Luận văn Giao khoán đất rừng theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Lạng Sơn

Nội dung text: Luận văn Giao khoán đất rừng theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Lạng Sơn

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN VĂN QUẢNG GIAO KHOÁN ĐẤT RỪNG THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM TỪ THỰC TIỄN TỈNH LẠNG SƠN Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Phạm Hữu Nghị Hà Nội, 2017
2. LỜI CẢM ƠN Tôi xin bày tỏ lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc đối với PGS.TS. Phạm Hữu Nghị, người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ để tôi hoàn thành Luận văn này. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn sự nhiệt tình chỉ dạy, đóng góp ý kiến, khuyến khích, giúp đỡ của các quý thầy cô giáo tại Học viện Khoa học – Xã hội và bạn bè trong lớp. Xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo cùng toàn thể các cán bộ, nhân viên Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Lạng Sơn, Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn tỉnh Lạng Sơn đã tạo điều kiện cho tôi hoàn thành tốt công việc nghiên cứu của mình.
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn: “Giao khoán đất rừng theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Lạng Sơn”, là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu trong luận văn là trung thực và chính xác. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào. Tác giả luận văn Nguyễn Văn Quảng
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬNVỀ GIAO KHOÁN ĐẤT RỪNG 6 1.1. Khái niệm đất rừng, giao khoán đất rừng 6 1.2. Vai trò và những yêu cầu trong việc giao khoán đất rừng theo pháp luật hiện nay 8 1.3. Lý luận pháp luật về giao khoán đất rừng 12 1.4. Các yếu tố tác động tới việc giao khoán đất rừng 16 Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIAO KHOÁN ĐẤT RỪNG VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI TỈNH LẠNG SƠN 31 2.1. Thực trạng pháp luật về giao khoán đất rừng 31 2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về giao khoán đất rừng tại tỉnh Lạng Sơn 39 Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIAO KHOÁN ĐẤT RỪNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH LẠNG SƠN 53 3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật và yêu cầu đặt ra đối với việc bảo đảm thực hiện pháp luật về giao khoán đất rừng từ thực tiễn tỉnh Lạng Sơn 53 3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về giao khoán đất rừng từ thực tiễn tỉnh Lạng Sơn 58 KẾT LUẬN 64 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC VIẾT TẮT BNNPTNT: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn BTC: Bộ Tài chính BTNMT: Bộ Tài nguyên và Môi trường DNNN: Doanh nghiệp nhà nước QHSDĐ: Quy hoạch sử dụng đất TCQLĐĐ: Tổng cục Quản lý đất đai TCT: Tổng cục Thuế TTLT: Thông tư liên tịch UBND: Ủy ban nhân dân
6. DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1.1: Hình thức giao khoán 13 Bảng 2.1: Các quyền bên nhận khoán theo từng loại rừng 38 Bảng 2.2: Hiện trạng diện tích rừng đặc dụng phân phân theo chủ quản lý 40 Bảng 2.3: Hiện trạng diện tích rừng phòng hộ phân theo chủ quản lý 40 Bảng 2.4: Hiện trạng diện tích rừng sản xuất phân theo chủ quản lý 41 Bảng 3.1: Chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia đến năm 2020 54
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tài nguyên rừng có vai trò to lớn đối với con người và mọi sự sống trên trái đất. Việc sử dụng tài nguyên rừng hợp lý có hiệu quả và lâu bền đang là vấn đề quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia. Trong những năm gần đây đã xuất hiện nhiều thiên tai như lũ lụt, hạn hán, nhiệt độ nóng lên, hiệu ứng nhà kính, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống kinh tế xã hội của con người. Từ đó con người càng nhận thức rõ hơn việc chặt phá rừng bừa bãi, sử dụng đất không đúng mục đích, là nguyên nhân chính gây ra những thiên tai đó. Chính vì vậy, hiện nay việc sử dụng hợp lý và bền vững tài nguyên thiên nhiên, cũng như việc xây dựng một nền nông nghiệp bền vững không còn là trách nhiêm của một quốc gia nào mà nó là trách nhiệm chính cho tất cả các nước trên thế giới. Vấn đề xã hội hóa nghề rừng đã được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Trong đó giải pháp giao khoán đất rừng là chủ trương của Đảng và Nhà nước về phân cấp, phân quyền trong quản lý tài nguyên rừng. Quá trình giao khoán được thực hiện qua nhiều giai đoạn và thay đổi theo hướng giảm dần về diện tích đối với các doanh nghiệp Nhà nước và tăng dần cho đối tượng hộ gia đình và cộng đồng dân cư sống gần rừng. Điều này cho thấy sự quan tâm và nhận thức của Nhà nước về vai trò, vị trí của người dân và cộng đồng sống gần rừng là hết sức quan trọng trong việc đóng góp vào công tác quản lý, sử dụng rừng bền vững cũng như góp phần vào phát triển kinh tế - xã hội nông thôn, miền núi. Song song với sự chuyển biến đó, nhiều văn bản qui phạm pháp luật đã được ban hành nhằm cụ thể hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước tới mỗi vùng, miền, địa phương khác nhau. Đây là những cơ sở pháp lý để người nhận giao khoán rừng yên tâm đầu tư, sản xuất và làm giàu từ khu rừng do mình làm chủ. Qua hơn hai thập kỷ thực hiện chính sách về giao khoán rừng, đã làm 1
8. chuyển biến căn bản trong lĩnh vực quản lý bảo vệ và phát triển lâm nghiệp, nông nghiệp và phát triển nông thôn, đáp ứng mục tiêu là huy động nguồn lực xã hội, đặc biệt là người dân địa phương tham gia cùng với các doanh nghiệp Nhà nước để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài nguyên đất đai, bảo vệ và phát triển rừng, nhằm cải thiện cuộc sống của hộ gia đình và góp phần phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Mặc dù, chính sách giao khoán đã đạt được những kết quả nhất định, nhưng trong quá trình thực hiện chính sách giao khoán đã bộc lộ nhiều khó khăn, vướng mắc cả trên thực tiễn và chính sách. Đặc biệt, là việc tiếp tục tăng cường sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả của các công ty nông, lâm nghiệp theo hướng bảo đảm minh bạch hóa hình thức sở hữu, sử dụng về rừng và đất rừng giữa nhà nước với tổ chức doanh nghiệp và cá nhân; tách bạch giữa nhiệm vụ sản xuất kinh doanh và công ích, đồng thời huy động được các nguồn tài chính phục vụ bảo vệ, phát triển rừng; tận dụng sản phẩm và tiềm năng từ rừng theo quy chế quản lý rừng hoặc chuyển sang Ban quản lý rừng Trong bối cảnh đó hiện nay tôi chọn đề tài “Giao khoán đất rừng theo pháp luật Việt Nam từ thực tiễn tỉnh Lạng Sơn” để nghiên cứu làm cơ sở đề xuất, điều chỉnh cơ chế chính sách pháp luật khoán một cách toàn diện và bền vững, phù hợp với điều kiện của nền kinh tế thị trường trong tiến trình đổi mới đất nước. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Pháp luật về quản lý và sử dụng đất rừng là lĩnh vực còn ít được nghiên cứu chuyên sâu và riêng biệt. Thời gian qua đã có một số công trình khoa học liên quan tới vấn đề này được công bố mà tiêu biểu là các công trình sau đây: Bài viết “Trồng cho được 5 triệu ha rừng”, Thời báo Kinh tế số 48, thứ tư ngày 16/6/1999. Bài viết “Đẩy mạnh công tác giao đất lâm nghiệp, góp phần đẩy mạnh công tác giao đất lâm nghiệp, góp phần nhanh chóng phục hồi rừng, phủ xanh đất trống đồi núi trọc”, Hà Công Tuấn, Tạp 2
9. chí lâm nghiệp tháng 5/1999; Cuốn sách “Quản lý, sử dụng bền vững tài nguyên đất ứng phó với biến đổi khí hậu” TS. Nguyễn Đình Bồng (Chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia Các công trình nghiên cứu trên đây ở trong các mức độ và phạm vi khác nhau nhưng phần lớn chỉ tập trung nghiên cứu khái quát hoạt động quản lý và sử dụng đất và đất lâm nghiệp nói chung hoặc nếu có đề cập tới hoạt động quản lý và sử dụng đất rừng vẫn chưa đáp ứng đủ nhu cầu thực tế hiện nay. Trong bối cảnh, các văn bản pháp luật đất đai vừa mới được thay thế, để bắt kịp các chủ trương chính sách mới của Đảng và Nhà nước trong phát triển kinh tế, quản lý các nguồn tài nguyên, bảo vệ môi trường thì cần có một công trình nghiên cứu chuyên sâu đất rừng hiện nay nhằm kịp thời cung cấp thông tin và các xu hướng phát triển trong thời gian tới. Trên cơ sở tiếp thu, kế thừa những thành tựu khoa học của các công trình khoa học đã công bố, Luận văn tiếp tục tìm hiểu, chọn lọc, bổ sung và hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp luật về giao khoán đất rừng qua thực tiễn tỉnh Lạng Sơn. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về giao khoán đất rừng theo pháp luật Việt Nam (thông qua nghiên cứu thực tiễn tại tỉnh Lạng Sơn). Từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về giao khoán đất rừng. Để đạt được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây: - Làm sáng tỏ các khái niệm đất rừng, giao khoán đất rừng, pháp luật về giao khoán đất rừng; lý luận về giao khoán đất rừng và pháp luật về giao khoán đất rừng; - Phân tích đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về giao khoán đất rừng tại tỉnh Lạng Sơn; - Đề xuất định hướng và các giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về giao khoán đất rừng. 3
10. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của đề tài, bao gồm: Hệ thống các quan điểm, lý luận và những yếu tố tác động tới hoạt động giao khoán đất rừng tại Việt Nam. Các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động giao khoán đất rừng, bao gồm các quy định trong lĩnh vực đất đai và lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng. Thực tiễn thi hành các quy định về giao khoán đất rừng tại tỉnh Lạng Sơn. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn đi sâu và tập trung nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành về quản lý và giao khoán đất rừng, song song với đó là các chương trình, quy hoạch, kế hoạch có liên quan đến hoạt động này. 5. Phương pháp nghiên cứu Để giải quyết các yêu cầu và mục đích của đề tài đặt ra, luận văn chủ yếu sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: - Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lênin được sử dụng xuyên suốt luận văn. - Phương pháp phân tích, tập hợp tài liệu, quan điểm lý luận được sử dụng trong Chương 1 khi nghiên cứu một số vấn đề về giao khoán đất rừng. - Phương pháp đánh giá, phân tích, thống kê số liệu được sử dụng trong Chương 2 khi đánh giá vè thực tiễn thi hành pháp luật tại tỉnh Lạng Sơn. - Phương pháp tổng hợp, diễn giải và quy nạp được sử dụng trong chương 3 về hoàn thiện pháp luật về giao khoán đất rừng. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn có những đóng góp sau đây: - Tổng hợp, bổ sung và phát triển hệ thống lý luận và luận điểm khoa học về giao khoán đất rừng. 4
11. - Đưa ra đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về giao khoán đất rừng tại tỉnh Lạng Sơn. - Chỉ ra định hướng phát triển quỹ đất rừng trong tương lai, những yêu cầu của công tác quản lý và sử dụng đất trong thời gian tới. Từ đó bổ sung thêm một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về giao khoán đất rừng. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận, Mục lục và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn được kết cấu thành ba chương như sau: - Chương 1: Những vấn đề lý luận về giao khoán đất rừng. - Chương 2: Thực trạng pháp luật về giao khoán đất rừng và thực tiễn thi hành tại tỉnh Lạng Sơn. - Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về giao khoán đất rừng từ thực tiễn tỉnh Lạng Sơn. 5
12. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIAO KHOÁN ĐẤT RỪNG 1.1. Khái niệm đất rừng, giao khoán đất rừng 1.1.1. Khái niệm đất rừng Rừng được hiểu là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên. Rừng gồm rừng trồng và rừng tự nhiên trên đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng [22]. ● Rừng đặc dụng: Là loại rừng được thành lập với mục đích chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừngcủa quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng, nghiên cứu khoa học, bảo vệ di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh phục vụ nghỉ ngơi du lịch kết hợp với phòng hộ bảo vệ môi trường sinh thái. Rừng phòng hộ được phân loại thành ba loại [6]. - Vườn quốc gia: Là vùng đất tự nhiên được thành lập để bảo vệ lâu dài một hay nhiều hệ sinh thái, đáp ứng yêu cầu sau: + Vùng đất tự nhiên bao gồm mẫu chuẩn của các hệ sinh thái cơ bản còn nguyên vẹn hoặc ít bị tác động của con người, các khu rừng có giá trị cao về văn hóa, du lịch. + Phải đủ rộng để chứa được một hay nhiều hệ sinh thái và không bị thay đổi bởi những tác động xấu của con người. + Tỷ lệ diện tích hệ sinh thái cần bảo tồn phải đạt từ 70% trở lên. + Điều kiện giao thông tương đối thuận lợi. - Khu bảo tồn thiên nhiên: là khu dự trữ tự nhiên và khu bảo toàn loài sinh cảnh, là vùng đất tự nhiên được thành lập nhằm mục đích đảm bảo diễn thế tự nhiên và đáp ứng các yêu cầu sau: + Vùng đất tự nhiên có dự trữ tài nguyên thiên nhiên và có giá trị đa dạng sinh học cao. 6
13. + Có giá trị cao về khoa học, giáo dục, du lịch. + Có các loài động thực vật đặc hữu hoặc là nơi cư trú, ẩn náu, kiếm ăn của các loài động vật hoang dã quý hiếm. + Đủ rộng để chứa được một hay nhiều hệ sinh thái, tỷ lệ cần bảo tồn trên 70%. -Khu rừng văn hóa-lịch sử-môi trường: là khu vực gồm một hay nhiều cảnh quan có giá trị thẩm mỹ tiêu biểu có giá trị văn hóa-lịch sử nhằm phục vụ các hoạt động văn hóa, du lịch hoặc để nghiên cứu, bao gồm: + Khu vực có các thắng cảnh trên đất liền, ven biển hay hải đảo. +Khu vực có di tích lịch sử-văn hóa đã được xếp hạng. ● Rừng phòng hộ: Là rừng được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều hòa khí hậu, bảo vệ môi trường, phân loại [6]: - Theo vị trí có ba loại rừng phong hộ: + Rừng phòng hộ đầu nguồn: Nhằm điều tiết nguồn nước cho các dòng chảy, các hồ chứa để hạn chế lũ lụt, giảm xói mòn, bảo vệ đất, ngăn sự bồi lấp lòng sông, lòng hồ. Chủ yếu là những nơi đồi núi có độ dốc cao, yêu cầu đối với rừng phòng hộ đầu nguồn phải tạo thành vùng tập trung có cấu trúc hỗn loài, nhiều tầng, có độ che phủ của tán rừng là 0,6 trở lên. + Rừng phòng hộ ven biển: Được thành lập với mục đích chống gió hạn, chắn cát bay, ngăn chặn sự xâm mặn của biển, chắn sóng lấn biển, chống sạt lở, bảo vệ các công trình ven biển. + Rừng phòng hộ bảo vệ môi trường sinh thái: Nhằm mục đích điều hòa khí hậu, chống ô nhiễm môi trường trong các khu dân cư, khu đô thị, khu du lịch. - Theo mức độ xung yếu có hai loại: + Rừng phòng hộ rất xung yếu. + Rừng phòng hộ xung yếu. 7
14. ● Rừng sản xuất: Là rừng được dùng chủ yếu trong sản xuất gỗ, lâm sản, đặc sản [10]. 1.1.2. Khái niệm giao khoán đất rừng Giao khoán đất rừng là sự thỏa thuận của hai bên, theo đó bên nhận khoán đất rừng có nghĩa vụ hoàn thành một công việc nhất định theo yêu cầu của bên giao khoán đất rừng và sau khi đã hoàn thành phải bàn giao cho bên giao khoán đất rừng kết quả của công việc đó. Bên giao khoán đất rừng nhận kết quả công việc và có trách nhiệm trả cho bên nhận khoán tiền thù lao đã thỏa thuận. 1.2. Vai trò và những yêu cầu trong việc giao khoán đất rừng theo pháp luật hiện nay 1.2.1. Vai trò giao khoán đất rừng Vai trò của giao khoán đất rừng là bảo đảm sử dụng đất rừng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả. Thông qua đánh giá, phân loại, phân hạng đất rừng, Nhà nước nắm quỹ đất rừng tổng thể và cơ cấu từng loại đất; việc ban hành các chính sách, các quy định về sử dụng đất rừng tạo ra một hành lang pháp lý cho việc giao đất rừng; phát hiện những mặt tích cực để phát huy, điều chỉnh và giải quyết những sai phạm. Ngoài ra, việc quản lý giao khoán đất rừng còn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng không chỉ cho trước mắt mà cả lâu dài. Căn cứ vào đặc điểm điều kiện tự nhiên, phương hướng nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của mỗi vùng lãnh thổ việc giao khoán đất rừng được tiến hành nhằm định hướng cho các cấp, các ngành trên địa bàn lập quy hoạch sử dụng đất rừng chi tiết cho mình; xác lập ổn định về mặt pháp lý cho công tác quản lý Nhà nước về đất rừng; làm cơ sở để tiến hành giao cấp đất và đầu tư để phát triển sản xuất, đảm bảo an ninh lương thực, phục vụ các nhu cầu dân sinh, văn hóa – xã hội. Nhìn chung, công tác giao khoán đất rừng, trong các công ty nông, lâm nghiệp, Ban quản lý rừng đã làm chuyển biến căn bản trong sản xuất, kinh 8
15. doanh lâm nghiệp, nông nghiệp và công tác quản lý bảo vệ rừng; chủ rừng, người nhận khoán rừng yên tâm quản lý, đầu tư phát triển rừng trên diện tích được giao, góp phần chuyển dịch cơ cấu từ sản xuất lâm nghiệp truyền thống sang sản xuất lâm nghiệp xã hội có sự tham gia của người dân; góp phần nâng cao độ che phủ của rừng, đẩy mạnh xã hội hóa công tác bảo vệ và phát triển rừng; nâng cao hiệu quả sử dụng rừng và đất lâm nghiệp, tạo điều kiện cho các chủ rừng, nhất là các hộ gia đình, cá nhân yên tâm đầu tư, sản xuất; tạo việc làm, tăng thu nhập cho người dân từ sản phẩm được nhận khoán; đóng góp cho tăng trưởng kinh tế trên địa bàn; đồng thời góp phần ổn định an ninh, quốc phòng Vai trò công tác giao khoán được thể hiện trên các mặt sau: - Thu hút các nguồn lực của toàn xã hội cùng tham gia: Các tổ chức nhà nước đã chủ động trong công tác quản lý bảo vệ và phát triển lâm nghiệp, nông nghiệp và phát triển nông thôn từ đó phát huy vai trò tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh, linh hoạt trong việc huy động các nguồn vốn và thu hút nguồn lực xã hội cùng tham gia; Một số Công ty nông lâm nghiệp sản xuất kinh doanh rừng trồng, đã áp dụng hình thức khoán theo chu kỳ kinh doanh cho các hộ gia đình và các Hộ nhận khoán đã chủ động, phát huy được tính năng động, tận dụng lao động, vốn, kỹ thuật của hộ và được gắn quyền lợi của người nhận khoán với sản phẩm cuối cùng; -Hình thành mô hình liên doanh, liên kết giữa doanh nghiệp và người dân trong sản xuất, kinh doanh nông lâm nghiệp: Diện tích đất liên doanh, liên kết của các Lâm trường là 23.102 ha và các Nông trường là 18.824ha.Đồng thời, giao khoán đã thử nghiệm áp dụng các mô hình khoán đến sản phẩm cuối cùng trên diện tích đất đai mà nhà nước cần phải trực tiếp làm chủ rừng và trực tiếp kinh doanh. Qua đó đã tạo mối quan hệ gắn bó giữa các hộ công nhân, nông dân và Công ty. Cơ chế khoán được áp dụng, theo phương thức: Công ty đầu tư giống, phân bón, 9
16. hướng dẫn kỹ thuật; các hộ nhận khoán bỏ công trồng, chăm sóc, bảo vệ đến khi khai thác; giá trị sản phẩm khai thác, sau khi trừ chi phí khai thác, vận chuyển dựa vào tỷ lệ đóng góp mỗi bên để xác định tỷ lệ hưởng lợi. - Tăng thêm tư liệu sản xuất cho người sản xuất nông lâm nghiệp: Giao khoán đã góp phần giải quyết đất sản xuất cho các hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng, nhất là đồng bào dân tộc thiểu số. Đã có 112.581 hộ gia đình và cá nhân được giao khoán rừng và đất lâm nghiệp với diện tích là 600.152 ha, bình quân mỗi hộ gia đình và cá nhân trong Công ty lâm nghiệp được nhận khoán 5,3 ha và Công ty nông nghiệp là 2,73 ha. - Góp phần tạo nguồn thu, phát triển kinh tế cho hộ gia đình, cá nhân sau khi được nhận khoán: Đối với sản xuất kinh doanh rừng trồng, sau khi được nhận giao khoán người dân đã áp dụng tiến bộ kỹ thuật, đầu tư theo chiều sâu (thâm canh, chọn giống tốt, chọn cây phù hợp với vùng lập địa, nâng mức đầu tư trên 1ha ), đưa năng suất rừng trồng nguyên liệu từ 7-10m3/ha/năm (2005) lên bình quân 15-20m3/ha/năm, rừng trồng nhiều loại cây của người dân đạt đến 30m3/ha/năm; chu kỳ kinh doanh cây nguyên liệu đã rút ngắn từ bình quân 8 năm nay còn 6 năm đã cho thu hoạch với năng suất cao hơn. Vì vậy giá trị kinh tế của 1 ha rừng trồng sau 6-7 năm có thể có thu từ 40-60 triệu đồng/ha, nếu kinh doanh gỗ chế biến đồ mộc sau 12-15 năm thu được từ 100- 120 triệu đồng/ha. Vì vậy đã tăng thu nhập bình quân từ 33 triệu đến 52 triệu đồng/năm với mỗi hộ gia đình cá nhân.Đối với công nhân, nhân viên các Công ty lâm nghiệp ngoài mức thu nhập từ lương là 2,8 triệu đồng/tháng (năm 2005) đến 4,5 triệu đồng (năm 2011), ngoài ra công nhân viên còn được nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp để bảo vệ và sản xuất kinh doanh nên tăng thêm nguồn thu. - Tạo được công ăn việc làm cho người dân địa phương: Giao khoán đã góp phần thu hút được một lực lượng lớn lao động địa 10
17. phương, tạo động lực cho các hộ gia đình, cá nhân chủ động tổ chức sản xuất, phát triển kinh tế, nhất là đồng bào dân tộc thiểu số tập trung vào sản xuất kinh doanh nghề rừng. Các tổ chức đã giao khoán cho 112.581 hộ gia đình cá nhân (bình quân mỗi hộ là 3 người tham gia lao động thì thu hút được khoảng trên 300 nghìn lao động tham gia vào hoạt động trong ngành lâm nghiệp). - Hình thành vùng nguyên liệu tập trung: Công tác giao khoán đã góp phần hình thành được một số vùng nguyên liệu tập trung, cụ thể: Vùng Đông Bắc kinh doanh gỗ trụ mỏ, dăm gỗ xuất khẩu, gỗ gia dụng tiêu dùng tại địa phương, vùng Trung tâm Bắc bộ: kinh doanh gỗ nguyên liệu giấy cho Nhà máy Giấy Bãi Bằng (Phú Thọ), Nhà máy Giấy An Hòa (tỉnh Tuyên Quang) và các cơ sở chế biến nhỏ, ngoài ra còn cung cấp dăm gỗ xuất khẩu, tiêu dùng địa phương, các tỉnh Bắc Trung Bộ: kinh doanh gỗ nguyên liệu giấy, ván nhân tạo, dăm gỗ xuất khẩu và tiêu dùng tại địa phương, trọng tâm là tỉnh Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, các tỉnh Duyên hải Nam trung Bộ: kinh doanh gỗ nguyên liệu giấy, ván nhân tạo, dăm gỗ xuất khẩu, gỗ nguyên liệu cho chế biến sản phẩm gỗ xuất khẩu và tiêu dùng tại địa phương, trọng tâm là tỉnh Bình Định. 1.2.2. Yêu cầu đối với việc giao khoán đất rừng Các yêu cầu đối với việc giao khoán đất rừng bao gồm: - Đảm bảo các nguyên tắc trong việc giao khoán quản lý đất rừng bao gồm như: Nguyên tắc thống nhất đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý; phân cấp gắn liền với các điều kiện đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ; tập trung dân chủ; kết hợp quản lý theo ngành với địa phương và vùng, lãnh thổ; thừa kế và tôn trọng lịch sử. - Đảm bảo sử dụng đất rừng có hiệu quả và công bằng, khoa học, tiết kiệm, nhằm mang lại lợi ích cao nhất, thực chất giao khoán đất rừng cũng là một dạng của quản lý kinh tế nên cũng phải tuân theo nguyên tắc này. Tiết kiệm là cơ sở, là nguồn gốc của hiệu quả, nguyên tắc này trong quá trình quản 11
18. lý đất rừng được thể hiện bằng việc xây dựng tốt các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, có tính khả thi cao; quản lý và giám sát tốt việc thực hiện các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, có như vậy, quản lý và giao khoán đất rừng mới phục vụ cho chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo sử dụng tiết kiệm đất rừng nhất mà vẫn đạt được mục đích đề ra. - Đảm bảo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước. Nhà nước có chính sách tạo nguồn vốn từ đất rừng thông qua việc giao khoán và thu tiền sử dụng đất, nhằm điều tiết hợp lý các khoản thu – chi ngân sách. - Đảm bảo sự quản lý và giao khoán đất rừng tập trung và thống nhất: Đất rừng là tài nguyên quốc gia, là tài sản chung của toàn dân, vì vậy không thể có bất kỳ một cá nhân hay một nhóm người nào có quyền chiếm đoạt tài sản chung thành tài sản riêng mình. Chỉ có Nhà nước, chủ thể duy nhất đại diện hợp pháp cho toàn dân mới có toàn quyền trong việc quyết định số phận pháp lý của đất rừng, thể hiện sự tập trung quyền lực và thống nhất của Nhà nước trong quản lý đất đai nói chung và trong lĩnh vực đất rừng nói riêng. 1.3. Lý luận pháp luật về giao khoán đất rừng 1.3.1. Khái niệm về pháp luật giao khoán đất rừng Cơ chế giao khoán đất rừng và giữa bên giao khoán và bên nhận khoán (đối với giao khoán). Mối quan hệ này được điều chỉnh bằng các cơ chế luật pháp khác nhau. Trong cơ chế, Nhà nước đóng vai trò là đại diện chủ sở hữu, có vai trò cao nhất, thực hiện việc giao đất. Cụ thể, theo Luật Đất đai, Nhà nước: “Cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai” [35, Tr1] : - Có quyền định đoạt đối với đất đai, bao gồm việc quyết định mục đích sử dụng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất, quyết định việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi và cấp phép cho người sử dụng; 12
19. - Trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. - Thống nhất quản lý về đất đai, bao gồm việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó; xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới và bản đồ hành chính; khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất và quy hoạch; quản lý việc thực hiện kế hoạch, quy hoạch, thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi và chuyển mục đích sử dụng. - Chịu trách nhiệm về thống kê và kiểm kê đất đai, quản lý và phát triển thị trường đất đai, quản lý và giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, thanh tra, kiểm tra giám sát việc chấp hành các quy định của phát luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. - Có trách nhiệm giải quyết các tranh chấp về đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất. - Đối với đất RSX, Luật cho phép người nhận đất, bao gồm các hộ gia đình và cá nhân được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp. Các quyền này được duy trì đối với người nhận đất với điều kiện người nhận đất phải tuân thủ các quy định của Nhà nước trong quá trình sử dụng đất. Nhà nước có thể thu hồi đất và các quyền đi kèm với đất nếu người nhận đất bị vi phạm quy định của Nhà nước trong sử dụng đất. Bảng 1.1: Hình thức giao khoán Hình thức Giao khoán BQL RPH, RĐD khoán rừng cho các hộ gia đình, cá nhân với mục đích bảo vệ rừng. LTQD/CTLN khoán đất được quy hoạch Loại rừng áp dụng là đất RSX cho các hộ gia đình, cá nhân để trồng rừng, nhằm mục đích phát triển kinh tế 13
20. Hình thức Giao khoán Cơ chế pháp luật Đơn thuần là giao dịch giữa một bên giao khoán và một bên nhận điều chỉnh mối quan khoán. Nhà nước chỉ đóng vai trò tạo khung pháp luật, quy định hệ mối quan hệ giữa bên giao và bên nhận khoán. Phạm vi của các Các quyền được xác định trong hợp đồng khoán bảo vệ được quy quyền được trao cho định giữa bên giao khoán và bên nhận khoán. Thông thường người nhận đất phạm vi của các quyền rất hạn chế Thời hạn của các Theo hợp đồng khoán quyền Nguồn: Tác giả tự tổng hợp 1.3.2. Nội dung pháp luật về giao khoán đất rừng Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, vì vậy để thực hiện đầy đủ chức năng người đại diện chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước về đất đai, nhà nước tiến hành phân phối và phân phối lại quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích nhà nước và xã hội. Quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai. “ quyền quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, quyền quyết định mục đích sử dụng đất, quyền quy định về hạn mức sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất, quyền quyết định giá đất, quyền quyết định thu hồi đất và trưng dụng đất, quyền quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, quyền quyết định chính sách tài chính về đất đai, quyền quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất” [35, Tr36]. Việc phân phối và trao quyền sử dụng đất thể hiện dưới các hình thức pháp lý nhất định, đó chính là giao khoán đất. Bên giao khoán chuẩn bị sau khi đã thống nhất nội dung với bên nhận khoán. Trong hợp đồng giao khoán, nhận khoán đất phải thể hiện rõ quyền lợi và nghĩa vụ của bên giao khoán và bên nhận giao khoán theo quy định tại Điều 3, 9, 10 của Nghị định số 135/2005/NĐ-CP. Trường hợp bên nhận khoán là cán bộ, công nhân viên thì tiền lương được hưởng từ kết quả sản 14
21. xuất thông qua nhận khoán và phải thực hiện đầy đủ các chế độ quy định về tiền lương, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hộ lao động và được ghi thành khoản chi phí sản xuất trong hợp đồng giao khoán, nhận khoán đất. ● Đối tượng giao, nhận khoán: bên giao khoán bao gồm: - Nông trường quốc doanh, lâm trường quốc doanh, công ty, xí nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp nhà nước (gọi chung là nông trường quốc doanh, lâm trường quốc doanh) hạch toán độc lập hoặc hạch toán phụ thuộc được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; giao đất rừng sản xuất, cho thuê đất rừng sản xuất, giao hoặc cho thuê đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản; - Ban Quản lý rừng phòng hộ, Ban Quản lý rừng đặc dụng (gọi chung là Ban Quản lý rừng) có đất rừng sản xuất là đất rừng tự nhiên và đất rừng trồng; - Công ty cổ phần, trong đó Nhà nước giữ cổ phần chi phối và công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước một thành viên được chuyển đổi từ các nông, lâm trường quốc doanh; các trung tâm, trạm, trại trực tiếp sản xuất có sử dụng đất nông, lâm nghiệp vào mục đích sản xuất nông, lâm nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản. ● Bên nhận khoán: bao gồm: - Cán bộ, công nhân, viên chức đang làm việc cho bên giao khoán; - Hộ gia đình có người đang làm việc cho bên giao khoán hoặc đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, hưởng chế độ đang cư trú hợp pháp trên địa bàn nơi có đất của bên giao khoán; - Hộ gia đình có nhu cầu trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản đang cư trú hợp pháp trên địa bàn nơi có đất của bên giao khoán. Khi xét, giải quyết cho các hộ thuộc đối tượng này, bên giao khoán phải ưu tiên giải quyết cho các hộ là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ, hộ đồng bào dân tộc thiểu số thuộc diện nghèo, đời sống khó khăn có nhu cầu và đủ năng lực nhận khoán. ● Hình thức giao khoán đất rừng. 15
22. - Khoán ổn định theo chu kỳ cây trồng hoặc chu kỳ kinh doanh. (đối với công ty sản xuất kinh doanh rừng trồng), ưu điểm là: hộ nhận khoán chủ động, phát huy được tính năng động, tận dụng lao động, vốn, kỹ thuật của hộ; gắn quyền lợi của người nhận khoán với sản phẩm cuối cùng; rừng được chăm sóc, bảo vệ, phát triển tốt và ổn định; tạo mối quan hệ gắn bó giữa các hộ công nhân, nông dân và công ty. Cơ chế khoán được áp dụng, như: đầu tư giống, phân bón, hướng dẫn kỹ thuật; các hộ nhận khoán bỏ công trồng, chăm sóc, bảo vệ đến khi khai thác; giá trị sản phẩm khai thác, sau khi trừ chi phí khai thác, vận chuyển dựa vào tỷ lệ đóng góp mỗi bên để xác định tỷ lệ hưởng lợi; hoặc hộ nhận khoán phải nộp cho công ty một khối lượng sản phẩm nhất định để bù đắp chi phí, phần còn lại hộ nhận khoán được hưởng toàn bộ. - Khoán theo việc hoặc khoán theo công đoạn: khoán một hay nhiều công đoạn theo quy trình trồng, chăm sóc, thu hoạch đối với cây lâu năm. Hình thức khoán này thích hợp với những hộ nghèo không có vốn đầu tư hoặc hộ neo đơn không có lao động; tuy nhiên, có hạn chế là chưa gắn lợi ích của các hộ nhận khoán với sản phẩm cuối cùng, chưa huy động được tiền của, công sức của các hộ nhận khoán trong việc bảo vệ và phát triển rừng. - Khoán theo vụ, năm hoặc khoán ổn định theo thoả thuận giữa hai bên đối với đất rừng, ưu điểm là việc tổ chức bảo vệ rừng tập trung, quản lý điều hành thuận lợi; tuy nhiên, do thời gian khoán ngắn, nên trách nhiệm của hộ nhận khoán bị hạn chế và họ không quan tâm đến sản phẩm cuối cùng. 1.4. Các yếu tố tác động tới việc giao khoán đất rừng 1.4.1. Quan điểm đường lối của Đảng và Nhà nước về giao khoán đất rừng. Đất đai là nguồn tài nguyên, tài sản quan trọng của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là điều kiện cần cho mọi hoạt động sản xuất đời sống. Ở nước ta, một nước đang thực hiện quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa, khi vẫn còn nhiều người sống nhờ vào nông nghiệp, thì đất đai càng trở thành 16