Luận văn Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi

Nội dung text: Luận văn Hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi

1. KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRỊNH ĐÌNH BÁ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NGÃI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS. TS. VÕ KHÁNH VINH HÀ NỘI, năm 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên: Trịnh Đình Bá, sinh ngày 10/01/1971; Là học viên lớp Thạc sĩ Luật khóa V của Học viện Khoa học Xã hội Việt Nam tại thành phố Đà Nẵng; Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, những kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Hà Nội, tháng năm 2016 Tác giả luận văn Trịnh Đình Bá
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 7 1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp huyện 7 1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện 15 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện 32 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN TẠI TỈNH QUẢNG NGÃI 35 2.1. Các yếu tố tác động đến hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện tại tỉnh Quảng Ngãi 35 2.2. Thực trạng tổ chức và tiến hành hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện tại tỉnh Quảng Ngãi 39 2.3. Đánh giá về hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong thời gian qua tại tỉnh Quảng Ngãi 49 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 54 3.1. Yêu cầu tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện 54 3.2. Các quan điểm tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện 58 3.3. Các giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện trong giai đoạn tới 62 KẾT LUẬN 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
4. DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân TAND : Tòa án nhân dân TTHĐND : Thường trực Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân VBPL : Văn bản pháp luật VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật VKSND : Viện Kiểm sát nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân là một trong những nhiệm vụ hết sức quan trọng mà toàn Đảng, toàn dân ta đã và đang không ngừng phấn đấu thực hiện. Trong 30 năm đổi mới vừa qua, Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thường xuyên quan tâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nói chung và của Hội đồng nhân dân nói riêng (HĐND). Đường lối và chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân được thể hiện rất rõ trong nhiều văn kiện của Đảng như: Cương lĩnh năm 1991, Cương lĩnh 2011, Văn kiện các Đại hội Đảng lần thứ VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII và các văn kiện Hội nghị Trung ương Đảng các khóa cũng luôn nêu rõ vấn đề này. Những quan điểm, chủ trương đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân trong các văn kiện của Đảng được cụ thể hóa bằng những mô hình thực tiễn và xây dựng, ban hành thành các văn bản pháp luật cụ thể. Để cụ thể hóa Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5, khóa X đề cập sâu đến mô hình tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường với việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp này tại một số địa phương. Năm 2008, Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12; năm 2009, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH về việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường trên địa bàn 10 tỉnh, thành phố trong cả nước. Qua tổng kết thực tiễn về mô hình thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện, quận, phường cho thấy rằng, việc thực hiện không tổ chức Hội đồng nhân dân ở các cấp này là chưa phù hợp với tình hình thực tế của nước ta trong giai đoạn hiện nay. Vì vậy, Quốc hội khóa XIII đã ban hành 1
6. Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 19/6/2015 (thay thế cho Luật Tổ chức Hội đồng nhân và Ủy ban nhân dân năm 2003), trong đó quy định rõ: Cấp chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn [32]. Đến nay, hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp có những chuyển biến rõ nét, đóng góp tích cực vào thành tựu chung của sự nghiệp đổi mới và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân tại mỗi địa phương. Tuy nhiên, theo đánh giá của nhiều nhà khoa học, nhiều báo cáo chính thức, hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nói chung và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp huyện nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế, tồn tại, hoạt động còn mang tính hình thức, chưa thực hiện tốt vai trò, chức năng, nhiệm vụ như luật định; hiệu lực, hiệu quả còn thấp, có nhiều ý kiến trong dư luận xã hội cho rằng Hội đồng nhân dân chưa có thực quyền. Hội đồng nhân dân cấp huyện có vai trò rất quan trọng trong việc thực thi đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước tại địa phương và là nơi trực tiếp ban hành các quyết định về những chủ trương, chính sách lớn liên quan đến nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của địa phương. Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi trong thời gian qua vẫn còn những hạn chế như: hoạt động giám sát chưa đi vào chiều sâu, còn mang tính hình thức, hiệu quả giám sát chưa cao, một số kiến nghị còn chung chung, 2
7. chưa chỉ ra được các vấn đề mấu chốt của giám sát, chưa đưa ra giải pháp khắc phục có tính khả thi cao; việc thực hiện kiến nghị của cơ quan giám sát chưa nghiêm khắc; các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát chưa thực sự coi trọng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. Từ thực trạng nêu trên cho thấy rằng, việc nghiên cứu lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp nói chung và của Hội đồng nhân dân cấp huyện nói riêng là nhu cầu cấp thiết trong cơ chế lãnh đạo, quản lý, điều hành của Nhà nước ta hiện nay. Việc đi sâu nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi có ý nghĩa sâu sắc. Vì vậy, tác giả chọn đề tài: "Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi" để làm luận văn Thạc sĩ luật. 2. Tình hình nghiên cứu Trải qua gần 70 mươi năm kể từ khi ra đời, vị trí, vai trò của HĐND các cấp trong hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước ngày càng được khẳng định. Vấn đề giám sát và nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của HĐND các cấp ở nước ta đã được đề cập nhiều trên sách báo, tạp chí, có những đề tài, công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này, cụ thể như: - Nâng cao năng lực giám sát của HĐND cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, luận văn của Thạc sĩ Luật học Vũ Mạnh Thông, Học viện Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh 1998. - Quyền giám sát của HĐND và kỹ năng giám sát cơ bản, TS Phạm Ngọc Ký (2001), Nxb Tư pháp, Hà Nội. - Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp, Nguyễn Quốc Tuấn, Tạp chí Tổ chức Nhà nước 6/2002. - Bàn về tổ chức và hoạt động của HĐND trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, PGS - TS Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và Pháp 3
8. luật, 12/2003. - Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004 - 2009, Đinh Ngọc Quang, Tạp chí Nhà nước số 2/2005. - Năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Phạm Quang Hưng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh 2007. Tình hình trên cho thấy việc nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND các cấp trong những năm qua đã được chú trọng và có bước phát triển đáng kể. Nhìn chung, các đề tài dưới nhiều góc độ khác nhau đã đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát của HĐND như chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, hình thức giám sát Tuy nhiên, cho đến nay có rất ít công trình nghiên cứu đến hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện, thậm chí vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện và đầy đủ về hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện. Do vậy, để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi nói riêng là việc làm cần thiết. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện, để từ đó đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện tại tỉnh Quảng Ngãi, nhằm đề xuất những quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài thực hiện các nhiệm vụ sau: 4
9. - Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện. - Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện tại tỉnh Quảng Ngãi. - Đề xuất những quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về thời gian : Từ năm 2011 đến năm 2015. - Về không gian: Nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện từ thực tiễn của 14 huyện, thành phố trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. - Về nội dung: Nghiên cứu các vấn đề lý luận về HĐND cấp huyện, hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện, thực trạng về hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, từ đó đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện ở nước ta hiện nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu: 5.1. Phương pháp luận nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu, dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng, Nhà nước về công tác giám sát của HĐND. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Có rất nhiều phương pháp nghiên cứu, ở đây tác giả chủ yếu dùng các phương pháp phân tích những tài liệu sẵn có; phương pháp thu thập và xử lý thông tin; phương pháp thống kê, phân tích và xử lý số liệu; phương pháp so 5
10. sánh, đánh giá; phương pháp quan sát để nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu đề tài sẽ có một số đóng góp nhất định sau: 6.1. Ý nghĩa lý luận Qua nghiên cứu đề tài sẽ khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng như đặc điểm giám sát của HĐND cấp huyện. Làm rõ về mặt lý luận khái niệm giám sát, hiệu quả giám sát của HĐND cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp huyện. Quá trình nghiên cứu đề tài sẽ góp phần hệ thống hóa lý luận cơ bản về công tác giám sát của HĐND làm cơ sở cho các nghiên cứu về vấn đề này. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Kết quả quá trình nghiên cứu của đề tài có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận thức pháp lý trong hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện trong cả nước nói chung và của HĐND cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi nói riêng; qua đó đưa ra được các giải pháp để tăng cường hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện tại địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện tại tỉnh Quảng Ngãi Chương 3: Quan điểm và giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện ở nước ta hiện nay. 6
11. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp huyện 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp huyện Theo quan điểm của học thuyết Mác - Lênin, nhà nước mang bản chất giai cấp. Nhà nước chỉ ra đời từ khi xã hội phân chia giai cấp. Giai cấp nào thì nhà nước đó. Do trong xã hội nguyên thủy không có phân chia giai cấp, nên trong xã hội nguyên thủy không có Nhà nước. Cho đến nay, đã có 4 kiểu Nhà nước được hình thành: Nhà nước chủ nô, Nhà nước phong kiến, Nhà nước tư sản, Nhà nước vô sản (Nhà nước xã hội chủ nghĩa). Nhà nước được giai cấp thống trị thành lập để duy trì sự thống trị của giai cấp mình, để làm người đại diện cho giai cấp mình, bảo vệ lợi ích của giai cấp mình. Bản chất nhà nước có hai thuộc tính: tính xã hội và tính giai cấp cùng tồn tại trong một thể thống nhất không thể tách rời và có quan hệ biện chứng với nhau. Tính giai cấp là thuộc tính cơ bản, vốn có của bất kỳ nhà nước nào. Nhà nước ra đời trước hết phục vụ lợi ích của giai cấp thống trị; tính xã hội của nhà nước thể hiện ở chỗ nhà nước là đại diện chính thức của toàn xã hội, và ở mức độ này hay mức độ khác nhà nước thực hiện bảo vệ lợi ích cơ bản, lâu dài của quốc gia dân tộc và công dân mình. Theo sự phát triển của xã hội, Nhà nước ngày càng phải can thiệp sâu vào nhiều lĩnh vực hoạt động của xã hội và thể hiện rõ là một bộ phận quan trọng trong đời sống xã hội. Để hoàn thành được nhiệm vụ của mình, Nhà nước phải tổ chức ra bộ máy gồm nhiều bộ phận với những cơ cấu khác nhau tạo nên một hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước. Trong bộ máy Nhà nước đó, Nhà nước tổ chức các loại cơ quan khác nhau, có vị trí, vai trò khác 7
12. nhau tùy thuộc vào từng chế độ Nhà nước. Đối với Nhà nước phong kiến, bộ máy là một cơ cấu thống nhất từ vua đến các thượng thư và quan chức địa phương. Bộ máy nhà nước tư sản gồm các cơ quan Nghị viện (cơ quan lập pháp), Chính phủ (cơ quan hành pháp) và Tòa án (cơ quan tư pháp), trong đó, tùy thuộc vào mức độ phân định các quyền mà vị trí, vai trò của từng cơ quan trên có những khác biệt (mức độ phân quyền). Còn trong chế độ nhà nước xã hội chủ nghĩa thì bộ máy nhà nước lấy nền tảng là các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp), các cơ quan nhà nước khác như Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân là những cơ quan phái sinh từ cơ quan quyền lực nhà nước, và là những cơ quan phải chịu sự giám sát, chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực nhà nước. Ở nước ta, từ khi Cách mạng tháng tám thành công, xây dựng nên Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định "Mọi quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân", tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về Nhân dân". Đảng ta cũng khẳng định "bản thân các cơ quan nhà nước không tự có quyền, mà được Nhân dân ủy nhiệm theo thẩm quyền cụ thể do pháp luật quy định. Điều đó cho thấy nguồn gốc, bản chất quyền lực nhà nước là quyền lực Nhân dân "Nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông qua các cơ quan đại diện của mình đó là Quốc hội và HĐND các cấp". "Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước; HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương" [31]. Như vậy, giống như thiết chế của một số nhà nước khác trên thế giới, trong bộ máy nhà nước ta, Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do Nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân ở địa phương đó; HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định của pháp luật [32]. Ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách 8
13. mạng, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng củng cố và phát triển HĐND. Vì thế, HĐND đã làm được nhiều việc có lợi cho nước, cho dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quan đại biểu của Nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để Nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng ngày càng lớn mạnh. Song hiện nay chúng ta lại chưa quan tâm đúng mức đến việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của từng cấp và tổng kết kinh nghiệm trong hoạt động của HĐND; vì thế trên thực tế cả về mặt tổ chức cũng như hoạt động của HĐND các cấp vẫn còn là một trong những khâu yếu kém của bộ máy nhà nước. Vì vậy có ý kiến cho rằng: cần bỏ HĐND, hay nói cách khác sự tồn tại của HĐND không cần thiết vì hoạt động của nó rất hình thức, làm cho bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh, tốn kém. Như vậy, vấn đề đặt ra hiện nay là phải tăng cường củng cố, kiện toàn HĐND, để HĐND hoạt động thực chất hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệu quả tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND như các bản Hiến pháp trước đó và Hiến pháp 2013 đã khẳng định. Vị trí, vai trò quan trọng của HĐND trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta được khẳng định dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây: - HĐND các cấp trong suốt quá trình tồn tại và phát triển đã khẳng định được vị trí, vai trò, trách nhiệm của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đại diện cho Nhân dân địa phương, HĐND có khả năng đoàn kết tập hợp được quần chúng, thống nhất ý chí và hành động của các tầng lớp Nhân dân, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phương góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng của nước ta. - Sự hiện diện của HĐND các cấp dưới sự lãnh đạo của Đảng có vai trò to lớn trong việc hình thành nhà nước kiểu mới ở nước ta, thể hiện được tính giai cấp sâu sắc, tính chất Nhân dân thực sự của nhà nước, tạo niềm tin vững 9
14. chắc cho Nhân dân về một chính quyền do Nhân dân quyết định. - HĐND các cấp với tư cách là người đại diện về quyền làm chủ Nhân dân. Những người đủ năng lực, phẩm chất trong Nhân dân sẽ tham gia vào HĐND và thông qua các đại biểu của Nhân dân, HĐND trở thành diễn đàn để người dân thực hiện quyền làm chủ Nhà nước và xã hội của mình. Thực tiễn hoạt động của HĐND từ khi ra đời đến nay thực sự là tài sản và kinh nghiệm quý giá cho quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. - HĐND là cầu nối giữa chính quyền Trung ương và cấp trên với chính quyền địa phương, cơ sở vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương. Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực tiếp của mình, Nhân dân thực hiện được quyền làm chủ trên phạm vi cả nước và trước hết làm chủ ở ngay địa phương, cơ sở họ đang sinh sống. Trên những cơ sở lý luận và thực tiễn đó, Điều 113 Hiến pháp 2013 và Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đều xác định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" (Hp, tr.66). Hiến pháp cũng quy định thẩm quyền rộng rãi của HĐND đảm bảo cho nó thật sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm và toàn quyền quyết định những vấn đề trọng đại ở địa phương trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp và pháp luật [31]. Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng an ninh ở địa phương, về biện pháp ổn định và 10
15. nâng cao đời sống của Nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho. Từ những quy định của Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, có thể khái quát vị trí, vai trò, bản chất pháp lý của HĐND được thể hiện ở hai phương diện cơ bản là tính đại diện và tính quyền lực. Thứ nhất: HĐND là cơ quan đại diện của Nhân dân địa phương. Ở địa phương, HĐND là cơ quan duy nhất được thành lập bằng một cuộc bầu cử do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họp toàn thể. Mọi quyết định của HĐND được thông qua bằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa số. Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong Hội đồng. Mỗi HĐND có một số lượng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, người dân tộc, tôn giáo, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân và cơ quan nhà nước khác tại địa phương. Điều này có nghĩa HĐND không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào mà đại diện cho toàn thể Nhân dân; thành phần trong HĐND thể hiện khối đại đoàn kết của toàn dân sống trong phạm vi một địa phương. Tuy nhiên, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, cách thành lập HĐND, cơ cấu thành phần đại biểu, hình thức tổ chức hoạt động mới chỉ là dấu hiệu về mặt hình thức, còn hiệu quả hoạt động trong thực tế là cơ sở phản ánh đầy đủ nhất tính chất đại diện của HĐND. Điều đáng quan tâm hiện nay là hiệu quả hoạt động của HĐND vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu và lòng mong đợi của Nhân dân, vì thế nó chỉ mới phản ảnh và xác nhận được phần nào bản chất dân chủ của chế độ Nhà nước ta. Thứ hai: HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thể hiện trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, xây dựng chính quyền [32]. + Có quyền căn cứ vào pháp luật để bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chức 11
16. danh của UBND là cơ quan chấp hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân cùng cấp cũng như có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với cácchức danh do HĐND bầu ra. + Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triển khai các mặt công tác ở địa phương. + Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương Như vậy, tính chất quyền lực của HĐND được thể hiện trên nhiều phương diện, là cơ quan quyền lực nhà nước có quyền ban hành nghị quyết để quyết định nhiều vấn đề quan trọng ở địa phương. Từ những vấn đề nêu trên, xét về mặt hình thức cũng như nội dung hoạt động, thiết chế HĐND ở nước ta thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở địa phương. Quyền lực của HĐND được xác định trong Hiến pháp về bản chất cũng chính là quyền lực của Nhân dân. Vấn đề đặt ra là làm thế nào nào để HĐND thực hiện được quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích hướng tới của công cuộc đổi mới và hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung và HĐND các cấp nói riêng. 1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân Chức năng của HĐND là những phương diện hoạt động chủ yếu của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND. Căn cứ vào Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND các cấp có hai chức năng cơ bản đó là: chức năng quyết định và chức năng giám sát. Chức năng quyết định của HĐND được ghi nhận như sau: Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân huyện trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, xây dựng chính quyền [32]. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân huyện trong lĩnh vực kinh 12
17. tế, tài nguyên, môi trường [32]. - Thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của huyện trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt; - Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách huyện; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của huyện theo quy định của pháp luật; - Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa bàn huyện trong phạm vi được phân quyền; - Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng nói, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác; biện pháp bảo vệ và cải thiện môi trường, phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão, lụt ở địa phương theo quy định của pháp luật. * Chức năng giám sát: - Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản của Hội đồng nhân dân cấp xã [32]. - Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật [32]. Qua quá trình phát triển, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngày càng được hoàn thiện. Trong Sắc lệnh số 63 ngày 23/11/1945 về tổ chức chính quyền địa phương tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm "giám sát" 13
18. trong hoạt động của HĐND, nhưng từ các quy định về thẩm quyền của HĐND trong Sắc lệnh có thể thấy chức năng giám sát của HĐND đã được xác nhận, thể hiện rõ nét ở các quy định về quyền của HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với Ủy ban hành chính. Tuy nhiên, nhìn chung với quy định của văn bản này, mức độ giám sát của HĐND đối với Ủy ban hành chính còn hạn chế. Từ năm 1983 Luật Tổ chức HĐND và UBND đã chính thức sử dụng khái niệm "giám sát" để xác nhận chức năng giám sát của HĐND. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 chức năng giám sát của HĐND một lần nữa được quy định đầy đủ, cụ thể hơn. Đặc biệt với sự ra đời của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 (có hiệu lực vào ngày 01/7/2016) đã đánh dấu một bước phát triển mới về chức năng giám sát của HĐND cả về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động, nâng cao được vị thế và vai trò của HĐND hiện nay. Trong đó Luật 2015 quy định rất cụ thể chức năng quyết định và chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức năng quyết định những vấn đề cơ bản về kinh tế, xã hội của HĐND. Thực hiện tốt chức năng này không những cho phép HĐND kiểm tra, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, các nghị quyết của HĐND mà còn cho phép HĐND phát hiện được sự không phù hợp, thiếu thực tế của các Nghị quyết của HĐND để sửa đổi, bổ sung. Kết quả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND thực hiện quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ chủ chốt của HĐND, UBND cùng cấp hoặc sẽ là cơ sở để HĐND bãi bỏ những quyết định sai trái của HĐND cùng cấp, những nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp. Như vậy, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, vị trí, vai trò và chức năng của HĐND rất lớn. Vấn đề đặt ra hiện nay chúng ta phải làm thế 14
19. nào để HĐND thể hiện và phát huy tốt vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng trên thực tế; đảm bảo sự phối hợp, hợp tác với nhau giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm đưa lại cuộc sống của người dân ở địa phương ngày càng được nâng cao. Để đáp ứng được yêu cầu trên chúng ta cần phải đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND, trong đó phải đặc biệt chú ý đến chức năng giám sát. Từ yêu cầu của luận văn đặt ra, vấn đề giám sát của HĐND cần được nghiên cứu sâu cả về mặt lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở đó, chúng ta có những căn cứ để đề xuất một số phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện nói chung và HĐND cấp huyện tại tỉnh Quảng Ngãi nói riêng trong sự nghiệp đổi mới hiện nay. Vì vậy, các vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát được tách thành các tiết riêng trình bày dưới đây. 1.2. Khái niệm, đặc điểm, nội dung, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện 1.2.1. Khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện Để nhận thức đúng bản chất, vai trò, nội dung cũng như phương thức động giám sát của HĐND cấp huyện trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát: Qua nghiên cứu một số tài liệu, chúng tôi thấy thuật ngữ "giám sát" được hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau: - Giám sát: Theo động từ thì giám sát có nghĩa là trông nom, coi sóc một loại công việc, theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không. - Giám sát: là chỉ hoạt động quan sát, theo dõi xem xét các cơ quan quyền lực nhà nước, Tòa án, tổ chức xã hội đối với hoạt động của cơ quan 15
20. nhà nước, các đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, tổ chức hay công dân nhằm đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh [hanhchinh.comvn]. - Theo Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015: "Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý". Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ giám sát có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc chưa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được những mục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và đầy đủ. Với những khái niệm đó, chúng ta thấy giám sát có những đặc trưng sau: - Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định nào đó, tức là phải trả lời được câu hỏi ai (cá nhân hay tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc không đúngvới những điều đã quy định, quyết định. - Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn chủ yếu: giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra và giai đoạn đánh giá đưa ra kết luận. Trong đó giai đoạn thứ nhất rất quan trọng, là cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát sẽ có hiệu quả và ngược lại. - Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi giám sát ai, giám sát việc gì. Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động 16