính là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phƣơng của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, những công chức đƣợc trao thẩm quyền và các tổ chức khác khi Nhà nƣớc uỷ quyền, đƣợc thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra các chủ trƣơng, đƣờng lối, nhiệm vụ lớn có tính định hƣớng, hoặc đặt ra, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính cụ thể để thực hiện các nhiệm vụ, các chức năng hành pháp của Nhà nƣớc. Các quyết định hành chính có vi phạm pháp luật về thủ tục, thẩm quyền, nội dung là đối tƣợng của quyền khiếu nại. 17
17. Hành vi hành chính: là hành vi của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi hành chính là một dạng của hành vi công vụ, bởi vì nó cũng mang tính quyền lực pháp lí nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Nhà nƣớc, thực hiện các quyết định hành chính. Hành vi hành chính phải có các đặc điểm sau: Hành vi hành chính đƣợc thực hiện trong lĩnh vực chấp hành và điều hành của Nhà nƣớc, tức là lĩnh vực quản lí hành chính nhà nƣớc, trong đó có nội dung của nó bao gồm: chấp hành pháp luật; điều hành các hoạt động của Nhà nƣớc, tổ chức thực hiện pháp luật. Hành vi hành chính đƣợc thực hiện một cách thƣờng xuyên, liên tục, tƣơng đối ổn định và diễn ra trên mọi lĩnh vực quản lí hành chính nhà nƣớc. Hành vi hành chính đƣợc thực hiện trên cơ sở pháp luật, các quy định hành chính. Đặc điểm này xuất phát từ đặc trƣng của hoạt động hành pháp nói chung là hoạt động mang tính dƣới luật, đƣợc thực hiện trên cơ sở luật và để thực hiện pháp luật. Hành vi hành chính rất đa dạng, phong phú, có thể phân loại theo nhiều cách nhƣ: Phân loại theo chủ thể: Hành vi hành chính của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ; Hành vi hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Hành vi hành chính của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ ; 18
18. Hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân các cấp; Hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp; Hành vi hành chính của công chức nhà nƣớc làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc; Hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc khác, của cá nhân, của tổ chức khi đƣợc Nhà nƣớc trao quyền thực hiện các hoạt động hành chính nhà nƣớc Nếu phân loại theo lĩnh vực ta có: Hành vi hành chính trong lĩnh vực kinh tế; Hành vi hành chính trong lĩnh vực an ninh - quốc phòng, đối ngoại; Hành vi hành chính trong lĩnh vực văn hoá, giáo dục, y tế, xã hội; Hành vi hành chính trong lĩnh vực hành chính – chính trị; Nếu phân loại theo hình thức ta có: Hành vi hành chính dƣới dạng hành động; Hành vi hành chính dƣới dạng không hành động. - Nếu phân loại theo tính pháp lí ta có: Hành vi hành chính hợp pháp; Hành vi hành chính không hợp pháp. Và chỉ có những hành vi hành chính không hợp pháp mới là đối tƣợng của quyền khiếu nại. 1.1.3. Quyền khiếu nại Khiếu nại là một phản ứng tất yếu khi quyền, tự do lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại. Vì vậy, việc ghi nhận khiếu nại trở 19
19. thành một quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức là một điều cần thiết. Thực ra Nhà nƣớc phải có trách nhiệm đảm bảo và phát triển các quyền tự nhiên của con ngƣời trong đó có quyền khiếu nại, chứ không phải Nhà nƣớc cho phép hay ban phát cho công dân thực hiện các quyền đó. Điều 74 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 quy định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào ". Cụ thể hóa Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan nhà nƣớc khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật của ngƣời có thẩm quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Nếu so sánh quy định của Hiến pháp "đƣợc khiếu nại việc làm trái pháp luật” thì Luật khiếu nại, tố cáo chỉ hạn chế là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỉ luật. Nhƣ vậy “việc làm trái pháp luật” là khái niệm rộng hơn nhiều so với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỉ luật, ngoài ra còn bao gồm cả việc ban hành các chính sách, văn bản quy phạm pháp luật và cả những hành động trái pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan đó, hoặc quyết định kỷ luật đối với nhiều đối tƣợng khác, mà không chỉ là cán bộ, công chức, chẳng hạn cán bộ xã, phƣờng, thị trấn, sỹ quan, hạ sỹ quan, quân nhân chuyên 20
20. nghiệp Đây cũng chính là sự tự hạn chế của các nhà lập pháp khi ban hành Luật khiếu nại, tố cáo. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì chủ thể của quyền khiếu nại bao gồm: Công dân Việt Nam, không phân biệt dân tộc, tôn giáo, giới tính. Công dân thực hiện quyền khiếu nại phải là ngƣời có năng lực hành vi. Về điều kiện năng lực hành vi, Nghị định 53/2005/NĐ-CP ngày 19-4-2005 quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2004 quy định: Ngƣời khiếu nại phải là ngƣời có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của pháp luật hoặc là ngƣời chƣa có năng lực hành vi đầy đủ nhƣng theo quy định của pháp luật có quyền khiếu nại; đối với công dân là ngƣời chƣa thành niên, ngƣời bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ đƣợc hành vi của mình thì thông qua ngƣời đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại, ngƣời đại diện phải có giấy tờ chứng minh với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình. Ngƣời ốm đau, già yếu, có nhƣợc điểm về thể chất hoặc có lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể uỷ quyền cho ngƣời đại diện để thực hiện việc khiếu nại: việc ủy quyền khiếu nại đã lập thành văn bản có xác nhận của ủy ban nhân dân cấp xã nơi ngƣời ủy quyền hoặc nơi ngƣời đƣợc ủy quyền cƣ trú. Cơ quan nhà nƣớc, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Cá nhân, tổ chức nƣớc ngoài tại Việt Nam. Mặc dù tại khoản 1, Điều 1 của Luật Khiếu nại, tố cáo không đề cập đến cá nhân, tổ chức nƣớc ngoài tại Việt Nam song Điều 101 của Luật Khiếu nại, tố cáo quy định "Việc khiếu nại 21
21. và giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức nƣớc ngoài tại Việt Nam đƣợc áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trƣờng hợp điều ƣớc quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác". Nhƣ vậy, chủ thể của quyền khiếu nại còn là cá nhân, tổ chức nƣớc ngoài tại Việt Nam. Tóm lại: chủ thể của quyền khiếu nại theo Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã đƣợc sửa đổi bổ sung năm 2004) sẽ bao gồm công dân Việt Nam, các cơ quan, tổ chức Việt Nam, cá nhân ngƣời nƣớc ngoài, tổ chức nƣớc ngoài tại Việt Nam. Vấn đề hiện nay là Luật Khiếu nại, tố cáo chƣa đề cập đến hình thức khiếu nại tập thể. Thực tiễn đã cho thấy rằng tình trạng khiếu nại tập thể, khiếu nại đông ngƣời đã trở thành một hiện tƣợng không còn là cá biệt và diễn ra khá phức tạp ở nƣớc ta hiện nay, nhất là ở những nơi đang đô thị hoá. Khiếu nại tập thể chính là sự phản ứng của một tập thể, cộng đồng dân cƣ có những quyền và lợi ích bị xâm phạm tƣơng tự nhƣ nhau theo nhận thức chủ quan của họ. Từ quy định của khoản 1 Điều 1 của Luật Khiếu nại, tố cáo cho thấy, chủ thể khiếu nại có đặc trƣng cơ bản là: họ phải là ngƣời có quyền, lợi ích hợp pháp chịu sự tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại. Đây chính là đặc trƣng để phân biệt quyền khiếu nại với yêu cầu, kiến nghị, tố cáo. Đối tƣợng của quyền khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo là những quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời khiếu nại hoặc của ngƣời do họ bảo hộ, của cơ quan, tổ chức. 22