Luận văn Hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách Nhà nước ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC YẾN HîP §åNG X¢Y DùNG C¤NG TR×NH Cã Sö DôNG VèN NG¢N S¸CH NHµ N¦íC ë VIÖT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2015
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC YẾN HîP §åNG X¢Y DùNG C¤NG TR×NH Cã Sö DôNG VèN NG¢N S¸CH NHµ N¦íC ë VIÖT NAM Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. PHAN THỊ THANH THỦY HÀ NỘI - 2015
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! Người cam đoan Nguyễn Ngọc Yến
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH CÓ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 8 1.1. Khái quát về công trình xây dựng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 8 1.1.1. Khái niệm công trình xây dựng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 8 1.1.2. Đặc điểm công trình xây dựng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 11 1.2. Khái quát về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 16 1.2.1. Khái niệm hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 16 1.2.2. Đặc điểm hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 17 1.2.3. Nguyên tắc ký kết và thực hiện hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 20 1.2.4. Phân loại hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 23 1.3. Pháp luật điều chỉnh Hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 27 1.3.1. Nhóm văn bản pháp luật quy định về cơ sở ký kết và thực hiện hợp đồng 28
5. 1.3.2. Nhóm văn bản pháp luật quy định về một số nội dung của hợp đồng 28 1.3.3. Nhóm văn bản pháp luật quy định về hình thức của hợp đồng 29 1.4. Pháp luật của Trung Quốc về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 30 1.4.1. Khái quát về bối cảnh kinh tế chính - trị xã hội của Trung Quốc 30 1.4.2. Các đặc điểm của pháp luật Trung Quốc về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 32 1.4.3. Một số gợi ý từ pháp luật Trung Quốc cho việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 38 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH CÓ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 41 2.1. Những quy định về hình thức hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 41 2.1.1. Quy định về kết cấu chung của hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 41 2.1.2. Quy định về hình thức của hợp đồng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 43 2.2. Các quy định về một số nội dung của hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 45 2.2.1. Các quy định pháp luật về chủ thể giao kết hợp đồng 46 2.2.2. Các quy định pháp luật về thực hiện hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 60 2.2.3. Các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 81
6. Chương 3: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH CÓ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 89 3.1. Định hướng hoàn thiện 89 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước để phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường 89 3.1.2. Đảm bảo tính đồng bộ của các quy định của pháp luật về Hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 90 3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 91 3.2.1. Nhóm các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 91 3.2.2. Nhóm các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật 103 KẾT LUẬN 107 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 109
7. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Tiếng Anh Tiếng Việt Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch và đầu tư Bộ XD Bộ Xây dựng DNNN Doanh nghiệp nhà nước EPC Engineering - Procurement - Hợp đồng thiết kế - cung ứng vật tư, Construction thiết bị - thi công xây dựng EC Engineering - Construction Hợp đồng thiết kế - thi công xây dựng EP Engineering - Procurement Hợp đồng thiết kế - cung ứng vật tư, thiết bị GPA Agreement on Government Hiệp định về Mua sắm Chính phủ của Procurement WTO GTVT Giao thông vận tải HĐXD Hợp đồng xây dựng HSMT Hồ sơ mời thầu NSNN Ngân sách nhà nước PC Procurement - Construction Hợp đồng cung ứng vật tư, thiết bị - thi công xây dựng XHCN Xã hội Chủ nghĩa
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Từ năm 1986, Việt Nam bắt đầu tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước theo hướng từ đổi mới tư duy đến đổi mới tổ chức, từ đổi mới kinh tế đến đổi mới hệ thống chính trị và các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Sự nghiệp đổi mới này nhằm giúp đất nước vượt qua khó khăn, đi vào con đường phát triển, từng bước hội nhập khu vực và quốc tế. Trên cơ sở đó, mục tiêu hướng đến của công cuộc đổi mới là vai trò, chức năng quản lý nhà nước về kinh tế được đổi mới theo hướng từ can thiệp trực tiếp bằng mệnh lệnh hành chính chuyển sang quản lý bằng pháp luật, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các công cụ điều tiết vĩ mô khác. Tuy nhiên, thực tế lại cho thấy, vai trò can thiệp của nhà nước đối với các quan hệ kinh tế vẫn được thể hiện rất đậm nét. Cụ thể, Chính phủ vẫn là chủ thể lớn mạnh nhất trong việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cơ bản ở Việt Nam. Nhà nước kiểm soát rất chặt chẽ những hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước (HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN) thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định về mẫu HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN và quy định chi tiết các nội dung của hợp đồng. Ngày 07/05/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2010/NĐ-CP về hợp đồng trong hoạt động xây dựng (NĐ 48/2010/NĐ-CP) để bước đầu quy định về hợp đồng trong hoạt động xây dựng thuộc các dự án đầu tư xây dựng có sử dụng 30% vốn nhà nước trở lên. Nghị định này sau đó đã được sửa đổi bằng Nghị định 207/2013/NĐ-CP ngày 11/12/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của NĐ 48/2010/NĐ-CP ngày 07/05/2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng (NĐ 207/2013/NĐ-CP). Trên cơ sở những quy định của NĐ 48/2010/NĐ-CP, ngày 28/6/2011, Bộ Xây 1
9. dựng đã ban hành Thông tư 09/2011/TT-BXD hướng dẫn mẫu hợp đồng thi công xây dựng công trình của các dự án sử dụng 30% vốn nhà nước trở lên (TT 09/2011/TT-BXD). Liên quan đến nội dung này, trước đó Bộ Kế hoạch và đầu tư cũng đã ban hành Thông tư 01/2010/TT-BKH ngày 6/1/2010 quy định chi tiết lập Hồ sơ mời thầu xây lắp có kèm theo. Hiện nay, cả NĐ 48/2010/NĐ-CP và NĐ 207/2013/NĐ-CP đều đã được thay thế hoàn toàn bằng Nghị định 37/2015/NĐ-CP ngày 22/4/2015 của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng (NĐ 37/2015/NĐ-CP). Thông tư 01/2010/TT-BKH thì được thay thế bằng Thông tư 03/2015/TT- BKHĐT ngày 6/5/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về việc quy định chi tiết lập hồ sơ mời thầu xây lắp (TT 03/2015/TT-BKHĐT). Trong khi đó, TT 09/2011/TT-BXD tính đến thời điểm này vẫn còn hiệu lực thi hành. Từ sự ra đời và tồn tại của các văn bản pháp luật này, có thể thấy, pháp luật Việt Nam hiện hành có sự điều chỉnh đặc biệt đối với hợp đồng xây dựng công trình, đặc biệt đối với công trình có sử dụng vốn NSNN từ một mức nhất định trở lên, cụ thể ở đây là 30% vốn nhà nước trở lên. Những văn bản này quy định khá chi tiết và đầy đủ các điều khoản cũng như nội dung các điều khoản trong một HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN. Việc quy định mẫu riêng đối với HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN xuất phát từ đặc điểm hoàn cảnh lịch sử, chính trị của Việt Nam, như Điều 2 Hiến Pháp năm 2013 của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (CHXHCNVN) đã quy định: “Nhà nước Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Nguồn vốn ngân sách của nhà nước cũng là do Nhà nước đại diện nhân dân quản lý và sử dụng vì vậy mọi hoạt động liên quan đến nguồn vốn NSNN cần phải được quản lý và kiểm soát một cách nghiêm ngặt, tránh thất thoát, lãng phí. Theo đó, việc quy định mẫu HĐXD đối công trình có sử dụng vốn NSNN có thể xem như là một biện pháp hữu hiệu để nhà nước quản 2
10. lý hoạt động xây dựng công trình có sử dụng nguồn vốn NSNN, đảm bảo tiết kiệm, tránh lãng phí. Tuy nhiên, ở một góc độ khác, trong bối cảnh Việt Nam đang hướng đến mục tiêu phát triển kinh tế thị trường kết hợp với hội nhập kinh tế quốc tế thì vấn đề đảm bảo sự công bằng, bình đẳng cho các chủ thể kinh tế là vô cùng quan trọng. Hơn nữa, HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN về bản chất là hợp đồng thương mại, phải tuân thủ nguyên tắc tự do, tự nguyện cam kết, thỏa thuận. Chính vì vậy, việc quy định mẫu HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN như hiện nay dường như đang gây ra những khó khăn nhất định cho chủ thể hợp đồng là các nhà thầu thi công xây dựng công trình, trái với nguyên tắc tự do, thỏa thuận trong hợp đồng và thậm chí còn thiếu công bằng đối với khu vực tư nhân trong mối quan hệ với nhà nước khi tham gia xây dựng công trình có sử dụng vốn NSNN. Nhận thức được vai trò quan trọng của các vấn đề trên, tác giả lựa chọn nghiên cứu và tìm hiểu đề tài: “Hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam” với mong muốn tìm ra giải pháp để hoàn thiện các quy định của pháp luật về HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN để góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật mà vẫn đảm bảo sử dụng vốn nhà nước vào đầu tư xây dựng một cách hợp lý. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Một trong những điểm đặc thù của HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN chính là Nhà nước là chủ đầu tư của công trình và đại diện quản lý, sử dụng phần vốn đầu tư của Nhà nước sẽ là một bên chủ thể của hợp đồng. Vì vậy, những hợp đồng loại này đều chịu sự giám sát, can thiệp sâu sắc của Nhà nước mà biểu hiện cụ thể là những hợp đồng này chịu sự điều chỉnh của rất nhiều luật và văn bản dưới luật, như: Luật Thương mại số 36/2005/QH11 ngày 14/06/2005 của Quốc hội nước CHXHCNVN và Bộ luật Dân sự số 33/2005/QH11 ngày 14/06/2005 của Quốc hội nước CHXHCNVN (BLDS 3
11. 2005) là nền tảng cho việc thực hiện hợp đồng; Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25/06/2015 của Quốc hội nước CHXHCNVN (Luật NSNN 2015), Luật đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2015 của Quốc hội nước CHXNCNVN (Luật Đầu tư công 2015) liên quan đến các loại công trình được lựa chọn; Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 của Quốc hội nước CHXHCNVN (Luật Đấu thầu 2013) để lựa chọn nhà thầu hay bên thi công trong hợp đồng; Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội nước CHXHCNVN (Luật XD 2014) để điều chỉnh về điều kiện, tiêu chuẩn xây dựng; Các quy định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ tài chính về hình thức hợp đồng, phương thức thanh toán hợp đồng Do đó, các công trình nghiên cứu khoa học về Hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn NSNN ở Việt Nam chủ yếu được nghiên cứu dưới các góc độ kinh tế, tài chính. Thêm nữa, khi nhắc đến công trình có sử dụng vốn nhà nước, điều quan tâm hàng đầu luôn là vấn đề đảm bảo sử dụng chi phí đầu tư xây dựng hợp lý, đảm bảo chất lượng công trình xây dựng hiệu quả. Vì vậy, đã có rất nhiều đề tài nghiên cứu về Hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn NSNN nhưng đều tập trung vào khía cạnh kinh tế, cụ thể về những vấn đề quản lý chi phí, nâng cao chất lượng các công trình xây dựng có sử dụng vốn nhà nước, như: “Giải pháp hoàn thiện quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn nhà nước” - Luận văn cao học khoa kinh tế xây dựng trường Đại học Xây dựng của tác giả Bùi Thị Tuyết Nhung (2010); “Giải pháp nâng cao năng lực quản lý hợp đồng trong hoạt động xây dựng của chủ đầu tư dự án” - Luận văn cao học khoa kinh tế xây dựng trường Đại học Xây dựng của tác giả Nguyễn Bình Minh (2010); “Giải pháp nâng cao chất lượng đấu thầu các gói thầu xây lắp thuộc dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn Nhà nước” - Luận văn cao học khoa kinh tế xây dựng trường Đại học Xây dựng của tác 4
12. giả Vũ Nam Ngọc (2010) Do các quy định về mẫu HĐXD đối với các dự án có sử dụng vốn nhà nước mới ra đời và có hiệu lực trong một vài năm trở lại đây nên có rất ít công trình nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lý về các quy định pháp luật mới về mẫu HĐXD công trình sử dụng nguồn vốn NSNN. Liên quan đến đề tài này, hầu như không có công trình nghiên cứu dưới góc độ pháp lý, chỉ có một số bài viết ngắn, điển hình như bài viết “Thực trạng và những quy định pháp luật về Hợp đồng xây dựng” của tác giả Trương Văn Cường, Phòng NV1 - Thanh tra tỉnh Hà Tĩnh (2014). Tuy nhiên, bài viết này cũng chỉ dừng lại ở việc chỉ ra thực trạng thực hiện chưa nghiêm túc một số quy định về HĐXD và một số điểm mới trong các văn bản pháp luật hướng dẫn về HĐXD mà chưa chỉ ra một cách cụ thể những tồn tại, bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành về mẫu HĐXD đối với công trình đặc thù có sử dụng vốn từ NSNN; những giải pháp khắc phục bất cập, tồn tại này cũng như việc quy định mẫu hợp đồng như hiện nay có thực sự phù hợp với bối cảnh thực tế hiện nay. 3. Mục tiêu nghiên cứu 3.1. Mục tiêu tổng quát Thông qua việc nghiên cứu đề tài này để tìm ra những ưu điểm và hạn chế của quy định hiện hành về HĐXD những công trình mang tính đặc thù là có sử dụng vốn đầu tư từ NSNN. Trên cơ sở đó, đề xuất phương hướng khắc phục những tồn tại, góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật của Việt Nam về HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN. 3.2. Mục tiêu cụ thể Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN. Phân tích, đánh giá quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định về HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN ở Việt Nam hiện nay. 5
13. Đề xuất phương hướng khắc phục và các giải pháp hoàn thiện các quy định về HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN ở Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài lấy các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam về HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN và thực tiễn áp dụng các quy định này làm đối tượng nghiên cứu. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích các quy định pháp luật hiện hành và đánh giá thực tiễn áp dụng các quy định về ba nội dung lớn của HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN ở Việt Nam, bao gồm: (i) Chủ thể ký kết hợp đồng; (ii) Thực hiện hợp đồng và (iii) Giài quyết tranh chấp hợp đồng. Đồng thời, đề tài có sự liên hệ, đối chiếu, phân tích so sánh các quy định của pháp luật Việt Nam với các quy định tương ứng trong pháp luật của Trung Quốc. 5. Nội dung và phương pháp nghiên cứu 5.1. Nội dung nghiên cứu Luận văn tập trung đi sâu phân tích các quy định pháp luật và thực tiễn thi hành các quy định về chủ thể ký kết hợp đồng, thực hiện hợp đồng và giải quyết tranh chấp HĐXD công trình sử dụng vốn NSNN. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đồng thời, sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử. Luận văn sử dụng những phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý truyền thống như: So sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê, có kế thừa và tham khảo các tài liệu và các công trình nghiên cứu có liên quan để giải quyết những vấn đề mà đề tài đặt ra. 6
14. 6. Tính mới và những đóng góp của đề tài Đề tài phân tích, đánh giá một cách toàn diện những quy định pháp luật hiện hành cũng như thực trạng áp dụng các quy định về chủ thể giao kết hợp đồng, thực hiện hợp đồng và giải quyết tranh chấp hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn NSNN; đề tài cũng có sự đối chiếu so sánh với các quy định có liên quan trong hệ thống pháp luật của Trung Quốc. Trên cơ sở đó, rút ra những kinh nghiệm và đề xuất các giải pháp hoàn thiện, tăng cường tính khả thi, hợp lý của những quy định pháp luật về HĐXD các công trình có điểm đặc thù là có sử dụng vốn NSNN. 7. Bố cục của luận văn Ngoài lờ i mở đầu và kết luận, nội dung của đề tài bao gồm ba chương: Chương 1: Khái quát về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng pháp luật về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về hợp đồng xây dựng công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước. 7
15. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP ĐỒNG XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH CÓ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái quát về công trình xây dựng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm công trình xây dựng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Công trình xây dựng Theo Luật xây dựng của Việt Nam, khái niệm công trình xây dựng được định nghĩa như sau: Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao thông, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và công trình khác [35, Điều 3, Khoản 10]. Trên cơ sở đó, Nghị định 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 của Chính phủ về việc quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng (NĐ 46/2015/NĐ-CP) phân loại công trình xây dựng theo tính chất sử dụng như sau: - Công trình dân dụng bao gồm: nhà ở và các công trình công cộng (công trình giáo dục; công trình y tế; công trình thể thao; công trình văn hóa; công trình tôn giáo, tín ngưỡng; công trình thương mại, dịch vụ và trụ sở làm việc; Nhà ga; Trụ sở cơ quan nhà nước). - Công trình công nghiệp bao gồm: Công trình sản xuất vật liệu xây dựng; công trình luyện kim và cơ khí chế tạo; công trình khai thác mỏ và chế 8
16. biến khoáng sản; công trình dầu khí; công trình năng lượng; công trình hóa chất (công trình sản xuất sản phẩm phân bón, công trình sản xuất vật liệu nổ công nghiệp); công trình công nghiệp nhẹ (công trình công nghiệp thực phẩm, công trình công nghiệp tiêu dùng, công trình công nghiệp chế biến nông, thủy và hải sản). - Công trình hạ tầng kỹ thuật bao gồm: Công trình cấp nước; công trình thoát nước; công trình xử lý chất thải rắn (công trình xử lý chất thải rắn thông thường, công trình xử lý chất thải nguy hại); công trình chiếu sáng công cộng và các công trình khác. - Công trình giao thông bao gồm: các công trình đường bộ; công trình đường sắt; công trình cầu; công trình hầm; công trình đường thủy nội địa; công trình hàng hải; công trình hàng hải khác; công trình hàng không. - Công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn bao gồm: công trình thủy lợi; công trình đê điều; công trình chăn nuôi, trồng trọt, lâm nghiệp, diêm nghiệp, thủy sản và các công nông nghiệp và phát triển nông thôn khác. - Công trình quốc phòng, an ninh bao gồm: các công trình được đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an quản lý, phục vụ quốc phòng, an ninh [15, Phụ lục I]. 1.1.1.2. Công trình xây dựng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước Trước đây, khái niệm sử dụng nguồn vốn NSNN làm kinh tế nói chung và đầu tư xây dựng nói riêng rất phổ biến ở các nước XHCN cũ như: Liên bang Xô viết, các nước Đông Âu, Trung Quốc, Việt Nam vì nền tảng kinh tế quốc dân của các quốc gia này là dựa trên chế độ công hữu, sở hữu nhà nước và tập thể, công cụ quản lý kinh tế chính là kế hoạch do nhà nước ban hành từ trên xuống (nền kinh tế kế hoạch hóa). Hiện nay, chỉ ở một số nước XHCN cũ với nền kinh tế chuyển đổi từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường (trong đó có Việt Nam) là nhà 9
17. nước vẫn giữ vai trò chi phối mạnh mẽ trong các quan hệ kinh tế. Sự chi phối của nhà nước đối với nền kinh tế thể hiện ở chỗ kinh tế nhà nước, mà đại diện là các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), chiếm lĩnh các ngành, các lĩnh vực kinh tế then chốt, trong đó có ngành xây dựng hạ tầng cơ bản và chiếm tỉ trọng lớn nguồn tiền đầu tư từ vốn nhà nước. Hiện tại, pháp luật Việt Nam chưa có văn bản nào đưa ra định nghĩa trực tiếp về công trình xây dựng có sử dụng vốn NSNN mà chỉ có khái niệm về vốn nhà nước, NSNN và công trình xây dựng có sử dụng vốn nhà nước được quy định tại Luật Đấu thầu 2013 và TT 09/2011/TT-BXD. Cụ thể: Vốn nhà nước bao gồm vốn ngân sách nhà nước; công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất [31, Điều 4]. Từ đó có thể nhận định rằng: Công trình xây dựng có sử dụng vốn nhà nước bao gồm các công trình xây dựng được đầu tư thực hiện bằng “vốn ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là vốn ODA), vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh và vốn đầu tư khác của nhà nước [6, Điều 1]. Như vậy, theo tinh thần của Luật đấu thầu 2013 và TT 09/2011/TT- BXD, công trình xây dựng có sử dụng vốn NSNN chỉ là một bộ phận nhỏ trong nhóm các công trình xây dựng có sử dụng vốn nhà nước nói chung. Luật NSNN 2002 đưa ra định nghĩa về NSNN như sau: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà 10
18. nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [28, Điều 1] và Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân [28, Điều 4]. Đến khi Luật NSNN 2015 ra đời, định nghĩa về NSNN đã có nhiều thay đổi. Cụ thể: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [36, Điều 4]. Và hệ thống ngân sách được quy định như sau: “Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương” và “Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương” [36, Điều 6]. Như vậy, từ Luật NSNN 2002 đến Luật NSNN 2015, vốn NSNN được hiểu một cách thống nhất là bao gồm vốn ngân sách trung ương và vốn ngân sách địa phương. Trong đó, vốn NSNN được hình thành từ vốn tích lũy của nền kinh tế và được nhà nước duy trì trong kế hoạch ngân sách để cấp cho các đơn vị thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong các kế hoạch nhà nước hàng năm, kế hoạch năm (05) năm và kế hoạch dài hạn. 1.1.2. Đặc điểm công trình xây dựng có sử dụng vốn ngân sách nhà nước So với các công trình xây dựng thông thường, công trình xây dựng có sử dụng vốn NSNN có một số điểm đặc trưng sau: Thứ nhất, các công trình xây dựng có sử dụng vốn NSNN có một phần hoặc toàn bộ vốn đầu tư cho công trình là từ NSNN. Như đã nêu ở trên, các công trình xây dựng ở Việt Nam hiện nay được 11
19. đầu tư bằng rất nhiều nguồn vốn khác nhau, như: vốn nhà nước; vốn vay; vốn thuộc sở hữu của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài Trong đó, riêng vốn nhà nước, theo quy định của Luật đấu thầu 2013 và TT 09/2011/TT-BXD, bao gồm: vốn NSNN; công trái quốc gia, trái phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất [31, Điều 4]. Trên cơ sở đó, công trình có sử dụng vốn NSNN sẽ được hiểu là những công trình có 100% nguồn vốn đầu tư là từ NSNN và những công trình có một phần nguồn vốn đầu tư là từ NSNN còn một phần nguồn vốn đầu tư là từ các nguồn vốn khác. Những nguồn vốn khác này có thể bao gồm vốn nhà nước ngoài ngân sách và/hoặc vốn vay, vốn thuộc sở hữu của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài Thứ hai, về tính chất công trình, công trình xây dựng có sử dụng vốn NSNN là những công trình đặc thù theo quy định của pháp luật và có ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Theo quy định của Điều 5 Luật Đầu tư công 2014, vốn NSNN chủ yếu được đầu tư trong các lĩnh vực hạ tầng cơ bản: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư. Cũng theo quy định tại Điều 6 luật này, các dự án xây dựng được phép đầu tư bằng nguồn vốn NSNN chủ yếu bao gồm các dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B và dự án nhóm C. Trong đó: - Dự án quan trọng quốc gia là dự án đầu tư độc lập hoặc cụm công 12
20. trình liên kết chặt chẽ với nhau và sử dụng vốn đầu tư công từ 10.000 tỷ đồng trở lên và/hoặc ảnh hưởng lớn đến môi trường hoặc tiềm ẩn khả năng ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường, bao gồm: 1) Nhà máy điện hạt nhân; 2) Sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học từ 50 héc ta trở lên; rừng phòng hộ đầu nguồn từ 50 héc ta trở lên; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay, chắn sóng, lấn biển, bảo vệ môi trường từ 500 héc ta trở lên; rừng sản xuất từ 1.000 héc ta trở lên; 3) Sử dụng đất có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ hai vụ trở lên với quy mô từ 500 héc ta trở lên; 4) Di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên ở miền núi, từ 50.000 người trở lên ở các vùng khác; 5) Dự án đòi hỏi phải áp dụng cơ chế, chính sách đặc biệt cần được Quốc hội quyết định [32, Điều 7]. - Dự án nhóm A bao gồm: 1) Dự án không phân biệt tổng mức đầu tư thuộc lĩnh vực: Dự án tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt; Dự án tại địa bàn đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về quốc phòng, an ninh theo quy định của pháp luật về quốc phòng, an ninh; Dự án thuộc lĩnh vực bảo vệ quốc phòng, an ninh có tính chất bảo mật quốc gia; Dự án sản xuất chất độc hại, chất nổ; Dự án hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất; 2) Dự án có tổng mức đầu tư từ 2.300 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực giao thông (bao gồm cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ), công nghiệp điện, khai thác dầu khí, hoá chất, phân bón, xi măng, chế tạo máy, luyện kim, Khai thác, chế biến khoáng sản, xây dựng khu nhà ở; 3) Dự án có tổng mức đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực giao thông (trừ các dự án quy định tại nhóm 2), thủy lợi; cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, kỹ thuật điện; sản xuất thiết bị thông tin, điện tử; hoá dược; sản xuất vật liệu (trừ các dự án quy định tại nhóm 2); công trình cơ khí (trừ các dự án quy định tại nhóm 2), bưu chính, viễn thông; 4) Dự án có tổng mức đầu tư từ 1.000 tỷ 13
21. đồng trở lên thuộc lĩnh vực sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới; công nghiệp, trừ các dự án thuộc lĩnh vực công nghiệp (trừ các dự án quy định tại nhóm 1,2 và 3); 5) Dự án có tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng trở lên thuộc lĩnh vực y tế, văn hoá, giáo dục, nghiên cứu khoa học, tin học, phát thanh, truyền hình, kho tàng, du lịch, thể dục thể thao, xây dựng dân dụng, (trừ các dự án quy định tại nhóm 2) [32, Điều 8]. - Dự án nhóm B bao gồm: Nhóm 2 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư từ 120 tỷ đồng đến dưới 2.300 tỷ đồng; Nhóm 3 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư từ 80 tỷ đồng đến dưới 1.500 tỷ đồng; Nhóm 4 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư từ 60 tỷ đồng đến dưới 1.000 tỷ đồng; Nhóm 5 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư từ 45 tỷ đồng đến dưới 800 tỷ đồng [32, Điều 9]. - Dự án nhóm C bao gồm: Nhóm 2 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư dưới 120 tỷ đồng; Nhóm 3 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư dưới 80 tỷ đồng; Nhóm 4 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư dưới 60 tỷ đồng; Nhóm 5 của Dự án nhóm A có tổng mức đầu tư dưới 45 tỷ đồng [32, Điều 10]. Thứ ba, các công trình xây dựng có sử dụng vốn NSNN luôn đặt dưới sự quản lý và giám sát chặt chẽ, toàn diện của các cơ quan chức năng. Xuất phát từ đặc điểm kinh tế, chính trị đặc thù của Việt Nam là một nước XHCN với nền kinh tế chuyển đổi từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường nên nhà nước là chủ thể giữ vai trò chi phối mạnh mẽ trong các quan hệ kinh tế và vốn nhà nước mà đặc biệt là NSNN thường chiếm tỉ trọng lớn về đầu tư. Mặt khác, chế độ sở hữu chính ở Việt Nam là chế độ sở hữu toàn dân, NSNN do nhà nước quản lý và sử dụng nhân danh nhân dân nên vấn đề chi NSNN cũng là một nội dung hết sức nhạy cảm ở Việt Nam. Chính vì những lý do đó, về nguyên tắc quản lý của nhà nước, các công trình xây dựng có sử dụng vốn NSNN được quản lý chặt chẽ, toàn diện hơn so với các công 14
22. trình xây dựng khác có nguồn vốn ngoài NSNN. Nguyên tắc quản lý này biểu hiện rất rõ nét ở quy định tại Khoản 3 Điều 3 NĐ 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng (NĐ 59/2015/NĐ- CP), cụ thể như sau: 3. Quản lý thực hiện dự án phù hợp với loại nguồn vốn sử dụng để đầu tư xây dựng: a) Dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quản lý chặt chẽ, toàn diện, theo đúng trình tự để bảo đảm mục tiêu đầu tư, chất lượng, tiến độ thực hiện, tiết kiệm chi phí và đạt được hiệu quả dự án; b) Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP - Public - Private Partner) có cấu phần xây dựng được quản lý như đối với dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách theo quy định của Nghị định này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; c) Dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách được Nhà nước quản lý về chủ trương đầu tư, mục tiêu, quy mô đầu tư, chi phí thực hiện, các tác động của dự án đến cảnh quan, môi trường, an toàn cộng đồng, quốc phòng, an ninh và hiệu quả của dự án. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm quản lý thực hiện dự án theo quy định của Nghị định này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; d) Dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn khác được Nhà nước quản lý về mục tiêu, quy mô đầu tư và các tác động của dự án đến cảnh quan, môi trường, an toàn cộng đồng và quốc phòng, an ninh [16]. Trên cơ sở nguyên tắc quản lý đối với đầu tư xây dựng công trình có sử dụng vốn NSNN là chặt chẽ và toàn diện, Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh từng hoạt động cụ thể trong quá trình thực hiện hợp 15