Luận văn Hoàn thiện pháp luật Việt Nam về chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm hạn chế giao dịch Tư Lợi

Nội dung text: Luận văn Hoàn thiện pháp luật Việt Nam về chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm hạn chế giao dịch Tư Lợi

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM TUẤN ANH HOµN THIÖN PH¸P LUËT VIÖT NAM VÒ CHUYÓN NH¦îNG QUYÒN Sö DôNG §ÊT NH»M H¹N CHÕ GIAO DÞCH T¦ LîI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2014
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM TUẤN ANH HOµN THIÖN PH¸P LUËT VIÖT NAM VÒ CHUYÓN NH¦îNG QUYÒN Sö DôNG §ÊT NH»M H¹N CHÕ GIAO DÞCH T¦ LîI Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. DOÃN HỒNG NHUNG HÀ NỘI - 2014
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Phạm Tuấn Anh
4. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIAO DỊCH TƯ LỢI 7 1.1. KHÁI NIỆM QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ HỢP ĐỒNG CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 7 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm quyền sử dụng đất 7 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất 11 1.1.3. Các loại đất tham gia thị trường bất động sản 13 1.2. KHÁI NIỆM VỀ GIAO DỊCH TƯ LỢI TRONG CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 14 1.2.1 Khái niệm và đặc điểm về giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất 14 1.2.2. Nguyên nhân làm phát sinh các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất 17 1.2.3. Tác động của giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất 18 1.2.4. Ý nghĩa, mục đích của hạn chế giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất 19 1.3. PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ĐỂ HẠN CHẾ GIAO DỊCH TƯ LỢI 20
5. 1.3.1 Khái niệm của việc điều chỉnh pháp luật đối với chuyển nhượng quyền sử dụng đất để hạn chế giao dịch tư lợi 20 1.3.2. Sự cần thiết của điều chỉnh pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất để hạn chế giao dịch tư lợi 22 1.4. QUI ĐỊNH VỀ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TỪ NĂM 1992 ĐẾN NAY 23 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ ĐÁNH GIÁ ẢNH HƯỞNG GIAO DỊCH TƯ LỢI TRONG THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT 31 2.1. ĐIỀU KIỆN ĐỂ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM HIỆN NAY 31 2.1.1. Nội dung quy định về trình tự thủ tục xác lập quyền sử dụng đất 31 2.1.2. Các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 34 2.1.3. Trình tự và thủ tục chuyển nhượng quyền sử dụng đất để xác lập quyền dân sự 35 2.2. HÌNH THỨC HỢP ĐỒNG CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 58 2.3. THỰC TRẠNG MỘT SỐ VẤN ĐỀ TRANH CHẤP VỀ HỢP ĐỒNG CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 66 2.4. NGUYÊN NHÂN VÀ HẠN CHẾ GIAO DỊCH TƯ LỢI TRONG QUÁ TRÌNH CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 72 2.4.1. Thực tiễn về giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất 72 2.4.2. Thực tiễn giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất 82
6. Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT ĐỂ HẠN CHẾ GIAO DỊCH TƯ LỢI 91 3.1. PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 91 3.1.1. Hoàn thiện các quy định, thủ tục trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất 91 3.1.2. Tuyên truyền giáo dục phòng chống tham nhũng 95 3.1.3. Các giải pháp tổ chức thực hiện và phối hợp 99 3.1.4. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất để hạn chế giao dịch tư lợi 101 3.2. CÁC GIẢI PHÁP ĐỂ HẠN CHẾ GIAO DỊCH TƯ LỢI TRONG HOẠT ĐỘNG CHUYỂN NHƯỢNG ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM 105 3.2.1. Minh bạch hóa và lành mạnh hóa các thông tin liên quan đến đất đai 106 3.2.2. Tăng cường hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai nhằm kiểm soát các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất 106 3.2.3. Thực hiện nghiêm túc pháp luật và xử lý nghiêm khắc những hành vi vi phạm pháp luật đất đai 109 3.2.4. Thống kê và kiểm soát các giao dịch đất đai qua phòng công chứng tại địa phương 110 KẾT LUẬN 111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 113
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là một loại tài sản đặc biệt mà cùng với thời gian thì giá trị của nó đã làm cho nhiều người ngỡ ngàng. Nhiều con đường, nhiều khu quy hoạch được thiết lập thì càng có nhiều người giàu lên từ đất đai. Sau khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực, tài nguyên đất đai được sử dụng có hiệu quả, đảm bảo vai trò quản lý và đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, thu hút các nguồn lực và vốn đầu tư nước ngoài trong việc khai thác, sử dụng đất. Từ năm 2008 đến nay ta có thể thấy thị trường bất động sản đang đóng băng nhưng không phải vì vậy mà nó giảm đi sức hút từ các nhà đầu tư. Bình quân hàng năm thu ngân sách từ thị trường bất động sản bình quân trên 21.000 tỷ đồng/năm, chiếm trên 7% tổng thu ngân sách, nhưng có đến 70% giao dịch nhà đất diễn ra trên thị trường không chính thức, thị trường "ngầm". Theo các chuyên gia, số thu này sẽ lớn hơn nhiều nếu các giao dịch ngầm về nhà đất được kiểm soát [13]. Có thể nói do giá trị, lợi ích mà đất đai mang lại cho người sử dụng nó là quá lớn nên các hành vi giao dịch tư lợi về đất đai hiện nay diễn ra khá phổ biến. Nước ta đã ban hành Luật đất đai năm 2013, Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11/11/2009 về xử phạt vi phạm hành chính về đất đai, Nghị định số 13/2006/NĐ-CP ngày 24/01/2006 quy định khá chi tiết về các vấn đề đất đai ở nước ta hiện này nhưng những lợi ích của nó đã làm cho nhiều người mờ mắt, lợi dụng kẽ hở của pháp luật hoặc bất chấp các quy định đó tiến hành các hoạt động nhằm trục lợi cho bản thân, gây thiệt hại nghiêm trọng cho Nhà nước và Nhân dân. Trong cơ quan quản lý nhà nước còn có một bộ phận cán bộ tha hóa, biến chất, tham nhũng đất đai, làm giảm lòng tin trong Nhân dân vào các cấp chính quyền. 1
8. Do đất đai ngày càng khan hiếm và cơ hội nhận được những khoản lợi lớn trong tay những người có quyền giao đất, lập quy hoạch hay chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất cũng đã tạo ra sự "thừa thiếu" đáng tiếc. Có thể những chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ hướng nông nghiệp sang phục vụ sản xuất công nghiệp phù hợp với tiến trình công nghiệp hóa đất nước là rất tốt, nhưng do những mâu thuẫn giữa các quy phạm pháp luật và do sai phạm của một số cán bộ quản lý đất đai đã gây ra những tranh chấp và khó khăn cho doanh nghiệp nhận quyền sử dụng đất. Mặc dù đất cho doanh nghiệp vẫn thiếu nhưng đất không được đưa vào sử dụng, đất nông nghiệp chuyển sang công nghiệp còn bỏ trống lại khá lớn. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, cả nước hiện có 1.649 khu vực qui hoạch "treo" với tổng diện tích 244.665 ha, 1.288 dự án "treo" với tổng diện tích 31.650 ha do chậm giải tỏa mặt bằng. Nhiều doanh nghiệp năm 2000 ra đời có nhu cầu sử dụng đất lại phải đi thuê của các cá nhân, hộ gia đình với giá cao vẫn không thể tiếp cận với những quĩ đất bị "bỏ hoang", những người nông dân thì thất nghiệp do mất đất và ít cơ hội chuyển nghề khác bởi hạn chế về khả năng và trình độ [Dẫn theo 36]. Xuất phát từ thực trạng đã nêu trên, tác giả chọn đề tài "Hoàn thiện pháp luật Việt Nam về chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm hạn chế giao dịch tư lợi" cho luận văn thạc sĩ luật học. Qua nghiên cứu các vấn đề về giao dịch tư lợi trong lý thuyết pháp lý và thực tiễn các giao dịch tư lợi đang diễn ra ở Việt Nam, luận văn làm rõ các bản chất pháp lý của giao dịch tư lợi từ đó đưa ra kiến nghị và các phương pháp nhằm hạn chế các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở Việt Nam. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Giao dịch tư lợi tuy là một vấn đề mới, nhưng thực tế ở Việt Nam chưa 2
9. có nhiều tác giả tiếp cận vấn đề này. Công trình tiêu biểu mà tôi mới tiếp cận được là: "Một số giao dịch tư lợi trong thực tiễn chuyển nhượng quyền sử dụng đất" của tác giả Doãn Hồng Nhung - Nguyễn Thị Nắng Mai đăng trên tạp chí Nhà nước và Pháp luật, năm 2012 [24]. Đây là luận văn đầu tiên khai thác khía cạnh giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn là phân tích cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp nhằm hạn chế các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Để thực hiện mục đích trên luận văn có những nhiệm vụ sau: - Làm rõ các vấn đề lý luận về các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất qua đó xác định những tác động của giao dịch tư lợi trong hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. - Đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam quy định thế nào đối với các hành vi giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất. - Khảo sát, đánh giá thực trạng tình hình các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở Việt Nam, đưa ra các nhận xét kiến nghị trong công tác quản lý đất đai và rút ra các bài học kinh nghiệm. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu về các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất đang diễn ra trong cuộc sống hàng ngày. Đồng thời đánh giá các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc quản lý sử dụng đất đai và các quy định pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất còn hạn chế khiếm khuyết nên đã tạo ra những "lỗ hổng" pháp lý, "kẽ hở" của quy định cho giao dịch tư lợi diễn ra. 3
10. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Có thể nói các giao dịch tư lợi trong thực tế xã hội rất phong phú trong mọi mặt của xã hội, nhưng trong phạm vi nghiên cứu của luận văn chỉ chủ yếu nghiên cứu các giao dịch tư lợi liên quan đến chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở Việt Nam. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở các nguyên tắc phương pháp luận của triết học Mác-Lênin, của lý luận nhà nước và pháp luật đặc biệt của các phương pháp biện chứng, phương pháp lịch sử, phương pháp nghiên cứu lý luận kết hợp với thực tiễn để phân tích, so sánh, đối chiếu, tổng hợp để hoàn thiện pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhằm hạn chế giao dịch tư lợi. Cơ sở phương pháp luận trong nghiên cứu đề tài của luận văn là triết học Mác - Lênin, nhất là phép duy vật biện chứng. Trong quá trình nghiên cứu, tiếp thu quan điểm trong văn kiện Đại hội IX, X Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề cải cách tư pháp và hoàn thiện pháp luật Việt Nam. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp duy vật biện chứng: xem xét vấn đề pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất một cách toàn diện trong mối tương quan với các quy định pháp luật Việt Nam. - Phương pháp phân tích, tổng hợp: phân chia các vấn đề lớn, phức tạp thành những vấn đề nhỏ, chi tiết, cụ thể hơn. Sau khi phân tích thì tổng hợp lại và khái quát để đưa tới sự nhận thức tổng thể về vấn đề giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở Việt Nam. - Phương pháp quy nạp và diễn dịch: đề tài đi từ những vấn đề chung đến những vấn đề riêng, từ những hiện tượng riêng lẻ đến những cái chung. 4
11. - Phương pháp thống kê: đây là phương pháp quan trọng, được sử dụng xuyên suốt đề tài. Đề tài tập hợp những văn bản pháp luật liên quan đến vấn đề chuyển nhượng quyền sử dụng đất và các giao dịch tư lợi liên quan đến chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thực tiễn việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất làm cơ sở khoa học, lý luận để nghiên cứu làm rõ mục đích nghiên cứu của đề tài. 6. Ý nghĩa lý luận, ý nghĩa thực tiễn và tính mới của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Thực tế nhận thấy giao dịch tư lợi là một vấn đề mới và ít được quan tâm trong lý luận pháp luật ở Việt Nam nhất là trong hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Vì vậy luận văn góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất đai đồng thời đưa ra kiến nghị hoàn thiện pháp luật về chuyển quyền sử dụng đất. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Từ thực tế cho thấy các giao dịch tư lợi đang diễn ra rất phong phú mà việc nắm bắt quản lý chúng gặp rất nhiều khó khăn do cả lý do khách quan và lý do chủ quan. Vì vậy, qua luận văn tác giả muốn làm sáng tỏ những nguyên nhân và hạn chế dẫn đến giao dịch tư lợi khách quan và chủ quan, từ đó đưa ra các kiến nghị về xây dựng và sửa đổi pháp luật của Việt Nam để hạn chế các giao dịch tư lợi đặc biệt là trong vấn đề chuyển nhượng quyền sử dụng đất. 6.3. Tính mới của luận văn Đây là luận văn đầu tiên nghiên cứu về giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất sản ở Việt Nam. Qua tìm hiểu tác giả nhận thấy đã có rất nhiều bài viết riêng lẻ về "giao dịch tư lợi", các bài viết đó hầu như chỉ nói lên một khía cạnh của giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhưng chưa có một nghiên cứu tổng thể về vấn đề nay. 5
12. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về chuyển nhượng quyền sử dụng đất và giao dịch tư lợi Chương 2: Thực trạng pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất và đánh giá ảnh hưởng giao dịch tư lợi trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật nhằm hạn chế giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất. 6
13. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIAO DỊCH TƯ LỢI 1.1. KHÁI NIỆM QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT VÀ HỢP ĐỒNG CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm quyền sử dụng đất * Khái niệm quyền sử dụng đất Ở Việt Nam, đất đai là một loại tài sản có giá trị đặc biệt thuộc quyền sở hữu của Nhà nước. nhà nước đại diện cho nhân dân Việt Nam thực hiện quyền sở hữu về đất đai. Quyền sở hữu đất đai cũng như quyền sở hữu các tài sản khác bao gồm ba quyền năng: Quyền chiếm hữu, quyền sở hữu, quyền định đoạt. Tuy nhiên, Nhà nước không phải lúc nào cũng thực hiện đồng thời cả ba quyền năng trên mà giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng dưới sự kiểm soát, giám sát của Nhà nước. Nói cách khác, Nhà nước không phải người sử dụng trực tiếp đất đai mà thông qua việc giao đất, cho thuê đất, nhà nước đã chuyển quyền sử dụng đất đai cho các chủ thể khác. Trước Hiến pháp năm 1980, nước ta tồn tại nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai như sở hữu nhà nước, sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể. Từ những năm tám mươi của thế kỷ XX, nhân dân Việt Nam xây dựng xã hội chủ nghĩa trên phạm vi cả nước dựa trên nền tảng công hữu hóa tư liệu sản xuất chủ yếu là đất đai. Vì vậy, Hiến pháp năm 1980 qui định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước quản lý. Kế thừa Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 qui định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm quyền sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài. Tổ chức và 7
14. cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo qui định của pháp luật. Quy định này của Hiến pháp 1992 đã mở ra bước phát triển mới của chế độ sở hữu về đất đai, nhất là công nhân việc chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân, hộ gia đình. Điều 53 và Điều 54 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất được Nhà nước bảo hộ. Khoản 4 Điều 5 Luật đất đai năm 2003 qui định: "Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhân quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất" [27]. Theo quy định tại Điều 4 Luật đất đai năm 2013 " Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này" [34]. Quyền sở hữu đất đai được xem như là quyền nguyên thủy, quyền sử dụng là bộ phận của quyền sở hữu. Chủ sở hữu có thể thực hiện quyền sử dụng đất hoặc chuyển quyền sử dụng cho chủ thể khác. Quyền sử dụng là quyền quản lý, khai thác và hưởng các lợi ích do việc khai thác tài sản đem lại. Người sử dụng tác động trực tiếp vào tài sản bằng hành vi của mình hoặc thông qua hành vi của người khác để hưởng lợi ích do tài sản tạo ra. Đối với đất đai, người sử dụng đất khai thác trong quá trình sản xuất, kinh doanh để đem lại các giá trị kinh tế cho mình. Khi không còn nhu cầu sử dụng hoặc cần thay đổi nhu cầu sản xuất, kinh doanh, Nhà nước cho phép người sử dụng đất định đoạt quyền của mình như: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế quyền sử 8
15. dụng đất và góp vốn, thế chấp bằng giá trị quyền sử dụng đất. người sử dụng đất có quyền quản lý diện tích đất được Nhà nước giao, cho thuê Việc quản lý đất đai được thực hiện thông qua hành vi thực tế hoặc kiểm soát hành vi của chủ thể khác. Mục đích của quản lý đất đai nhằm ngăn chặn các hành vi xâm phạm đất đai và các hành vi vi phạm khác. Trong việc khai thác, sử dụng đất đai, người sử dụng đất quản lý để khai thác công dụng của từng loại theo qui định của pháp luật. Khi không còn nhu cầu sử dụng, Nhà nước cho phép định đoạt quyền sử dụng đất của mình bằng các phương thức khác nhau. Vậy, quyền sử dụng đất là quyền quản lý, khai thác công dụng của đất phục vụ nhu cầu sản xuất, kinh doanh và các nhu cầu khác của cá nhân, tổ chức. Nội dung của quyền sử dụng đất không chỉ nằm ở việc người được giao đất, cho thuê đất trực tiếp khai thác giá trị từ đất mà còn khai thác lợi ích kinh tế từ đất đai thông qua các hoạt động: chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp người sử dụng đất không những trực tiếp sử dụng đất đai để thu lợi mà còn có thể thông qua việc chuyển quyền sử dụng từ mình cho một người khác để đạt lợi ích kinh tế. Bằng các qui định cụ thể về chuyển quyền sử dụng đất trong Luật đất đai năm 2013 hay trong các văn bản pháp luật khác, nhà nước đã mở rộng quyền cho người sử dụng đất, biến người sử dụng đất thành chủ nhận đích thực của đất đai mặc dù họ không phải là chủ sở hữu. * Đặc điểm quyền sử dụng đất Thứ nhất, quyền sử dụng đất là một loại quyền dân sự đặc thù, là quyền tài sản gắn liền với đất đai. Đất đai là một tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước quản lý và thực hiện quyền của chủ sở hữu tài sản. Việc khai thác, sử dụng đất đai thông qua các hoạt động trực tiếp nhưng Nhà nước là tổ chức quyền lực, đại diện cho toàn dân không thể trực tiếp thực hiện hành vi sử dụng, khai thác nguồn tài nguyên quý giá này, cho nên Nhà nước trao quyền sử dụng cho các chủ thể khác (cá nhân, tổ chức kinh tế, hộ gia đình ) sử 9
16. dụng hiệu quả, không để đất đai rơi vào tình trạng bị bỏ hoang, không ở tình trạng "vô chủ". Người sử dụng đất có quyền khai thác đất đai phục vụ các nhu cầu của mình, có nghĩa vụ bảo quản, bồi bổ cho đất màu mỡ, không được gây thiệt hại cho đất đai như làm đất đai bị xói mòn, bạc mầu, tự thay đổi mục đích sử dụng của loại đất được giao, cho thuê Quyền sử dụng đất là quyền tài sản đặc biệt còn thể hiện ở chỗ giá trị của quyền sử dụng đất thay đổi theo nhu cầu xã hội, theo mục đích sử dụng đất. Khi nhu cầu sử dụng đất tăng cao thì giá trị quyền sử dụng đất cũng tăng và ngược lại, giá trị quyền sử dụng đất bị giảm khi nhu cầu của thị trường giảm. Thứ hai, các chủ thể của quyền sử dụng đất bị hạn chế quyền định đoạt. Người sử dụng có quyền chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, thừa kế, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đây là các quyền mà người sử dụng đất có quyền định đoạt. Tuy nhiên, do nhu cầu quản lý, khai thác đất đai của mỗi chủ thể khác nhau, cho nên pháp luật qui định cho mỗi chủ thể có những quyền khác nhau. Ví dụ: Theo qui định của Luật đất đai năm 2013 thì chỉ hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không phải là đất thuê mới có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị trấn với hộ gia đình, các nhân khác. Còn các chủ thể sử dụng đất khác không được pháp luật cho hưởng quyền năng này (Điều 179 Luật đất đai năm 2013). Hoặc tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất hàng năm chỉ có quyền bán, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê mà không được thực hiện các quyền chuyển nhượng, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thuê (Điều 175 Luật đất đai năm 2013). Như vậy, về cơ bản, chỉ những người sử dụng đất theo hình thức giao đất trả tiền sử dụng đất và thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc đã trả tiền thuê đất cho nhiều năm mà thời hạn thuê đất 10
17. được trả tiền còn lại ít hơn 5 năm mới được pháp luật cho hưởng đầy đủ quyền năng về chuyển quyền sử dụng đất đai. Thứ ba, hình thức, thủ tục, điều kiện thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất phải tuân theo qui định của pháp luật đất đai. Vì đất đai là một loại hàng hóa đặc biệt thuộc quyền sở hữu nhà nước, các chủ thể khác có quyền sử dụng theo mục đích giao đất, thuê đất Việc quản lý đất đai do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Khi cá nhân, hộ gia đình, tổ chức thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất phải tuân theo các điều kiện, hình thức và thủ tục theo qui định của Luật đất đai năm 2013 đã được hướng dẫn cụ thể tại Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 về thi hành Luật đất đai và Thông tư số 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 về hồ sơ địa chính do Bộ trưởng bộ Tài nguyên và môi trường ban hành. Trường hợp chuyển quyền sử dụng đất không tuân thủ các qui định về trình tự, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất thì giao dịch sẽ vô hiệu. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất * Khái niệm hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất Theo quy định tại Bộ luật Dân sự 2005 thì hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất được hiểu là sự thỏa thuận giữa các bên, theo đó bên chuyển nhượng quyền sử dụng đất có nghĩa vụ chuyển giao đất và quyền sử dụng của mình cho bên nhận chuyển nhượng, bên nhận chuyển nhượng có nghĩa vụ trả cho người chuyển nhượng với khoản tiền tương ứng với giá trị quyền quyền sử dụng đất (Điều 697 Bộ luật Dân sự 2005). Nhà nước, với vai trò là người đại diện chủ sở hữu về đất đai, đồng thời là người quản lý việc sử dụng đất đã ra những quy định rất chặt chẽ, về việc chấm dứt hay thiết lập các quan hệ luôn luôn được thực hiện theo một vòng trật tự nhất định. 11
18. * Đặc điểm của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất Để hiểu rõ về những đặc trưng riêng của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất chúng ta cần đi sâu vào phân tích và so sánh với một số hình thức chuyển nhượng đất đai khác. Một là, so sánh giữa hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất với hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất. Cũng như chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển đổi quyền sử dụng đất là một hình thức chuyển quyền sử dụng đất, theo đó Nhà nước chấm dứt quyền sử dụng đất của bên này để thiết lập quyền sử dụng đất cho bên kia. Tuy nhiên, giữa hai hình thức này có sự khác nhau và nó thể hiện ở chỗ, nếu như trong quan hệ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, đối tượng của quan hệ là "đổi đất lấy tiền" và việc thực hiện quan hệ này là quá trình chấm dứt quyền sử dụng đất của bên chuyển nhượng để thiết lập quyền sử dụng đất cho bên nhận chuyển nhượng (quan hệ một chiều), thì trong quan hệ chuyển đổi quyền sử dụng đất, đối tượng chủ yếu của quan hệ là "đổi đất lấy đất". Hai là, so sánh giữa hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất với hình thức thế chấp quyền sử dụng đất Thế chấp quyền sử dụng đất là trường hợp người sử dụng đất mang quyền sử dụng đất của mình đi thế chấp để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự. Như vậy, khác với hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thế chấp quyền sử dụng đất là hình thức chuyển quyền sử dụng đất không trọn vẹn và có điều kiện, hay nói một cách khác, trong quan hệ thế chấp, việc "chuyển quyền" ở đây thực ra là chuyển "Quyền sử dụng đất theo danh nghĩa pháp lý" từ bên thế chấp sang cho bên nhận thế chấp kiểm soát, nắm giữ "quyền sử dụng đất" theo danh nghĩa pháp lý" đó, còn "Quyền sử dụng đất thực tế" vẫn thuộc bên thế chấp, và bên nhận thế chấp chỉ có quyền "định đoạt theo quy định của pháp luật" quyền sử dụng đất của bên nhận thế chấp 12
19. khi họ vi phạm nghĩa vụ của hợp đồng. Điều kiện chủ thể của bên nhận thế chấp không "rộng rãi" như bên nhận chuyển nhượng mà bị pháp luật "hạn chế" rất nhiều, theo quy định hiện hành, chỉ có tổ chức tín dụng và đảm bảo những điều kiện nhất định mới có quyền nhận thế chấp. 1.1.3. Các loại đất tham gia thị trường bất động sản Theo quy định của Luật đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về thi hành Luật đất đai năm 2013 thì các loại đất sau được tham gia thị trường bất động sản: * Đất, tài sản gắn liền với đất và quyền sử dụng đất được tham gia thị trường bất động sản, bao gồm: - Đất sản xuất nông nghiệp, đất rừng sản xuất không phải là rừng tự nhiên được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân. - Đất nông nghiệp do hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng ổn định vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối đã được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất. - Đất nông nghiệp được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất đối với tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. - Đất nông nghiệp được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài. - Đất ở được Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân để làm nhà ở; đất ở được Nhà nước giao cho tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài để đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở; đất ở được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài để đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở. - Đất ở do hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng vào mục đích làm nhà ở đã được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất. 13
20. - Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. - Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài. - Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh do hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế đang sử dụng đã được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất. * Đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm mà tài sản gắn liền với đất được tham gia thị trường bất động sản bao gồm: - Đất trồng cây lâu năm có vườn cây, đất rừng sản xuất có rừng, đất làm muối và đất nuôi trồng thủy sản đã đầu tư hạ tầng. - Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh mà đã đầu tư hạ tầng hoặc có công trình gắn liền với đất. 1.2. KHÁI NIỆM VỀ GIAO DỊCH TƯ LỢI TRONG CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.2.1 Khái niệm và đặc điểm về giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất Để làm rõ những vấn đề về giao dịch tư lợi trong hoạt chuyển nhượng quyền sử dụng đất trước tiên ta cần làm rõ bản chất thế nào là giao dịch tư lợi. Theo quy định của Luật đất đai năm 2013 thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân và do nhà nước đại diện chủ sở hữu. Với tư cách đại diện chủ sở hữu Nhà nước có quyền tuyệt đối trong việc định đoạt đối với đất đai. Căn cứ theo Điều 13 Luật đất đai năm 2013, Nhà nước có các quyền: 14
21. - Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; - Quyết định mục đích sử dụng đất; - Quyết định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; - Quyết định giá đất; - Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; - Quyết định chính sách tài chính về đất đai; - Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 13) Với những quyền năng to lớn mang tính tuyệt đối này, nếu không có những quy định ràng buộc chặt chẽ và cơ chế giám sát hữu hiệu thì tất yếu sẽ nảy sinh những giao dịch tư lợi, nhất là khi đất đai trở thành một thứ hàng hóa có giá trị như hiện nay. Đặc biệt là trong hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Hiện nay chưa có một khái niệm thống nhất về giao dịch tư lợi và đang có nhiều ý kiến khác nhau về giao dịch tư lợi. Khái niệm về "Tư lợi" (Self Interest) được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau. Có trường hợp cho rằng tư lợi là lợi ích của cá nhân, cũng có trường hợp hiểu tư lợi là tư nhân về lợi ích tức là cá nhân thông qua một thủ đoạn nào đó được che đậy bởi vỏ bọc của hành vi hợp pháp để mang lại một lợi ích nhất định cho mình. Về khái niệm giao dịch tư lợi: Khoa học pháp lý gọi "giao dịch tư lợi" là các giao dịch mà trong đó có thể sẽ chứa đựng khả năng xung đột về quyền lợi. Ở những giao dịch này, quyền lợi của nhà nước, của tập thể của một số cá nhân có nguy cơ bị xâm hại do các chủ thể thiết lập giao dịch với "người liên quan". Những người liên quan này trực tiếp có quyền quyết định thiết lập các giao dịch hoặc có ảnh hưởng trực tiếp đến việc quyết định đó nên họ có khả năng thu lợi riêng cho cá nhân từ việc thực hiện các giao dịch đã thiết lập, nếu không có sự kiểm soát cần thiết. 15
22. Theo báo cáo đất đai với tổng kết sơ bộ năm 2010 của 60 tỉnh, thành trên cả nước thì đã phát hiện 190.000 trường hợp vi phạm về diện tích đất là 8.000 ha, trong đó sai phạm phổ biến là bán đất trái phép, cấp đất, giao đất trái thẩm quyền (khảo sát của thanh tra chính phủ) [22]. Các sai phạm trong quy hoạch đất đai như việc lập quy hoạch các khu công nghiệp, khu chế xuất, làng nghề vào các vùng dân cư tập trung, sử dụng toàn bộ diện tích đất nông nghiệp; quy hoạch đô thị, sinh thái nhưng lại bỏ dở dang. Ngoài ra còn có nhiều sai phạm trong việc lập kế hoạch sử dụng đất, trong đăng ký quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận trong đó sai phạm về thời gian trao trả giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là phổ biến, chiếm 79,6% số hồ sơ có sai phạm. Đáng chú ý, kết quả khảo sát của Thanh tra Chính phủ tại ba địa phương là Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và Vĩnh Phúc cho thấy, có đến 51% người dân phải thuê cán bộ địa chính để họ giúp đỡ khi làm các thủ tục về đất đai. Thực tế khi con số mà người dân phải chi cho dịch vụ trung gian trọn gói khi xin cấp giấy chứng nhận mới lên tới 50 triệu đồng. Còn nếu nhờ hoàn thiện hồ sơ hay đơn giản là chỉ nộp và theo dõi quá trình thụ lý thôi cũng phải chi từ 10 - 15 triệu đồng. Còn nếu nhờ khâu trung gian trong mỗi vụ chuyển nhượng đất đai thì có đến 44% là có thiên hướng nhờ cán bộ công quyền "giúp" với chi phí tối đa lên tới 30 triệu đồng/vụ [22]. Các giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất thường có đặc điểm sau: Thứ nhất, trong giao dịch tư lợi, lợi ích bị xâm phạm chủ yếu là lợi ích về kinh tế, trong một số trường hợp đặc biệt có thể là lợi ích khác nhưng hầu hết lợi ích bị ảnh hưởng bởi giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất là lợi ích về kinh tế của cá nhân và của Nhà nước. Theo thống kê có đến khoảng 70% các giao dịch về chuyển nhượng đất đai diễn ra trên thị trường không chính thức, gây thất thu cho ngân sách nhà nước từ thị trường bất động sản. 16