Luận văn Hoàn thiện pháp luật về quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Hoàn thiện pháp luật về quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ HƢƠNG GIANG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI LÀM VIỆC TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Lê Thị Hoài Thu HÀ NỘI - 2015
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi hoàn thành tất cả môn học và thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Phạm Thị Hương Giang
3. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục LỜI MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI VÀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI 6 1.1. Khái luận về quản lý lao động nƣớc ngoài 6 1.1.1. Khái niệm quản lý lao động nước ngoài 6 1.1.2. Các đặc điểm của quản lý lao động nước ngoài 10 1.1.3. Các mục tiêu của quản lý lao động nước ngoài 12 1.1.4. Mô hình quản lý lao động nước ngoài 14 1.2. Pháp luật về quản lý lao động nƣớc ngoài 19 1.2.1. Khái niệm pháp luật quản lý lao động nước ngoài 19 1.2.3. Nội dung về pháp luật quản lý lao động nước ngoài 25 1.2.4. Vai trò của pháp luật quản lý lao động nước ngoài 28 1.3. Pháp luật về quản lý lao động nƣớc ngoài của một số nƣớc và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 30 1.3.1. Kinh nghiệm của Malaysia 30 1.3.2. Kinh nghiệm của Hàn Quốc 33 1.3.3. Kinh nghiệm của Đài Loan 34 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI LÀM VIỆC TẠI VIỆT NAM 37 2.1. Lƣợc sử của chế định pháp luật quản lý lao động nƣớc ngoài làm việc tại Việt Nam 37 2.2. Thực trạng các quy định pháp luật quản lý lao động nƣớc ngoài 42
4. 2.2.1. Các qui định cụ thể hiện hành về pháp luật quản lý lao động nước ngoài 42 2.2.2. Nhận xét về các qui định pháp luật quản lý lao động nước ngoài 51 2.3. Thực tiễn áp dụng các qui định pháp luật về quản lý lao động nƣớc ngoài 57 2.4. Nguyên nhân chủ yếu của những bất cập của pháp luật quản lý lao động nƣớc ngoài 61 Chƣơng 3: MỘT SỐ ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI TẠI VIỆT NAM 64 3.1. Những yêu cầu đặt ra cho việc hoàn thiện pháp luật quản lý lao động nƣớc ngoài tại Việt Nam và các định hƣớng hoàn thiện 64 3.1.1. Cơ sở kinh tế, xã hội và pháp lý cho hoàn thiện pháp luật quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam 64 3.1.2. Các định hướng hoàn thiện pháp luật quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam 67 3.2. Các giải pháp kinh tế, xã hội liên quan tới quản lý lao động nƣớc ngoài tại Việt Nam 69 3.3. Các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật quản lý lao động nƣớc ngoài tại Việt Nam 71 3.3.1. Các giải pháp về xây dựng pháp luật 71 3.3.2. Các giải pháp về thi hành pháp luật quản lý lao động nƣớc ngoài 74 KẾT LUẬN 76 TÀI LIỆU THAM KHẢO 78
5. LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hội nhập kinh tế quốc tế sâu rộng đang tạo ra dòng di chuyển lao động quốc tế rất đáng quan tâm. Sự di chuyển lao động này có tác động mạnh mẽ đến sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước trên thế giới. Ở Việt Nam, mở cửa thị trường lao động đã và đang tạo điều kiện cho việc di chuyển lao động Việt Nam ra nước ngoài làm việc, đồng thời cũng tạo điều kiện cho lao động nước ngoài vào làm việc tại Việt Nam ngày một tăng. Dòng lao động nước ngoài vào làm việc tại Việt Nam rất đa dạng về trình độ, lứa tuổi, quốc tịch, tôn giáo, hình thức, nghề nghiệp và phong tục tập quán Vấn đề được đặt ra là hiện rất cần xây dựng được một lĩnh vực pháp luật thích hợp nhằm quản lý và sử dụng lao động nước ngoài tại nước ta có hiệu quả phục vụ cho phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Trên thế giới, rất nhiều quốc gia đã chú trọng và thiết lập được khung pháp lý chặt chẽ điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan tới lao động nước ngoài. Không thể nằm ngoài sự quan tâm chung của toàn thế giới, pháp luật Việt Nam đã có những qui định nhất định về vấn đề này, tuy nhiên không thể nói là đầy đủ, sâu sắc và thích đáng. Bộ luật Lao động 1994 đã tạo bước khởi đầu cho việc xác lập cơ chế quản lý người lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. Cơ chế này được cải thiện hơn bởi lần sửa đổi Bộ luật Lao động năm 1994 vào năm 2002. Gần đây nhất vào năm 2012, Bộ luật này lại có những chú ý mới tới vấn đề này cùng với Nghị định 102/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Bộ luật Lao động về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. Mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế đã thúc đẩy sự gia tăng tính phức tạp và biến động của vấn đề lao động nước ngoài làm việc tại nước ta. Do đó các văn bản pháp luật nói trên tỏ ra chưa hoàn toàn bao quát được tình hình. 1
6. Trước diễn biến phức tạp của môi trường lao động đã đa dạng và tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất lợi cho người sử dụng lao động, cũng như người lao động là công dân nước ngoài thì việc hoàn thiện pháp luật nhằm quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam là rất cần thiết và cấp bách. Vì những lẽ trên, em xin lựa đề tài “Hoàn thiện pháp luật về quản lý lao động nƣớc ngoài làm việc tại Việt Nam” làm đề tài cho Luận văn thạc sĩ luật học của mình. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý lao động ngoài nước làm việc tại Việt Nam được đề cập không ít, đặc biệt là từ sau khi Việt Nam gia nhập WTO. Vấn đề này đã nhận được sự quan tâm không nhỏ của các chuyên gia pháp lý và các chuyên gia kinh tế, và đã được đưa ra tại một số diễn đàn trong nước và quốc tế. Tuy nhiên, về mặt pháp lý, nhất là phương diện lập pháp và thi hành pháp luật, nó vẫn còn nhiều khoảng trống và chưa được nhìn nhận một cách có hệ thống. Có một vài công trình nghiên cứu về lĩnh vực pháp luật liên quan, tiêu biểu như: bài viết mang tên “Một số vấn đề pháp lý về người nước ngoài đến làm việc tại Việt Nam” của TS. Lưu Bình Nhưỡng đăng tải trên Tạp chí Luật học, Số 9/2009; bài viết mang tên “Thực trạng sử dụng lao động nước ngoài trong các doanh nghiệp” của ThS. Nguyễn Thị Thu Hương và ThS. Nguyễn Thị Bích Thúy đăng tải trên Tạp chí Lao động và Xã hội, số 462/2013 Đặc biệt có một số sách chuyên khảo và tham khảo có đề cập khá chuyên sâu về lao động nước ngoài và giới thiệu về quản lý lao động nước ngoài như: cuốn chuyên khảo mang tên “Bảo đảm quyền con người trong pháp luật lao động Việt Nam” do PGS. TS Lê Thị Hoài Thu chủ biên xuất bản tại Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2013; cuốn tham khảo mang tên “Quyền của người lao động di trú (Công ước của Liên hiệp quốc và những văn kiện quan trọng của ASEAN)” của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội xuất bản tại Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2-2010 2
7. Ở cấp độ luận văn thạc sĩ luật học, hiện có hai luận văn đề cập một phần liên quan tới đề tài quản lý lao động nước ngoài. Đó là luận văn của Trần Thu Hiền với đề tài “Pháp luật về sử dụng lao động nước ngoài tại Việt Nam” bảo vệ tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2011, và luận văn của Nguyễn Trà My với đề tài “Thực trạng lao động Trung Quốc tại Việt Nam và một số kiến nghị” bảo vệ tại Trường Đại học Luật Hà Nội năm 2013 Các công trình này đã có bước đột phá vào lĩnh vực pháp luật về lao đọng nước ngoài và để lại những thành tựu nhất định. Tuy nhiên chưa có đề tài này nghiên cứu chuyên sâu và toàn diện về pháp luật quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam. Vì vậy kế thừa những thành tựu đã đạt được của những người đi trước, luận văn này tiếp tục nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu và hệ thống về pháp luật quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam. 3. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu tổng quát Luận văn có mục tiêu nghiên cứu tổng quát là làm sáng tỏ các vấn đề nền tảng pháp lý liên quan đến quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. Mục tiêu cụ thể Luận văn phân tích một cách có hệ thống nền tảng lý luận về quản lý lao động nước ngoài nói chung và trên có sở đó nghiên cứu về lý luận pháp luật liên quan, nghiên cứu về thực trạng pháp luật Việt Nam hiện nay để đưa ra những kết luận, kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện về lĩnh vực này. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề pháp lý liên quan đến quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. Cụ thể, luận văn nghiên cứu về mối quan hệ lao động mà một bên là công dân nước ngoài (gọi tắt là lao động nước ngoài) làm việc tại Việt Nam là đối tượng bị quản lý và các biện pháp nhằm quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. 3
8. Phạm vi nghiên cứu của luận văn là toàn bộ các quy định của pháp luật hiện tại của Việt Nam liên quan đến việc quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu của luận văn mở rộng đối với các pháp luật nước ngoài cũng điều chỉnh về vấn đề này. Tuy nhiên trong khuôn khổ của luận văn thạc sĩ, luận văn không đi sâu vào các qui chế cụ thể đối với từng loại lao động nước ngoài mà chỉ đề cập tới qui chế chung. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Về phương pháp luận, để làm rõ các vấn đề nghiên cứu, luận văn vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của học thuyết Mác-Lênin. Đây là phương pháp khoa học vận dụng nghiên cứu trong toàn bô luận văn để đánh giá khách quan sự thể hiện của các quy định pháp luật về quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam nói chung. Về phương pháp nghiên cứu, trong quá trình nghiên cứu luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh pháp luật, phương pháp phân tích qui phạm, phương pháp phân tích vụ việc và phương pháp mô hình hóa, điển hình hóa các quan hệ xã hội Ngoài ra, luận văn còn sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ các vấn đề liên quan đến quản lý lao động nước ngoài giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật quốc tế, qua đó thấy được sự tương đồng, khác biệt của Việt Nam và quốc tế làm luận cứ xác thực cho việc đưa ra các giải pháp khắc phục những bất cập của pháp luật hiện nay về quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. 6. Bố cục của luận văn Ngoài mục lục, lời mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được chia thành ba chương như sau: 4
9. Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quản lý lao động nước ngoài và pháp luật quản lý lao động nước ngoài Chương 2: Thực trạng pháp luật quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam Chương 3: Một số định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật quản lý lao động nước ngoài tại Việt Nam. 5
10. Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI VÀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ LAO ĐỘNG NƢỚC NGOÀI 1.1. Khái luận về quản lý lao động nƣớc ngoài 1.1.1. Khái niệm quản lý lao động nước ngoài Việc hình thành các cộng đồng chính trị khác nhau trên thế giới đã làm xuất hiện nhiều vấn đề phức tạp trong giao lưu dân sự và giao lưu kinh tế giữa các thành viên của cộng đồng chính trị này với cộng đồng chính trị khác hoặc với thành viên của cộng đồng chính trị khác. Ở một khía cạnh nhất định, nhằm bảo vệ cho các thành viên của mình trong việc tìm kiếm việc làm và với nhiều lý do khác nhau về chính trị, quân sự, ngoại giao hay văn hóa, truyền thống, đôi khi do hoàn cảnh đặc biệt của xã hội, pháp luật của các quốc gia có thể đặt ra các rào cản đối với sự xâm nhập của những người lao động nước ngoài. Tuy nhiên với xu hướng toàn cầu hóa hiện nay, lao động di trú là một tất yếu không thể lảng tránh. Nói cách khác, lao động nước ngoài ở bất kỳ quốc gia nào đều là một tất yếu trong tiến trình toàn cầu hóa mà quốc gia đó đã nhập cuộc. Các nghiên cứu quốc tế đã khẳng định: “Lao động di trú đã luôn luôn là một phần không thể tách rời của nền văn minh nhân loại, và những cuộc tranh luận nóng bỏng về hình thức của nó, cũng như khung khổ pháp lý và vị trí thực tế đã đi cùng với hình thức đó từ thời thượng cổ không chỉ ở Châu Âu” [27, p. 13]. Nghiên cứu chuyên sâu về quyền con người, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội nhận định rằng: “Lao động di trú là hiện tượng diễn ra từ lâu trong lịch sử nhân loại nhưng phát triển đặc biệt nhanh chóng từ đầu thế kỷ XX tới nay” và “Cùng với toàn cầu hóa kinh tế, dự đoán vấn đề lao động di 6
11. trú sẽ trở nên hết sức phổ biến trong thế kỷ XXI và là một trong những đặc trưng cơ bản của thế kỷ này” [18, tr. 7]. Ở giác độ nghiên cứu cá nhân, TS. Lưu Bình Nhưỡng cũng đưa ra nhận định rằng: “Người nước ngoài vào Việt Nam làm việc là xu thế tất yếu do tác động của quá trình toàn cầu hóa quan hệ lao động và hội nhập kinh tế” [19, tr. 1]. Ở giác độ quản lý nhà nước, bà Nguyễn Thị Hải Vân khẳng định: “Trong xu thế mở cửa và hội nhập ngày càng sâu rộng của Việt Nam, lao động là người nước ngoài vào nước ta làm việc cũng là một xu thế tất yếu” [20, tr.1]. Thực vậy không nằm ngoài xu thế chung của thời đại, Việt Nam đã, đang và sẽ chủ động tiếp nhận và miễn cưỡng tiếp nhận một số lượng không nhỏ lao động nước ngoài. Theo Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, tính đến cuối năm 2014 ở Việt Nam có 76.309 lao động nước ngoài đang làm việc, trong đó: (i) số lao động không thuộc diện cấp giấy phép lao động là 5.610 người (chiếm 7,35%/); (ii) số lao động thuộc diện cấp giấy phép là 70.699 người (chiếm 92,65%); (iii) số lao động đã được cấp giấy phép là 55.263 người (chiếm 78,18%); và (iv) số lao động đã nộp hồ sơ chờ cấp giấy phép hoặc đang hoàn thiện các giấy tờ là 15.436 người (chiếm 21,83%). Số lao động nước ngoài vừa nói đến từ 74 quốc gia có quốc tịch khác nhau, trong đó: quốc tịch các nước châu Á bao gồm Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia, Đài Loan chiếm khoảng 58%; quốc tịch các nước châu Âu chiếm khoảng 28,5%; và quốc tịch các nước khác chiếm khoảng 13,5% [9, tr. 1]. Số lượng lao động nước ngoài này có cả ảnh hưởng tích cực và cả ảnh hưởng tiêu cực tới nền kinh tế, xã hội Việt Nam trong những năm qua. Các trích dẫn ở trên cho thấy, với một nội dung tư tưởng như nhau nhưng có sự khác nhau ít nhiều trong việc sử dụng thuật ngữ pháp lý như “lao động di trú”, “lao động nước ngoài”, và “lao động nhập cư”. Có thể hiểu thuật ngữ “lao động di trú” và thuật ngữ “lao động nhập cư” đều được chuyển ngữ 7
12. từ thuật ngữ “migrant workers” của tiếng Anh, nên có cùng một nghĩa. Còn thuật ngữ “lao động nước ngoài” thực chất là lao động di trú nhưng được gọi phù hợp với góc nhìn của người sử dụng lao động hay người quản trị quốc gia đối với người lao động di trú tại nước họ. Nếu nhìn nhận vấn đề quản lý lao động nước ngoài từ giác độ của các cơ quản lý nhà nước Việt Nam, thì rõ ràng lao động nước ngoài là người nước ngoài đang lao động tại Việt Nam. Dù không quá phức tạp, nhưng việc làm rõ khái niệm này là một vấn đề mấu chốt để xác định không chỉ đối tượng và phạm vi quản lý, mà còn xác định phương thức quản lý đối với từng loại đối tượng được phân chia. Công ước Quốc tế về việc Bảo vệ quyền của tất cả người lao động Di trú và Thành viên Gia đình họ năm 1990 định nghĩa: “Thuật ngữ “người lao động di trú” dùng để chỉ một người đã, đang và sẽ làm một công việc có hưởng lương tại một quốc gia mà người đó không phải là công dân” (Điều 2, khoản 1). Đây là một định nghĩa khá rõ ràng. PGS. TS Lê Thị Hoài Thu đánh giá: “Điều này thể hiện một chính sách toàn diện của Liên hợp quốc đối với người lao động di trú mà các quốc gia thành viên của Công ước phải bảo đảm thực hiện tại quốc gia mình” [21, tr. 202]. Phân tích nhằm mục đích của luận văn này, có thể thấy định nghĩa này đã làm rõ các đặc trưng cơ bản của khái niệm lao động di trú như sau: Thứ nhất, người đó phải là người nước ngoài đối với nước sở tại; và thứ hai, người đó phải đã, đang, hoặc sẽ làm một công việc có thu nhập do người sử dụng lao động chi trả. Như vậy những người nước ngoài đầu tư vào nước sở tại hay tự mình tiến hành các hoạt động nghiên cứu khoa học không được xem là người lao động di trú theo định nghĩa nói trên. Khoảng thời gian lao động tại nước ngoài của người lao động không được Công ước ấn định trong định nghĩa. Theo Cizinsky Pavel, di trú được hiểu là sự thay đổi dài hạn nơi cư trú của một người hay của một nhóm người [27, tr. 29], có nghĩa là sự di chuyển của một người hay một nhóm 8
13. người ra nước ngoài trong một khoảng thời gian ngắn không được xem là di trú. Thế nhưng để bảo đảm quyền con người của những người lao động ở nước ngoài dù thời gian lao động ngắn hay dài, dù đối tượng lao động là gì, và dù hình thức lao động ra làm sao , Công ước đã dùng nhiều thuật ngữ khác nhau để nói về những lao động này mà định nghĩa khái niệm “lao động di trú” không đề cập tới, chẳng hạn như thuật ngữ “nhân công vùng biên”, “nhân công theo mùa”, “người đi biển”, “nhân công làm việc tại một công trình trên biển”, “nhân công lưu động”, “nhân công theo dự án”, và “nhân công lao động chuyên dụng” (Điều 2, khoản 2). Các thuật ngữ này diễn đạt những phân loại khác nhau của người lao động di trú xuất phát từ thực tiễn của các quan hệ lao động, đối tượng lao động, hình thức lao động, thời gian lao động và địa điểm lao động. Từ các nghiên cứu ở trên, nhằm bảo đảm quản lý nhà nước, lao động nước ngoài được hiểu là những người lao động không có quốc tịch tại nước sở tại. Khi tiến hành hoạt động quản lý, người quản lý cần phân loại các đối tượng bị quản lý để sử dụng các phương thức quản lý khác nhau đối với từng đối tượng bị quản lý. Cũng như vậy pháp luật dựa trên căn bản từng đối tượng bị quản lý để thiết lập các qui chế pháp lý khác nhau cho từng đối tượng này. Nếu hiểu quản lý là một quá trình tác động của chủ thể quản lý tới đối tượng bị quản lý nhằm các mục đích quản lý, thì có thể định nghĩa như sau: Quản lý lao động nước ngoài là một quá trình tác động của chủ thể quản lý vào quan hệ lao động giữa một bên là người sử dụng lao động và một bên là người lao động không phải là công dân nước sở tại (nơi tiến hành hoạt động quản lý) làm việc tại nước sở tại có hoặc không hưởng lương trong một khoảng thời gian nhất định. Định nghĩa này bao quát cả những quan hệ lao động mà trong đó người sử dụng lao động và người lao động đều là người nước ngoài đối với nước sở tại, và 9
14. cả những quan hệ lao động mà trong đó người lao động không hưởng lương bởi có thể họ phải lao động theo một nghĩa vụ được ấn định theo pháp luật của nước gửi lao động tới nước sở tại. Rõ ràng khi nghiên cứu chung về quản lý lao động nước ngoài thì các quan hệ lao động như vậy không thể bỏ qua. 1.1.2. Các đặc điểm của quản lý lao động nước ngoài Lao động nước ngoài là một đối tượng đặc biệt. Do đó quản lý lao động nước ngoài có những đặc điểm rất riêng, bao gồm: Đặc điểm thứ nhất: Quản lý lao động nước ngoài là một quá trình gắn bó chặt chẽ với việc bảo vệ quyền con người và có tính quốc tế sâu sắc. Tại phần viết của mình trong cuốn chuyên khảo “Bảo đảm quyền con người trong pháp luật lao động Việt Nam”, PGS. TS Phạm Công Trứ tóm lược rằng: “Về cơ bản, có thể hiểu các quyền con người trong lao động là những quyền con người liên quan đến điều kiện lao động và điều kiện sử dụng lao động, bao gồm việc làm, tiền lương, an toàn lao động, hoạt động công đoàn, an sinh xã hội nói chung và bảo hiểm nói riêng” [22, tr. 12]. Nếu như hiểu mối quan hệ giữa người sử dụng lao động và người lao động bao gồm các nội dung liên quan tới điều kiện lao động và điều kiện sử dụng lao động thì có thể nói vắn tắt rằng quản lý lao động nước ngoài làm việc tại nước sở tại là quá trình tác động của chủ thể quản lý lên các điều kiện lao động và sử dụng lao động liên quan tới vấn đề người lao động mà những người này không phải là công dân của nước sở tại. Như vậy quản lý lao động nước ngoài không thể không liên quan tới mối quan hệ quốc tế và việc bảo vệ quyền con người. Quyền con người có các đặc tính “cơ bản”, “tuyệt đối” và “phổ biến”. Theo PGS. TS Ngô Huy Cương: đặc tính “cơ bản” thể hiện ở chỗ các quyền đó không thể chuyển nhượng được, dù chúng có thể bị từ chối hay bị vi phạm; đặc tính “tuyệt đối” thể hiện ở chỗ các quyền này là nền tảng căn bản nhất cho đời sống của con người mà không thể bị hạn chế hay giảm bớt; và đặc tính 10
15. “phổ biến” thể hiện ở chỗ mọi người đều có quyền như nhau ở mọi nơi, mọi lúc không kể chủng tộc, nòi giống, giới tính, quốc tịch hay địa vị xã hội [15, tr. 84]. Quyền lao động là một quyền con người bởi lao động không chỉ là một phương thức tạo ra loài người, mà còn là phương thức giúp con người tồn tại, sống và phát triển. Vì vậy Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người, Công ước về các quyền dân sự và chính trị, và Công ước về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa đều nói tới quyền được làm việc và các quyền lao động khác. Với các đặc tính như đã phân tính ở trên, việc từ chối lao động nước ngoài và phân biệt đối xử trong quan hệ lao động là đi ngược lại xu thế của thời đại là toàn cầu hóa và bảo vệ quyền con người. Hiện tại Việt Nam đặt vấn đề lao động di trú có tầm quan trọng lớn trong chính sách kinh tế và chính sách ngoại giao. Tại diễn đàn ASEAN năm 2008, Việt Nam khuyến nghị: “Chúng tôi cho rằng, ASEAN, với tư cách là một cộng đồng cùng trách nhiệm và chia sẻ, cần hành động một cách cụ thể và trọn vẹn để người dân các nước thành viên mà muốn tìm việc làm ở nước ngoài có thể được hưởng lợi từ một thỏa thuận mới của khu vực mà qua đó các quyền của họ với tư cách là những người lao động di trú sẽ được bảo vệ” [18, tr. 111]. Cho tới thời điểm đó thực tế Việt Nam đã gửi khoảng nửa triệu người lao động đi làm việc ở khoảng 40 quốc gia và vùng lãnh thổ, nên đòi hỏi có cơ chế pháp lý quốc tế để bảo vệ họ [18, tr. 111- 112]. Sự đòi hỏi này được hiểu ở chiều ngược lại là Việt Nam suy tính tới quan hệ quốc tế và cam kết thi hành các cơ chế bảo vệ quyền của những người lao động di trú. Đây là đặc điểm quan trọng không chỉ liên quan tới thiết kế chính sách, thiết lập cơ chế quản lý, xây dựng pháp luật về quản lý lao động nước ngoài, mà còn liên quan tới các tác nghiệp quản lý cụ thể. Đặc điểm thứ hai: Quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam là một quá trình liên quan tới nhiều ngành, tất cả các địa phương và nhiều quan hệ lao động. 11
16. Để bảo đảm cho một người lao động nước ngoài vào làm việc tại một nước, có nhiều vấn đề quản lý sau phải được đặt ra như: nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, cấp phép lao động, điều kiện lao động và sử dụng lao động, việc làm, giáo dục, y tế, công đoàn, bảo hiểm xã hội, an ninh, trật tự Người lao động nước ngoài có thể làm việc, cư trú, đi lại nghỉ ngơi ở tất cả các địa phương và họ có thể tham dự vào nhiều quan hệ lao động khác nhau không kể lao động giản đơn hay lao động đòi hỏi trình độ cao Vì vậy chủ thể quản lý lao động nước ngoài làm việc tại nước sở tại bao gồm nhiều cơ quan trong bộ máy nhà nước và tất cả các chính quyền địa phương, nhiều tổ chức cung cấp hàng hóa công cộng khác như các tổ chức chính trị - xã hội Các phương thức quản lý cũng khác nhau tùy theo chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị, tổ chức. 1.1.3. Các mục tiêu của quản lý lao động nước ngoài Việc không thể phủ nhận được sự xuất hiện của lao động nước ngoài tại nước sở tại đã dẫn đến sự cần thiết xác định các mục tiêu của việc quản lý lao động nước ngoài sau khi có sự xem xét tới các đặc điểm của quản lý lao động nước ngoài. Mục tiêu thứ nhất: Đáp ứng nhu cầu sử dụng lao động nước ngoài một cách hợp lý. Phát triển kinh tế có thể dẫn tới sự thiết hụt lao động trong một số lĩnh vực có thể do sự mở rộng sản xuất, kinh doanh đòi hỏi thêm lao động, do sự thu hút lao động vào một số lĩnh vực nhất định mà bỏ trống những lĩnh vực khác, hoặc do lực lượng lao động chưa đáp ứng được nhu cầu của sản xuất, kinh doanh. Chẳng hạn Việt Nam vào thời kỳ đầu đổi mới với mong muốn thu hút vốn đầu tư nước ngoài và thu hút công nghệ tiến tiến của nước ngoài, nhưng lực lượng lao động trong các lĩnh vực công nghệ cao rất mỏng, nhu cầu sử dụng lao động nước ngoài phát sinh trong khi đó lại tìm cách đưa nhiều lao 12
17. động chưa có trình độ cao ra nước ngoài làm việc. Kinh nghiệm Hàn Quốc cho thấy: vào thập kỷ 60 và 70 của thế kỷ trước, nước này xuất khẩu lao động, nhưng tới thập kỷ 80 của thế kỷ trước, nước này lại trở thành một nước nhập khẩu lao động. Cho đến tháng 8/2014 có khoảng 1,7 triệu người nước ngoài lao động tại Hàn Quốc [25, tr. 9]. Rõ ràng ngoài số lượng lao động bất hợp pháp làm việc tại Hàn Quốc trong những năm qua, nền kinh tế nước này có nhu cầu cần thêm sức lao động trong những ngành nghề nhất định. Vì vậy từ đó làm phát sinh đòi hỏi quản lý lao động nước ngoài như thế nào để bảo đảm cung cấp sức lao động hợp lý cho nhu cầu sử dụng lao động để phát triển kinh tế. Với mục tiêu này các chính sách và pháp luật cụ thể liên quan được xây dựng. Mục tiêu thứ hai: Gắn việc sử dụng lao động nước ngoài của từng người sử dụng lao động với lợi ích chung của toàn xã hội. Khi người lao động nước ngoài vào làm việc tại nước sở tại không đơn giản là họ chỉ có mối quan hệ hợp đồng với người sử dụng lao động cụ thể mà họ và gia đình của họ sinh sống tại nước sở tại. Có nhiều mối quan hệ khác phát sinh từ đó có liên quan tới lợi ích của toàn xã hội. Tuy nhiên mục tiêu chủ yếu của họ là việc làm tại một nơi cụ thể của một người sử dụng lao động cụ thể. Do đó việc gắn kết giữa việc sử dụng lao động nước ngoài của từng người sử dụng lao động với lợi ích chung của toàn xã hội là một mục tiêu phải được đặt ra cho hoạt động quản lý lao động nước ngoài. Mục tiêu này góp phần thiết kế các chính sách và ban hành các qui tắc pháp luật phù hợp, đồng thời bảo đảm cho sự thi hành các chính sách và pháp luật liên quan bởi hơn ai hết người sử dụng lao động gần gũi nhất với người lao động nước ngoài. Kinh nghiệm Malaysia cho thấy “Liên đoàn những người sử dụng lao động Malaysia” có vai trò quan trọng trong việc thiết kế và thi hành chính sách cũng như pháp luật quản lao động nước ngoài. Tổ chức này bảo đảm mục tiêu gắn kết lợi ích của người sử dụng lao động và lợi ích của toàn xã hội. 13
18. 1.1.4. Mô hình quản lý lao động nước ngoài Nghiên cứu các đặc điểm của quản lý lao động nước ngoài cho thấy quản lý lao động nước ngoài là một quá trình phức tạp và liên quan tới nhiều ngành, tất cả các địa phương và nhiều người sử dụng lao động. Khi thiết kế mô hình quản lý không thể không xem xét kỹ lưỡng tới phạm vi của quản lý, đối tượng quản lý, các đặc điểm của quản lý, và mục tiêu của quản lý. Mô hình quản lý đối với lao động nước ngoài bao gồm các thành tố chủ yếu sau: + Mô hình tổ chức quản lý; + Phân loại đối tượng quản lý; + Các nội dung chủ yếu của hoạt động quản lý; + Cơ chế liên hệ giữa các bộ phận trong tổ chức quản lý; + Các phương thức quản lý. Thứ nhất, về mô hình tổ chức quản lý. Hầu hết các nước xuất phát từ hai vấn đề chủ yếu của lao động nước ngoài để đưa ra mô hình tổ chức quản lý- Đó là: vấn đề nhập cư của người lao động nước ngoài; và vấn đề điều kiện lao động và sử dụng lao động đối với người lao động nước ngoài. Vì vậy thuật ngữ “lao động nhập cư” rất thích hợp với quản lý lao động nhìn từ giác độ của nhà nước. Vấn đề nhập cư liên quan tới việc bảo đảm chủ quyền quốc gia và an ninh chính trị, mặt khác liên quan tới việc bảo đảm quyền của người nhập cư mà trong đó có cả bảo vệ quyền con người. Vì vậy nhà chức trách có thẩm quyền với vấn đề này là nhà chức trách về nhập cư hay xuất nhập cảnh của quốc gia. Ở khía cạnh bảo đảm các điều kiện về lao động và sử dụng lao động thuộc thẩm quyền của của nhà chức trách về lao động. Nhà chức trách này hoạt động quản lý theo các nguyên tắc pháp luật về quản lý lao động nước ngoài. Hoạt động quản lý của nhà chức trách lao động phải nhằm tới các mục tiêu như đã nghiên cứu ở trên 14
19. bao gồm: đáp ứng nhu cầu sử dụng lao động nước ngoài một cách hợp lý, và gắn việc sử dụng lao động nước ngoài của từng người sử dụng lao động với lợi ích chung của toàn xã hội. Tuy nhiên, ngoài ra, các nhà chức trách liên quan tới an ninh nội địa, về văn hóa, về cư trú, về y tế, về giáo dục cũng có các chức trách liên quan. Chẳng hạn Cộng hòa Liên Bang Đức hiện nay nhận một ngạch số khoảng 800.000 người nhập cư từ Bắc Phi và Trung Đông được phân bổ từ Cộng đồng Châu Âu, do đó cho phép sử dụng một khoản ngân sách lớn để chi tiêu cho việc nhập cư này và tuyển dụng thêm khoảng 30 nghìn cảnh sát trong vòng ba năm để bảo đảm trật tự xã hội [23, tr. 2]. Thông tin này cho thấy người nhập cư gây sự ảnh hưởng lớn tới nhiều vấn đề thuộc nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau. Tuy nhiên sự ảnh hưởng này còn phụ thuộc vào số lượng người nhập cư, tính chất pháp lý của nhập cư và thời điểm nhập cư Ngoài các nhà chức trách có thẩm quyền riêng ở trung ương, hầu hết các nhà chức trách có thẩm quyền chung ở địa phương cũng có nhiệm vụ tham gia vào quá trình quản lý lao động nước ngoài bởi lao động nước ngoài làm việc và sinh sống tại các địa phương. Như vậy mô hình tổ chức quản lý lao động nước ngoài là một mô hình hệ thống bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền riêng và thẩm quyền chung ở trung ương và địa phương liên quan tới đối tượng quản lý là lao động nước ngoài. Thứ hai, về phân loại đối tượng quản lý. Việc phân loại đối tượng bị quản lý có ý nghĩa quan trọng trong việc lựa chọn phương thức quản lý thích hợp. Có nhiều cách thức phân loại khác nhau. Tuy nhiên không phải cách thức phân loại nào cũng có giá trị liên quan trực tiếp tới quản lý. Liên quan trực tiếp tới hoạt động quản lý phải kể đến các cách thức phân loại sau đây: (i) Căn cứ vào tính chất hợp pháp hay bất hợp pháp của việc nhập cư, lao động di trú có thể được chia thành: 15
20. + Lao động nước ngoài (foreign workers) - những người được cấp phép lao động trong một khoảng thời gian nhất định ở nước sở tại; + Người nước ngoài sinh sống ở nước sở tại hay còn gọi là ngoại kiều (expatriates) - những người có công ăn việc làm ổn định và cư trú dài hạn tại nước sở tại theo pháp luật hay chính sách của nước sở tại; + Lao động nước ngoài bất hợp pháp (illegal or undocumented foreign workers) - những người nhập cư bất hợp pháp để làm ăn; và + Người tỵ nạn (refugees) - những người xin tỵ nạn theo qui chế về người tỵ nạn. (ii) Căn cứ vào việc cần hay không cần xin giấy phép lao động, lao động di trú được phân loại thành: + Lao động cần xin giấy phép lao động; và + Lao động không cần xin giấy phép lao động. Thông thường đây là những lao động được nhập cư hợp pháp, có nhu cầu lao động. Nhưng việc đòi hỏi giấy phép lao động hay không đòi hỏi giấy phép lao động đối với họ phụ thuộc vào ngành nghề hay việc làm hoặc thời gian làm việc hay tính chất của công việc mà pháp luật nước sở tại qui định. (iii) Căn cứ vào trình độ chuyên môn hoặc tay nghề, lao động nước ngoài được chia thành: + Lao động có trình độ chuyên môn hoặc kỹ năng cao; và + Lao động phổ thông. Việc phân loại này liên quan tới chính sách về việc làm của quốc gia và bảo đảm thực hiện mục tiêu đáp ứng nhu cầu sử dụng lao động nước ngoài một cách hợp lý. Đối với những nước đang phát triển, do cần thu hút vốn đầu tư lớn và công nghệ cao từ nước ngoài, thường có chính sách thu hút lao động có trình độ cao từ các nước phát triển. Nhưng ở các nước phát triển, nhiều công việc giản đơn như lau rửa, vệ sinh người bản xứ không muốn làm, nên thường có chính sách thông thoáng với người lao động giản đơn. 16