Luận văn Hoàn thiện tổ chức bộ máy của kiểm toán nhà nước Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Hoàn thiện tổ chức bộ máy của kiểm toán nhà nước Việt Nam

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI PHAN THỊ THÙY LINH HOÀN THIỆN TỔ CHỨC BỘ MÁY CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS THÁI VĨNH THẮNG Hà Nội, 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng luận văn thạc sĩ luật học “Hoàn thiện tổ chức bộ máy của kiểm toán nhà nước Việt Nam” là công trình nghiên cứu của riêng tôi, không sao chép lại của người khác. Trong toàn bộ nội dung của luận văn, những điều đã được trình bày hoặc là của chính cá nhân tôi hoặc là được tổng hợp từ nhiều nguồn tài liệu. Tất cả các nguồn tài liệu tham khảo đều có xuất xứ rõ ràng và hợp pháp. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm và chịu mọi hình thức kỷ luật theo quy định cho lời cam đoan này. Hà Nội, ngày tháng năm 2016 TÊN TÁC GIẢ Phan Thị Thùy Linh
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁY 6 CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 6 1.1. Tổng quan về Kiểm toán nhà nước và vai trò của hoạt động kiểm toán nhà nước 6 1.2. Những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước 14 1.3. Hướng dẫn của INTOSAI và kinh nghiệm nước ngoài về tổ chức bộ máy của các cơ quan Kiểm toán nhà nước 25 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC BỘ MÁY CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 31 2.1. Khái quát về sự ra đời và phát triển của Kiểm toán nhà nước Việt Nam 31 2.2. Hiện trạng tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước Việt Nam 36 2.3. Đánh giá hiện trạng tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước Việt Nam 53 CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC BỘ MÁY CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 57 3.1. Phương hướng hoàn thiện tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước 57 3.2. Những giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước 61 3.3. Kiến nghị thực hiện các giải pháp 78 KẾT LUẬN 78
4. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT INTOSAI International supreme audit institutions (Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao) SAI Supreme audit institution (Cơ quan Kiểm toán tối cao) BCTC Báo cáo Tài chính CNTT Công nghệ thông tin KSCLKT Kiểm soát chất lượng kiểm toán KTNN Cơ quan Kiểm toán nhà nước KTNB Kiểm toán nội bộ KTĐL Kiểm toán độc lập KTHĐ Kiểm toán hoạt động KTTT Kiểm toán tuân thủ KTV Kiểm toán viên NSNN Ngân sách nhà nước
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài KTNN đã ra đời trên 2 thế kỷ trong điều kiện nhà nước pháp quyền. KTNN Việt Nam ra đời năm 1994, căn cứ Nghị định số 70/CP, ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc thành lập KTNN. Năm 2005, Quốc hội đã ban hành Luật KTNN (có hiệu lực từ 1/1/2006), năm 2015, Luật KTNN mới được ban hành (có hiệu lực từ 1/1/2016); năm 2013, địa vị và chức năng của KTNN đã được quy định trong Hiến pháp. Sau hơn 20 năm kể từ khi ra đời, KTNN đã ngày càng phát triển cả về quy mô và chất lượng hoạt động; qua kiểm toán góp phần vào việc đảm bảo sự tuân thủ pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính và tài sản công. Tổ chức bộ máy của KTNN là điều kiện cơ bản cho sự tồn tại và phát triển của KTNN. Tổ chức bộ máy KTNN thường được quy định trong Hiến pháp (tổng quan) và trong luật KTNN; ngoài ra, được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật của KTNN. Thực tiễn lịch sử phát triển của KTNN các nước và Việt Nam cho thấy: tổ chức bộ máy của KTNN không phải là những yếu tố bất biến mà có quá trình vận động, thay đổi cùng với quá trình phát triển chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong từng thời kỳ. Hệ thống pháp luật về KTNN hiện hành đã quy định khá đồng bộ về mặt hình thức pháp lý tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam; trong thực tiễn hơn 20 năm qua, bộ máy tổ chức của KTNN đã không ngừng phát triển cả về quy mô, số lượng các đơn vị, số lượng KTV nhà nước; cả về chất lượng: điều chỉnh, cải tiến, đổi mới về sự phân công nhiệm vụ, phân cấp quản lý, nâng cao chất lượng đội ngũ KTV nhà nước, từ đó tạo nên sự phát triển nhanh về cả tổ chức bộ máy và hoạt động của KTNN. Tuy nhiên, nhìn lại cả quá trình phát triển và nhìn lại thực trạng tổ chức bộ máy của KTNN, cho thấy: bên cạnh những kết quả đạt được về sự phát triển, tổ chức bộ máy của KTNN vẫn còn không ít những hạn chế cả về hình thức tổ chức bộ máy (mô hình tổ chức còn có yếu tố chưa phù hợp với thông lệ quốc tế; cơ cấu tổ chức bộ máy còn thiếu những bộ phận thực hiện các chức năng kiểm toán hoạt động, kiểm toán nội bộ ) và nội dung của tổ chức bộ máy (phân công nhiệm vụ 1
6. còn có các bộ phận phân công trùng lắp, không hết nhiệm vụ ; phân cấp quản lý kiểm toán còn chưa rõ ràng giữa 2 cấp quản lý kiểm toán, một số chức năng: kế hoạch, kiểm soát chất lượng kiểm toán, việc phân cấp còn chưa hợp lý; lực lượng KTV nhà nước còn thiếu về số lượng và hạn chế về tính chuyên nghiệp ). Mặt khác, với chiến lược phát triển KTNN trong giai đoạn mới (Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020), đòi hỏi, tổ chức bộ máy của KTNN không chỉ cần khắc phục những hạn chế hiện nay, mà còn phải phát triển, hoàn thiện phù hợp với yêu cầu của giai đoạn mới. Thực trạng đó đòi hỏi cần nghiên cứu đề tài: “Hoàn thiện tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam” một cách toàn diện cả về lý luận và thực tiễn nhằm góp phần phát triển của KTNN Việt Nam. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Qua khảo sát về các công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố về tổ chức bộ máy của KTNN và các vấn đề liên quan, có một số công trình chính như sau: a) “Hoàn thiện Pháp luật về Kiểm toán nhà nước Việt Nam” là đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của KTNN do ông Hà Ngọc Son, Phó Tổng KTNN chủ trì; đề tài được hoàn thành năm 2002. Đề tài được nghiên cứu trong giai đoạn Việt Nam chưa ban hành Luật KTNN; do vậy, đề tài tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế; thực trạng pháp luật về KTNN của Việt Nam; trên cơ sở đó, đề xuất việc ban hành và những nội dung cơ bản của Luật KTNN Việt Nam. Trong nội dung của đề tài có nội dung nghiên cứu (tương đối khái quát) về tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam. b) “Hoàn thiện phân công, phân cấp quản lý và hoạt động kiểm toán của KTNN” (Việt Nam) là đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của KTNN do PGS, TS. Đinh Trọng Hanh chủ trì; đề tài hoàn thành năm 2004. Đề tài tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế; thực trạng và giải pháp hoàn thiện trong quản lý và trong thực hiện hoạt động kiểm toán của KTNN (một nội dung trọng tâm về tổ chức bộ máy quản lý của KTNN Việt Nam). c) “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động kiểm toán của KTNN Việt Nam” là Luận án TS của NCS Ngô Văn Nhuận tại Trường Đại học KTQD, hoàn thành năm 2007. 2
7. Luận án đã nghiên cứu về cở sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế; thực trạng và giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy và tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán của các cơ quan trực tiếp tổ chức hoạt động kiểm toán (các KTNN chuyên ngành, khu vực, các đoàn kiểm toán) của KTNN. d) Một số đề tài và các công trình nghiên cứu khoa học khác của KTNN nghiên cứu đến các vấn đề liên quan đến địa vị pháp lý, tổ chức bộ máy, cơ chế quản lý, phát triển lực lượng KTV nhà nước và hoạt động của KTNN Việt Nam. Mỗi công trình, đặc biệt là 3 công trình cụ thể nêu trên, mặc dù nghiên cứu từ cách đây khoảng 8 – 14 năm và ở những góc độ khác nhau liên quan đến tổ chức bộ máy của KTNN, song, là những kết quả nghiên cứu quan trọng mà Học viên đã tham khảo, chắt lọc cả về lý luận và thực tiễn để tiếp tục phát triển, hoàn thiện trong đề tài nghiên cứu của mình. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực trạng về tổ chức bộ máy của KTNN để đề xuất phương hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Hệ thống những vấn đề lý luận về tổ chức bộ máy của KTNN; Tổng hợp, phân tích thực trạng về tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam; Đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hình thức tổ chức bộ máy (mô hình tổ chức và cơ cấu tổ chức) và nội dung tổ chức bộ máy (phân công nhiệm vụ, phân cấp quản lý và nhân sự - đội ngũ KTV) của KTNN. Phạm vi nghiên cứu của đề tài gồm nghiên cứu cả về lý luận, thực tiễn của Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế trong việc xác lập, phát triển về tổ chức bộ máy của KTNN. Trong nghiên cứu thực tiễn Việt Nam đề tài tập trung nghiên cứu giai đoạn từ năm 2006 (Luật KTNN ra đời và có hiệu lực) đến nay; đề tài tập trung nghiên cứu trên góc độ hệ thống pháp luật và những quy định của KTNN và hiệu 3
8. lực của nó mà không tập trung vào hoạt động thực tiễn của KTNN. Ngoài ra, vì đây là một đề tài có phạm vi rộng, nên việc nghiên cứu về tổ chức bộ máy chỉ tập trung vào hệ thống các đơn vị liên quan trực tiếp đến việc quản lý và thực hiện chức năng chủ đạo của KTNN là chức năng kiểm toán; các chức năng khác của KTNN: chức năng hậu cần, quản trị nhân sự, quản trị hoạt động sự nghiệp, công tác đảng, đoàn thể chỉ nghiên cứu những nội dung có mối quan hệ trực tiếp đến hoạt động kiểm toán của KTNN. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Để thực hiện các nội dung nghiên cứu, tác giả sử dụng đồng thời nhiều phương pháp, bao gồm: - Phương pháp tiếp cận hệ thống và lịch sử trong nghiên cứu toàn bộ đề tài; - Sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, hệ thống hoá và suy luận logic để nghiên cứu cơ sở lý luận về tổ chức bộ máy của KTNN. - Sử dụng phương pháp khảo sát thực tiễn, thống kê, tổng hợp, phân tích để tổng kết, đánh giá thực tiễn và rút ra những kết luận, đánh giá về tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam; - Sử dụng phương pháp dự đoán, mô hình hoá, phân tích hệ thống để xác định phương hướng và giải pháp hoàn thiện về tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Với mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu như trên, Luận văn có giá trị cả về lý luận và thực tiễn: - Về lý luận: trên cơ sở hệ thống những vấn đề lý luận về tổ chức bộ máy của KTNN để làm rõ cơ sở, nguyên tắc, hình thức và nội dung của tổ chức bộ máy của KTNN. - Về thực tiễn: trên cơ sở tổng hợp, phân tích thực trạng tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam để làm rõ xu hướng phát triển, thay đổi và những ưu điểm, hạn chế về tổ chức bộ máy KTNN Việt Nam; từ đó, đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy của KTNN Việt Nam. 4
9. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và các Phụ lục, luận văn được kết cấu thành 3 chương: - Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước - Chương 2: Thực trạng tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước Việt Nam - Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước Việt Nam 5
10. CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁY CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC 1.1. Tổng quan về Kiểm toán nhà nước và vai trò của hoạt động kiểm toán nhà nước 1.1.1. Khái niệm hoạt động kiểm toán nhà nước và cơ quan Kiểm toán nhà nước 1.1.1.1. Hoạt động kiểm toán nhà nước Trên thế giới, hoạt động KTNN hiện đại đã xuất hiện từ lâu (KTNN Pháp (1807); KTNN Anh (1834); KTNN Nhật (1880); KTNN Hà Lan (1814); KTNN Bỉ (1830); KTNN Nga (1990); KTNN Trung Quốc (1984); KTNN Việt Nam (1994) ) và đương nhiên, thuật ngữ kiểm toán (hoạt động kiểm toán) đã xuất hiện cùng với hoạt động đó. Do tổ chức kiểm toán độc lập (công ty kiểm toán) xuất hiện trước và hoạt động phổ biến tại các nước, nên thuật ngữ kiểm toán ra đời, cơ bản được gắn liền với tổ chức này. Hiện nay, có nhiều định nghĩa có sự khác nhau nhất định về kiểm toán; sau đây là 2 định nghĩa được chấp nhận phổ biến: Theo định nghĩa của Liên đoàn quốc tế các nhà kế toán(International Federation of Accountants –IFAC) thì “Kiểm toán là việc các KTV độc lập kiểm tra và trình bày ý kiến của mình về các bản báo cáo tài chính” [7, tr.15]. Theo định nghĩa này, kiểm toán chỉ đề cập đến hoạt động kiểm toán của các công ty kiểm toán (ở Việt Nam gọi là Kiểm toán độc lập); chỉ đề cập đến chức năng kiểm toán BCTC và chưa đề cập đến các chức năng khác của kiểm toán nên nó chưa đầy đủ. Trong cuốn “Kiểm toán” của các tác giả Alvin A.Rens và James K.Loebbecker đã định nghĩa: “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng được của một đơn vị cụ thể nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập” [1, tr.10]. Định nghĩa này có tính khái quát cao, đề cập đến các chức năng cơ bản của kiểm toán và không giới hạn về nội dung và chủ thể kiểm toán nên có thể là cơ sở cho việc hình thành định nghĩa về hoạt động kiểm toán nhà nước. 6
11. KTNN Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài và những khuyến cáo của INTOSAI, trong Luật KTNN năm 2015 đã định nghĩa về hoạt động KTNN (có sự tương đồng với định nghĩa của các nước khác): “Hoạt động kiểm toán của KTNN là việc đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính công, tài sản công hoặc báo cáo tài chính liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công” [21, điều 3]. Từ định nghĩa trên có thể xác định những đặc trưng của hoạt động kiểm toán của KTNN (sau đây gọi tắt là hoạt động KTNN) như sau: - Chủ thể của hoạt động KTNN là cơ quan KTNN, là cơ quan công quyền (sẽ được trình bày sâu hơn ở phần dưới); điều này là cơ sở xác định địa vị pháp lý, phạm vi, nhiệm vụ của hoạt động của KTNN; - Mục tiêu chủ yếu của hoạt động KTNN là: “việc đánh giá và xác nhận , liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; mục tiêu tổng quát này sẽ được cụ thể hóa đối với từng cuộc kiểm toán, từng nội dung KTNN’’; - Đối tượng của hoạt động KTNN là hoạt động “quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công”. Với đối tượng kiểm toán như vậy nên phạm vi của hoạt động KTNN rất rộng; - Nội dung (Luật KTNN 2005 còn gọi là chức năng kiểm toán) của hoạt động KTNN bao gồm: kiểm toán BCTC, KTTT, KTHĐ; điều đó thể hiện yêu cầu về nội dung kiểm toán nhà nước rất toàn diện. Mặt khác, tuy không chỉ ra trực tiếp trong định nghĩa trên, song, cũng ẩn chứa những nội dung cần được xác định từ định nghĩa về hoạt động kiểm toán nhà nước: - Khách thể của hoạt động KTNN là: các cơ quan, tổ chức được nhà nước giao quản lý tài chính, tài sản công; như vậy, các cơ quan, đơn vị được kiểm toán phân bố rộng khắp, có địa bàn trên toàn quốc, gồm các đơn vị từ cấp trung ương đến cấp xã; hoạt động trong rất nhiều lĩnh vực khác nhau; - Chức năng của hoạt động KTNN, bao gồm: chức năng kiểm tra; chức năng đánh giá và xác nhận (chức năng trung tâm, đồng thời cũng thể hiện mục tiêu cụ thể của hoạt động KTNN) và chức năng tư vấn. 7
12. 1.1.1.2. Cơ quan Kiểm toán nhà nước Một trong yếu tố cơ bản, quyết định hoạt động kiểm toán nhà nước là chủ thể của hoạt động đó, đó chính là cơ quan KTNN (theo thông lệ quốc tế, gọi chung là cơ quan kiểm toán tối cao – SAI). Cơ quan KTNN là tổ chức công quyền được giao quyền và trách nhiệm trong hoạt động kiểm toán tài chính và tài sản công; những đặc điểm cơ bản, phổ biến về tổ chức của cơ quan KTNN các nước như sau : - Là tổ chức nhà nước, sử dụng các quyền lực của nhà nước trong thực hiện nhiệm vụ kiểm toán; - Địa vị pháp lý được quy định trong Hiến pháp (ví dụ Hiến pháp 2013 của Việt Nam quy định: “KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện nhiệm vụ kiểm toán việc quản lý và sử dụng tài chính và tài sản công” [19, điều 118]); - Tổ chức và hoạt động được quy định trong đạo luật riêng về KTNN (ở Việt Nam: Luật KTNN 2005, Luật KTNN 2015); - Tổ chức và hoạt động có tính độc lập cao, đặc biệt là độc lập với Chính phủ vì là cơ quan ngoại kiểm đối với hoạt động quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công của Chính phủ; - Tổ chức bộ máy (gồm mô hình tổ chức, cơ cấu bộ máy lãnh đạo và bộ máy của các đơn vị trực thuộc) do Luật định. Như vậy, KTNN là cơ quan công quyền, do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; KTNN không thuộc hệ thống các cơ quan hành pháp để đảm bảo tính độc lập và thực hiện “ngoại kiểm” đối với các cơ quan, tổ chức quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công. 1.1.2. Cơ sở và tiền đề ra đời Kiểm toán nhà nước KTNN, mà Hiệp hội các cơ quan Kiểm toán tối cao quốc tế gọi chung là Cơ quan Kiểm toán tối cao là một cơ quan được thành lập, hoạt động độc lập với Chính phủ, thực hiện ngoại kiểm đối với việc quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công thì chỉ được ra đời trong những điều kiện kinh tế, chính trị, pháp luật nhất định. 8
13. 1.1.2.1. Cơ sở kinh tế: yêu cầu kiểm tra, đánh giá một cách trung thực, khách quan việc nhà nước quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công Tài chính, tài sản công là những nguồn lực kinh tế cơ bản, quan trọng của mỗi quốc gia, do vậy, là đối tượng đặc biệt của quản lý nhà nước. Để thực hiện kiểm tra, kiểm soát tài chính, tài sản công, ngoài các công cụ quản lý như kiểm tra, thanh tra, giám sát, từ hàng trăm năm nay, nhiều quốc gia đã sử dụng công cụ KTNN nhằm ngăn ngừa các sai phạm và nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Việc hình thành tổ chức và hoạt động kiểm toán của KTNN tại Việt Nam từ năm 1994 là phù hợp với thông lệ quốc tế, đồng thời, được coi là một giải pháp quan trọng để đảm bảo các nguồn lực tài chính, tài sản công được sử dụng đúng đắn, tiết kiệm, hiệu quả, ngăn chặn và tiến tới đẩy lùi tình trạng thamnhũng, lãng phí, gây thất thoát nguồn lực tài chính và tài sản nhà nước. 1.1.2.2. Cơ sở chính trị - xã hội: hình thành nhà nước pháp quyền Thực tiễn lịch sử đã khẳng định, KTNN đã phát triển qua hai hình thái tổ chức: i) KTNN là hình thái hoạt động “nội kiểm” (đã tồn tại các hình thức tổ chức cụ thể khác nhau trong các nhà nước chuyên chế - phong kiến) và ii) hình thái “ngoại kiểm” (phát triển trong các nhà nước dân chủ và thể hiện rõ nhất khi ra đời nhà nước pháp quyền; ngoại kiểm được coi là đặc trưng của KTNN hiện đại). Nhà nước quản lý và sử dụng tài chính công để duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước, để phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng, đây cũng chính là công cụ để nhà nước điều chỉnh vĩ mô đối với nền kinh tế. Chức năng kiểm tra tài chính công là chức năng vốn có và quan trọng của mọi nhà nước. Chức năng này thể hiện quyền lực của nhà nước và được thực hiện thông qua các công cụ kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan chức năng có thẩm quyền, nhằm tăng cường sự quản lý của nhà nước về tài chính, đảm bảo cho sự phát triển ổn định của nhà nước và của xã hội. Việc hình thành KTNN là một tất yếu khách quan. Do đặc trưng của nhà nước pháp quyền là: pháp luật là tối thượng và sự dân chủ ngày càng rộng rãi. Đặc trưng đó, đòi hỏi hoạt động quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công phải tuân thủ pháp luật, vì lợi ích của nhân dân; do vậy, kiểm tra, đánh giá việc quản lý tài chính và tài 9
14. sản công cần được thực hiện một cách trung thực, khách quan của một tổ chức quyền lực nhà nước, có địa vị độc lập, chuyên nghiệp, đó là cơ quan KTNN. 1.1.2.3. Tiền đề pháp luật: Tổ chức và hoạt động của KTNN phải được pháp luật hóa Trong một nhà nước pháp quyền, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đều phải tuân thủ pháp luật. Hoạt động của KTNN là hoạt động kiểm tra, kiểm soát tài chính và tài sản công, do vậy, cũng phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật, có nghĩa là phải phù hợp với Hiến pháp và các đạo luật. Tiền đề pháp luật cho sự ra đời của KTNN dựa trên các cơ sở: - KTNN ra đời trên cơ sở nhà nước pháp quyền và phục vụ cho nhà nước pháp quyền; do vậy, cũng như mọi tổ chức khác, tổ chức và hoạt động KTNN phải tuân thủ pháp luật; pháp luật là tiền đề cho sự ra đời và hoạt động của KTNN. Cho đến nay, ở các nước và Việt Nam, các quy định về KTNN được thể hiện trong Hiến pháp, Luật KTNN và các đạo luật khác có liên quan; - Hoạt động KTNN đòi hỏi không chỉ pháp luật tạo tiền đề cho KTNN ra đời mà còn xác lập các quy định cho KTNN hoạt động, đó là các quy định về tổ chức, chức năng, quyền và trách nhiệm của KTNN nhằm đảm bảo tính độc lập và quyền, trách nhiệm phù hợp cho KTNN thực hiện được sứ mệnh của mình. - Pháp luật về KTNN không chỉ tạo cơ sở cho sự ra đời và hoạt động của KTNN mà còn tạo hành lang pháp lý cho sự phát triển của KTNN phù hợp với yêu cầu của nhà nước đặt ra cho KTNN trong từng thời kỳ. 1.1.3. Chức năng và nguyên tắc hoạt động kiểm toán nhà nước 1.1.3.1. Chức năng của kiểm toán nhà nước Hoạt động KTNN có các chức năng sau: - Chức năng kiểm tra. Theo tuyên bố Lima [4], KTNN là cơ quan kiểm tra, kiểm soát tài chính công cao nhất; là hoạt động kiểm tra chuyên trách, độc lập. Nội dung của chức năng kiểm tra của KTNN gồm: i) Kiểm tra việc chấp hành những quy định về nghĩa vụ nộp NSNN theo quy định của pháp luật; ii) Kiểm tra việc sử dụng NSNN nhằm đảm bảo chi tiêu đạt được hiệu quả kinh tế - xã hội đã đề ra. 10
15. Chức năng kiểm tra của KTNN là một công cụ cung cấp thông tin quan trọng cho Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước khác trong việc giải quyết các vấn đề tiêu cực có tính thời sự, giảm thiểu những thiệt hại do các hành vi sai phạm gây ra. - Chức năng đánh giá và xác nhận. Đánh giá và xác nhận các BCTC, báo cáo quyết toán của các đơn vị, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công công là một trong những chức năng quan trọng nhất của KTNN. Chức năng này chú trọng đến các thông tin kế toán đã xảy ra trong quá khứ và được gọi là “kiểm toán sau”. Tuyên bố Lima của INTOSAI, khẳng định: “Kiểm toán sau là một nhiệm vụ không thể thiếu được của cơ quan KTNN, không lệ thuộc vào việc nó có được kiểm tra kiểm toán trước hay không” [4]. Thời điểm tiến hành các cuộc kiểm toán là hết năm tài chính. KTNN thực hiện kiểm toán quyết toán NSNN, cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ những thông tin khách quan, chính xác về NSNN để Quốc hội phán quyết quyết toán và Chính phủ có căn cứ để đưa ra các quyết định về quản lý NSNN. - Chức năng tư vấn. Chức năng tư vấn xuất phát từ mục tiêu của hoạt động KTNN là giúp các cơ quan, tổ chức hoàn thiện hoạt động quản lý tài chính, tài sản công. Hình thức biểu hiện của tư vấn là các kiến nghị, đề xuất về các giải pháp, biện pháp khắc phục những hạn chế và nâng cao chất lượng quản lý tài chính, tài sản công. Ngoài ra, thông qua tổng hợp kết quả kiểm toán, KTNN còn đề xuất với các cấp quản lý và Chính phủ về các giải pháp, biện pháp nhằm tăng cường quản lý và nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. - Chức năng công khai. Trong các nhà nước dân chủ, hoạt động của nhà nước nói chung và của KTNN nói riêng, là hoạt động “của dân, do dân, vì dân”; do vậy, một trong những hoạt động không thể thiếu và dần phát triển thành một chức năng của KTNN là chức năng Công khai. Chức năng công khai thể hiện ở nhưng nội dung chủ yếu: tổ chức bộ máy và nhiệm vụ theo luật định; thông báo công khai kế hoạch, nhiệm vụ kiểm toán hàng năm; thông báo công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán của các đơn vị được kiểm toán. Chức năng công 11
16. khai tạo cơ sở cho quyền lực của nhân dân trong việc giám sát đối với việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. 1.1.3.2. Nguyên tắc hoạt động kiểm toán nhà nước Theo hướng dẫn của INTOSAI và cũng được thể hiện trong luật KTNN (Luật KTNN Việt Nam) thì hoạt động KTNN phải tuân thủ 2 nguyên tắc cơ bản sau: - Nguyên tắc trung thực, khách quan. Trung thực, khách quan là yêu cầu bắt buộc, là điều kiện để hoạt động kiểm toán đạt được mục đích. Yêu cầu của nguyên tắc này là mọi hoạt động KTNN phải hướng đến đảm bảo tính trung thực, khách quan. Chính việc đảm bảo được nguyên tắc này là cơ sở cho sự tồn tại, phát triển của KTNN. Để đảm bảo thực hiện được nguyên tắc này, hoạt động KTNN phải độc lập và KTV phải có trình độ chuyên nghiệp cao. - Nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Độc lập là điều kiện cơ bản để hoạt động KTNN đảm bảo được tính trung thực, khách quan. Trong môi trường nhà nước pháp quyền thì tính độc lập phải được đảm bảo bằng pháp luật và phải tuân theo pháp luật. Yêu cầu của nguyên tắc này là công việc kiểm toán và hoạt động nghề nghiệp kiểm toán do KTNN và KTV nhà nước quyết định phù hợp với các quy định của pháp luật. Để đảm bảo thực hiện nguyên tắc này, KTNN phải được pháp luật đảm bảo về tính độc lập về tổ chức – nhân sự, độc lập về nguồn lực và độc lập về phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán; không một tổ chức, cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động kiểm toán nhà nước. 1.1.4. Vai trò của hoạt động kiểm toán nhà nước đối với quản lý tài chính, tài sản công 1.1.4.1. Đảm bảo độ tin cậy của thông tin quản lý tài chính, tài sản công Trong hoạt động KTNN, báo cáo kiểm toán, ý kiến của KTNN là thông tin và cơ sở pháp lý tin cậy cho việc thảo luận, đánh giá, phục vụ các hoạt động giám sát và quyết định của nhà nước về kinh tế, tài chính và tài sản công; phục vụ cho bản thân các đơn vị được kiểm toán có được những thông tin về kinh tế, tài chính, tài sản tin cậy, phục vụ cho quản lý kinh tế và các hoạt động của đơn vị. Đối với xã hội, 12
17. KTNN cung cấp những thông tin kiểm toán tin cậy và công khai nhằm minh bạch hóa hoạt động quản lý tài chính, tài sản công. 1.1.4.2. Đảm bảo sự tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức trong quản lý tài chính và tài sản công Nhà nước thực hiện việc quản lý tài chính và tài sản công bằng hệ thống pháp luật. Hoạt động KTNN, một mặt giúp cho các đơn vị được kiểm toán giữ vững kỷ cương, kỷ luật, chấp hành các chính sách chế độ quản lý kinh tế tài chính của đất nước; phát hiện và ngăn ngừa những vi phạm trong quá trình hoạt động của các đơn vị; mặt khác, thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN có đầy đủ căn cứ thực tiễn để xác định những mặt tích cực, hạn chế của các chế độ, chính sách hiện hành, đặc biệt những chế độ chính sách đã lạc hậu, lỗi thời không còn phù hợp, không sát thực tiễn, trùng lắp chồng chéo, mâu thuẫn nhau để đề xuất kiến nghị với nhà nước sửa đổi bổ xung, đảm bảo sự tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức trong quản lý tài chính và tài sản công. 1.1.4.3. Đảm bảo cho các cơ quan, đơn vị sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực tài chính và tài sản công Hoạt động KTNN không chỉ dừng lại ở hoạt động kiểm toán BCTC, KTTT mà do yêu cầu quản lý kinh tế của nhà nước, KTNN còn phát triển chức năng KTHĐ mà nội dung trọng tâm là đánh giá tính tiết kiệm, hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công; từ đó, đề xuất các kiến nghị, tư vấn cho các đơn vị được kiểm toán và các cấp quản lý tiến hành các biện pháp, giải pháp nâng cao chất lượng quản lý tài chính, tài sản công, góp phần sử dụng tiết kiệm, hiệu quả tài chính, tài sản công trong mỗi đơn vị được kiểm toán và trong toàn bộ nền kinh tế. 1.1.4.4. Đảm bảo cho các cơ quan, tổ chức sử dụng tài chính và tài sản công thực hiện được mục tiêu hoạt động Mỗi đơn vị, tổ chức cũng như toàn bộ hệ thống nhà nước đều hướng đến nhiệm vụ quan trọng nhất là hoàn thành được những mục tiêu hoạt động của mình trong từng năm, từng giai đoạn, từng thời kỳ kế hoạch. Mỗi tổ chức đó được nhà nước giao nhiệm vụ tương ứng với các nguồn lực, trong đó nguồn lực chủ yếu là tài chính và tài sản công. 13
18. Thông qua hoạt động kiểm toán, với viêc đảm bảo thông tin trung thực; đảm bảo sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động; đảm bảo sử dụng tiết kiệm, hiệu quản nguồn lực tài chính, tài sản công, KTNN góp phần có hiệu lực, tác động đến việc thực hiện được các mục tiêu trong hoạt động của các đơn vị được kiểm toán. 1.2. Những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước 1.2.1. Khái niệm về tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước Khái niệm “Tổ chức” trong quản lý có 2 nghĩa là: tổ chức bộ máy và tổ chức công việc. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài này, chỉ đề cập đến nghĩa tổ chức bộ máy. Theo Đại từ điển tiếng Việt, tổ chức (bộ máy) là: “Sắp xếp, bố trí thành các bộ phận để cùng thực hiện một nhiệm vụ hoặc một chức năng chung”; trong đó, bộ máy là: “Toàn bộ các cơ quan thực hiện nhiệm vụ chung của một tổ chức”. Từ khái niệm trên, có thể xác định những đặc điểm cơ bản cần xác định trong tổ chức bộ máy KTNN như sau: i) Tổ chức bộ máy KTNN phải xác định trong phạm vi toàn bộ hệ thống của KTNN với một cơ cấu thích hợp; ii) Mục tiêu tổ chức bộ máy của KTNN phải hướng tới thực hiện chức năng kiểm toán với các nhiệm vụ cụ thể phù hợp với chức năng đó theo quy định của pháp luật về KTNN; iii) Các đơn vị, các bộ phận trong mỗi đơn vị, các cấp quản lý của KTNN phải được xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn; đồng thời, giữa chúng tạo nên mối liên hệ thống nhất để cùng thực hiện mục tiêu của KTNN. Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm: Tổ chức bộ máy của KTNN là việc sắp xếp, bố trí các đơn vị, các bộ phận trong mỗi đơn vị, các cấp quản lý, với việc xác định trách nhiệm, quyền hạn cho mỗi đơn vị, bộ phận, mỗi cấp quản lý và mối liên hệ giữa các chúng để thực hiện chức năng kiểm toán và các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật về KTNN. 1.2.2. Vai trò tổ chức bộ máy của Kiểm toán nhà nước 1.2.2.1. Là cơ sở cho Kiểm toán nhà nước thực hiện được các mục tiêu phát triển trong từng thời kỳ Để thực hiện được mục đích hoạt động của mình, KTNN cần có năng lực phù hợp, cần xây dựng hệ thống tổ chức, gồm các đơn vị, các bộ phận trong mỗi đơn vị và đội ngũ công chức, KTV nhà nước. Việc hình thành bộ máy tổ chức và nhân sự 14
19. đòi hỏi phải phù hợp cả về số lượng và chất lượng để đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ phù hợp đặc điểm hoạt động KTNN, hướng tới thực hiện được mục đích hoạt động của KTNN. Mặt khác, việc tổ chức bộ máy KTNN để thực hiện được mục đích hoạt động cần được xác định cụ thể, phù hợp với từng thời kỳ phát triển; do vậy, tổ chức bộ máy của KTNN cần năng động, không ngừng phát triển, hoàn thiện, từ đó, từng bước thực hiện được mục đích hoạt động của KTNN. 1.2.2.2. Là điều kiện, tiền đề cho Kiểm toán nhà nước thực hiện được chức năng và các nhiệm vụ do nhà nước giao Mặc dù chức năng KTNN có tính ổn định cao, phù hợp với thông lệ quốc tế; tuy nhiên, nhiệm vụ kiểm toán của KTNN tại mỗi quốc gia có sự khác nhau nhất định giữa các thời kỳ. Vì vậy, tổ chức bộ máy KTNN, một mặt, có tính ổn định về mô hình tổ chức, mặt khác, phải xác định đúng đắn về cơ cấu, quy mô, trình độ công nghệ phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra trong từng thời kỳ. 1.2.2.3. Nâng cao hiệu quả quản lý hoạt động kiểm toán nhà nước Tổ chức bộ máy tác động trực tiếp đến hoạt động quản lý của KTNN. Việc bố trí về số lượng và phân công nhiệm vụ theo hướng chuyên môn hóa cho từng đơn vị, từng bộ phận của mỗi đơn vị; việc phân định các cấp quản lý hợp lý; việc tạo lập mối quan hệ phối hợp giữa các đơn vị, bộ phận, giữa các cấp quản lý một các thống nhất, chặt chẽ, hiệu lực sẽ là cơ sở cho hoạt động quản lý đạt hiệu quả, là tiền đề cho việc hoàn thành những nhiệm vụ của mỗi đơn vị, mỗi cấp quản lý và toàn bộ hệ thống KTNN. 1.2.2.4. Đảm bảo và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán nhà nước Một trong những vấn đề then chốt, quyết định vai trò của hoạt động kiểm toán nhà nước là chất lượng hoạt động kiểm toán. Chất lượng hoạt động kiểm toán thể hiện: có phương thức tổ chức và phương pháp kiểm toán khoa học, sử dụng tiết kiệm các nguồn lực kiểm toán; tuân thủ pháp luật; đáp ứng yêu cầu của nhà nước về quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Chất lượng hoạt động kiểm toán thể hiện trên 2 mặt thống nhất: chất lượng của từng cuộc kiểm toán và chất lượng hoạt động kiểm toán trong từng giai đoạn, thời kỳ kiểm toán. Để đáp ứng được những yêu cầu đó chỉ có thể dựa trên việc xây dựng được tổ chức bộ máy KTNN hợp lý, hoạt động 15