Luận văn Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước theo luật ngân sách nhà nước năm 2015

Nội dung text: Luận văn Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước theo luật ngân sách nhà nước năm 2015

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỮU NAM PHONG GIÁM SÁT VIỆC SỬ DỤNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC THEO LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC NĂM 2015 Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số : 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN ĐỨC MINH Hà Nội, 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác. Tác giả luận văn NGUYỄN HỮU NAM PHONG
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA GIÁM SÁT VIỆC SỬ DỤNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC Ở NƢỚC TA HIỆN NAY 7 1.1.Khái niệm sử dụng ngân sách nhà nƣớc 7 1.2. Khái niệm giám sát, giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. 8 1.3. Chủ thể và khách thể của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 10 1.4. Đặc điểm, tính chất giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. 11 1.5. Mục đích, vai trò của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 13 1.6. Hình thức, phƣơng thức giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 14 Chƣơng 2: NHẬN XÉT, ĐÁNH GIÁ LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC NĂM 2015 VỀ GIÁM SÁT VIỆC SỬ DỤNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 19 2.1. Tính khách quan, sự cần thiết của việc sửa đổi, bổ sung quy định hiện hành về giám sát việc sử dụng ngân sách 19 2.2. Nội dung và những điểm mới của Luật ngân sách nhà nƣớc 2015 về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 23 2.3. Nhận xét, đánh giá quy định của Luật ngân sách nhà nƣớc 2015 về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 33 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP VÀ KHUYẾN NGHỊ GIẢI QUYẾT MỘT SỐ BẤT CẬP TRONG PHÁP LUẬT NGÂN SÁCH VÀ CƠ CHẾ GIÁM SÁT VIỆC SỬ DỤNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 58 3.1. Yêu cầu, quan điểm về hoàn thiện công tác giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 58 3.2. Giải pháp hoàn thiện một số quy định liên quan đến giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc tại Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 59 3.3. Giải pháp đƣa quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc vào cuộc sống 68 KẾT LUẬN 78 TÀI LIỆU THAM KHẢO 79
4. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm gần đây, Việt Nam đã đạt đƣợc những thành tựu đáng kể về phát triển kinh tế-xã hội. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, năm 2015, GDP bình quân đầu ngƣời/năm đã đạt mức khoảng 2.208 USD, tƣơng đƣơng 176 USD/tháng (mức tăng trƣởng đạt 7,2%). Từ một nền kinh tế tƣơng đối khép kín, mang nặng tính tự cung, tự cấp của những năm 1980, đến nay, Việt Nam đã có nền kinh tế mở, giao thƣơng với hầu hết các quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới. Để có thành quả kinh tế xã hội nhƣ ngày này, không thể không kể tới vai trò to lớn của ngân sách nhà nƣớc trong hoạt động phân bổ, sử dụng ngân sách nhà nƣớc trong định hƣớng chiến lƣợc phát triển kinh tế đất nƣớc (trong việc thực hiện các chƣơng trình, mục tiêu phát triển kinh tế, trong các dự án phát triển trọng điểm, trong việc xây dựng mạng lƣới cơ sở hạ tầng phục tạo đà cho các vùng kinh tế phát triển ). Tuy nhiên, cùng với vai trò to lớn của việc sử dụng ngân sách trong phát triển kinh tế - xã hội, việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nƣớc ở các cấp, các khâu đều có những bất cấp: thất thoát, tham ô, tham nhũng trong quá trình quản lý, sử dụng ngân sách nhà nƣớc ngày càng phức tạp. Hàng loạt các vụ án tham ô, tham nhũng đã và đang gây ra những trở lực không nhỏ tới việc hoàn thành các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, làm ảnh hƣớng tới uy tín của Đảng và Nhà nƣớc, gây sói mòn lòng tin của nhân dân với việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nƣớc, tác động tiêu cực tới thu hút đầu tƣ, hỗ trợ phát triển chính thức của cộng đồng quốc tế cho công cuộc đổi mới, mở cửa kinh tế nƣớc ta. Để đáp ứng yêu cầu đổi mới đất nƣớc, khắc phục những bất cập trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nƣớc, Đảng và Chính phủ đã chủ động cải cách mô hình quản lý, giám sát; hoàn thiện hệ thống pháp luật ngân sách, đặc biệt là pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát quản lý, sử dụng ngân sách nhà nƣớc (ban hành loạt các văn bản quy phạm pháp luật, nhƣ: Luật số 01/2002/QH11 - Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002; Luật số 83/2015/QH13 - Luật Ngân sách Nhà nƣớc năm 2015, có hiệu lực từ 1
5. ngày. Các thông tƣ hƣớng có liên quan đến hoạt động giám sát, kiểm soát hoạt động phân bổ, sử dụng và thanh quyết toán các khoản chi ngân sách nhà nƣớc v.v ). Mặc dù Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 ban hành ngày 25/06/2017 và chỉ có hiệu lực từ năm ngân sách 2017 (chƣa đi vào cuộc sống), nhƣng xét trên khía cạnh nghiên cứu pháp lý, thì những sửa đổi, bổ sung, thay thế tại Luật mới vẫn tồn tại nhiều bất cập, một số nội dung giám sát việc sử dụng ngân sách vẫn chƣa đƣợc giải quyết triệt để. Yêu cầu bức thiết lúc này là nhanh chóng chỉ ra những bất cập và đề xuất những khuyến nghị, giải pháp để nâng cao hiệu quả giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc; trong điều kiện có thể những kiến nghị, giải pháp có thể đƣợc đề xuất đƣa vào các văn bản hƣớng dẫn dƣới luật, hoặc sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nƣớc nhằm nhanh chóng lấp những lỗ hổng về pháp lý trong quản lý việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Đây chính là lý do, tác giải lựa chọn Đề tài “Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước theo Luật ngân sách nhà nước năm 2015” làm đề tài nghiên cứu, mặc dù việc nghiên cứu Luật Ngân sách nhà nƣớc động xây dựng pháp luật về ngân sách, quản lý ngân sách và khả năng dự báo, phânăm 2015 khi chƣa có hiệu lực là việc làm vô cùng khó khắn, đòi hỏi phải có thời gian, kinh nghiệm trong hoạt n tích, tổng hợp rất cao. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tại Việt Nam, pháp luật giám sát hoạt động phân bổ, quản lý, sử dụng ngân sách không phải là lĩnh vực mới mẻ (Đảng và Nhà nƣớc xây dựng nhiều chính sách, cơ chế giám sát ). Nhƣng, thực tiễn giám sát việc sử dụng ngân sách cho thấy còn tồn tại nhiều lỗ hổng, bất cập của pháp luật và thực tiễn quản lý ngân sách. Chính vì thế, có khá nhiều công trình nghiên cứu, đáng chú ý là các công trình nhƣ: - GS.TSKH Đào Trí Úc và GS.TS Nguyễn Khánh Vinh, đồng chủ biên sách chuyên khảo: Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, NXB Công an Nhân dân năm 2003. -TS. Nguyễn Sỹ Dũng, chủ biên:Quyền giám sát ngân sách của Quốc hội từ góc nhìn tham chiếu, NXB Tƣ pháp năm 2004. 2
6. - TSKH Trịnh Huy Quách, chủ nhiệm Đề tài 96-98-006/ĐT:Cơ sở lý luận và thực tiễn nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong lĩnh vực NSNN, Văn phòng Quốc hội nghiệm thu và bảo vệ ngày 31/3/2199. Ngoài ra còn một số bài viết trên các tạp chí khoa học, tham luận nhƣ: “Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong việc đánh giá, xác nhận thông tin về tài chính – ngân sách phục vụ việc thảo luận, quyết định và giám sát tài chính – ngân sách” của tác giả GS.TS Vƣơng Đình Huệ, Phó tổng Kiếm toán Nhà nƣớc, Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội Việt Nam 7/2004; v.v Các công trình khoa học nói trên đề cập đến những vấn đề của pháp luật giám sát hoạt động ngân sách nhà nƣớcqua nhiều cách tiếp cận khác nhau, mục đích khác nhau. Tuy nhiên, những vấn đề còn tồn tại trong pháp luật ngân sách, đặc biệt là trong giám sát hoạt động ngân sách chƣa thực sự đƣợc nghiên cứu sâu sắc, chuyên biệt. Chính vì thế, các công trình nghiên cứu kể trên đƣợc tác giả sử dụng nhƣ là những tài liệu tham khảo, làm tiền đề quan trọng để tác giả có đƣợc nhãn quan sâu sắc hơntrong việc phân tích, nghiêu cứu những vấn đề pháp luật liên quan đến Đề tài nghiên cứu. Với những kiến thức và thông tin thu nhận đƣợc từ các đề tài liên quan tác giảthuận lợi hơn trong việc hiện thực hóamục tiêu nghiên cứu củaĐề tài “Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách năm 2015”, nhất là những nội dung lý luận cơ bản về ngân sách, giám sát ngân sách; trong việc tìm tòi, phát hiện và nghiên cứu những tồn tại của pháp luật liên quan đến công tác giám sát hoạt động ngân sách nhà nƣớc (mà Luật Ngân sách năm 2015 vẫn chƣa cải cách, đổi mới triệt). Trên nền tảng đó, tác giả có đánh giá khách quan hơn về những nội dung nghiên cứu; có đề xuất, kiến nghị chính xác cho cơ quan quản lý nhà nƣớc, cho các nhà lập pháp trong việc hoàn thiện pháp luật khi xây dựng những văn bản dƣới hƣớng dẫn thi hành (hoặc xa hơn trong sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Ngân sách nhà nƣớc 2015 trong tƣơng lai gần). 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Việc nghiên cứu Đề tài “Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước theo Luật Ngân sách năm 2015” nhằm đạt các mục tiêu chủ yếu sau đây: 3
7. Mục đích thứ nhất: Phát hiện những tồn tại, bất cập ở những quy định liên quan đến giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc ở Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 (trong mối quan hệ giữa Luật Ngân sách nhà nƣớc với các văn bản quy phạm pháp luật khác có những quy định liên quan tới giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc; trong mối quan hệ giữa các quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 với khả năng triển khai thực tiễn. Mục đích thứ hai: Tìm kiếm những giải pháp để khắc phục những tồn tại, vƣớng mắc đã đƣợc phát hiện quá quá trình nghiên cứu các quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Đƣa ra những khuyến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung, thay thế một số quy định cụ thể về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc tại Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực trong triển khai hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt đƣợc với Mục đích trên, Luận văn có nhiệm vụ sau: - Một là: Nghiên cứu cơ sở lý luận của pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách ở Việt Nam hiện nay; - Hai là: Nghiên cứu các quy định của pháp luật liên quan đến cơ chế giám sát hoạt động ngân sách của Việt Nam hiện nay; - Ba là: Phân tích đánh giá thực trạng áp dụng quy định của pháp luật về giám sát việc sử dụng ngân sách của Việt Nam hiện nay; - Bốn là: Phát hiện những tồn tại, bất cập của hệ thống quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách hiện tại Luật Ngân sách năm 2015; - Năm là: Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện một số quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc tại Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu các quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc theo Luật Ngân sách năm 2015 theo nghĩa hẹp là giám sát việc quản lý, sử dụng các khoản thu, chi của các cấp ngân sách và của các đơn vị sử dụng ngân sách. 4
8. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu thực trạng các quy định giám sát ngân sách đƣợc quy định tại Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015. Trên cơ sở tôn trọng quy định về áp dụng pháp luật đối với hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc đƣợc quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật số 83/2015/QH13“1. Việc lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, giám sát ngân sách nhà nước phải tuân thủ quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan”,trong quá trình nghiên cứu, đánh giá các quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc tại Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luận văn cũng sẽ so sánh, phân tích tính tƣơng thích, tính thống nhất với các quy định giám sát ngân sách tƣơng tự ở một số văn bản quy phạm pháp luật khác. Bên cạnh đó, Luận văn cũng sẽ tập trung tìm hiểu, dự đoán những thuận lợi, bất cấp khi triển khai hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc khi Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 đi vào cuộc sống. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Đề tài đƣợc thực hiện trên cơ sở nguyên lý của chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh; quan điểm lập pháp của Đảng, Nhà nƣớc và các chủ trƣơng chính sách, Nghị quyết của Đảng và Quốc hội trong bối cảnh hội nhập quốc tế và cải cách hệ thống pháp luật theo tinh thần Hiến pháp mới (Hiến pháp năm 2013) - đề cao vai trò làm chủ của ngƣời dân, tăng cƣờng công khai minh bạch, nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của hệ thống chính trị. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng các phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, khảo sát thực tiễn và thu thập số liệu liên quan đến hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Bên cạnh đó, Luậnvăn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu quy nạp, song hành để đánh giá, dự báo những tác động của cơ chế, chính sách trƣớc khi đi vào thực tiễn cuộc sống. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận 5
9. Luận văn là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống về các quy định pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc tại Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015. Trên cơ sở so sánh với những quy định của pháp luật giám sát hoạt động ngân sách hiện hành, những quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách quốc tế, tƣ đó Luận văn sẽ đón góp về mặt khoa học pháp lý những nội dung sau: - Luận văn làm rõ cơ sở lý luận về sử dụng ngân sách, pháp luật về giám sát việc hoạt động ngân sách ở Việt Nam. - Luận văn kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế một số quy định chƣa phù hợp, cản trở hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc tại Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Với kết quả phân tích đánh giá quy định pháp luật về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc và thực tiễn thi hành pháp luật về ngân sách và giám sát hoạt động ngân sách, Luận văn góp phần hoàn thiện pháp luật quản lý, sử dụng ngân sách nhà nƣớc (cụ thể là Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015). - Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chuyên gia, sinh viên, nghiên cứu sinh cao học tại các Trƣờng Đại học và những ngƣời quan tâm nghiên cứu giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn gồm 3 CHƢƠNG: - CHƢƠNG 1: Cở sở lý luận của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc ở nƣớc ta hiện nay. - CHƢƠNG 2: Nhận xét, đánh giá Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. - CHƢƠNG 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và đƣa quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 về giám sá việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc vào cuộc sống. 6
10. Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA GIÁM SÁT VIỆC SỬ DỤNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC Ở NƢỚC TA HIỆN NAY 1.1.Khái niệm sử dụng ngân sách nhà nƣớc Trong Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 không có quy định giải khái niệm “sử dụng ngân sách nhà nước”. Nói đúng ra, Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 (khoản 11 Điều 4 Luật số 83/2015/QH13) chỉ giải thích thuật ngữ đơn vị sử dụng ngân sách nhà nƣớc và quy định về việc sử dụng ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách. Ở đó “đơn vị sử dụng ngân sách là đơn vị dự toán ngân sách được giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách”[14, tr 1]. Trong khi đó, ngân sách nhà nƣớc là phƣơng tiện tài chính quan trọng để Nhà nƣớc và các chủ thể gánh vác nhiệm vụ khác thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình:” Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [14, tr 2]. Vì vậy, khái niệm sử dụng ngân sách nhà nƣớc không thể không đƣợc giải thích. Hiểu theo nghĩa rộng nhất, sử dụng ngân sách nhà nƣớc là một giai đoạn trong hệ thống tài chính công, từ thu, quản lý, sử dụng và quyết toán ngân sách nhà nƣớc. Ở mỗi chu trình đó lại có sự tham gia của các cấp chính quyền và cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Tất cả các chủ thể đó đều sử dụng ngân sách nhà nƣớc để thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Cũng theo nghĩa rộng nhất này, sử dụng ngân sách nhà nƣớc gắn với thu, chi ngân sách nhà nƣớc bao gồm cả lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nƣớc. Hiểu theo nghĩa rộng, sử dụng ngân sách nhà nƣớc là một giai đoạn trong chu trình ngân sách nhà nƣớc: lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nƣớc; trong đó, sử dụng ngân sách nhà nƣớc liên quan chủ yếu đến khâu chấp hành ngân sách nhà nƣớc. Hiểu theo nghĩa hẹp, sử dụng ngân sách nhà nƣớc chỉ liên quan đến việc quản lý, sử dụng các khoản thu, chi của các cấp ngân sách và của các đơn vị sử dụng ngân sách.Trong quan hệ sở hữu, sử dụng đƣợc phân biệt với chiếm hữu và định đoạt. Ở đây, các cấp ngân sách có thẩm quyền thu, chi riêng (thẩm quyền thu riêng, thẩm 7
11. quyền thu chung) và các đơn vị sử dụng ngân sách không phải là chủ sở hữu của các nguồn thu. 1.2. Khái niệm giám sát, giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 1.2.1. Khái niệm về giám sát Có nhiều khách hiểu khác nhau về giám sát, ví nhƣ: - Theo từ điển Bách khoa Wikitionary, thì: “giám sát là sự theo dõi, xem xét đối tượng bị theo dõi có thực hiện đúng theo một tiêu chí, ý định trước hay không. Ở một nghĩa hẹp, giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem việc triển khai thực hiện một nhiệm vụ cụ thể nào đó có đúng với quy định được ấn định, có đúng với mục tiêu đã được xác lập trước hay không” - Theo định nghĩa của Ngân hàng Thế giới (WB), thì:“giám sát là hoạt động theo dõi, được thực hiện một cách liên tục nhằm cung cấp cho cấp quản lý và các bên có liên quan các dấu hiệu về tác động thành công hoặc không thành công ban đầu của các hoạt động, dự án, chương trình đang triển khai”.[8, tr 35] - Trong ngôn ngữ phổ thông, giám sát thƣờng đƣợc hiểu là việc trông nom, coi sóc một loại công việc nhất định theo một mục tiêu, yêu cầu đã định trƣớc. - Trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân – khoản 1 Điều 2 Luật số 87/2015/QH13 thuật ngữ giám sát đƣợc giải thích nhƣ sau: Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức cá nhân (khách thể giám sát) chịu sự giám sát trong việc tuân thủ các quy định pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”.[15, tr 1] Từ các định nghĩa về giám sát có thể hiểu khái niệm về giám sát nhƣ sau: Giám sát: là việc chủ thể giám sát (người giám sát) theo dõi, xem xét và đánh giá hoạt động của khách thể giám sát (đối tượng giám sát) có được thực hiện theo đúng yêu cầu, mục đích của chủ thể giám sát, có phù hợp với quy định của pháp luật hay không. Trong khoa học pháp lý, chủ thể giám sát chính là cá nhân/tổ chức đƣợc pháp luật trao quyền (có thẩm quyền) thực hiện nhiệm vụ giám sát; khách thể giám sát chính là hoạt động của cá nhân/tổ chức chịu sự giám sát của chủ thể giám sát theo luật định. 8
12. Quá trình giám sát là việc giúp các tổ chức theo dõi những kết quả hoạt động của đối tƣợng giám sát thông qua việc thƣờng xuyên thu thập thông tin để kịp thời hỗ trợ việc ra quyết định, đảm bảo việc giải trình trách nhiệm và tạo nền tảng cho việc đánh giá và đúc rút kinh nghiệm. Giám sát là công cụ quản lý quan trọng để theo dõi tiến độ thực hiện và hỗ trợ quá trình ra quyết định. 1.2.2. Khái niệm giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước Trong từ điển pháp luật Việt Nam định nghĩa về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc đƣợc định nghĩa một cách cụ thể nhƣ sau: “Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước là việc các cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu quốc hội, ) theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành pháp luật về quản lý, sử dụng ngân sách nhà”.[28, tr 1083] Khác với cách hiểu trên, trong giải thích thuật ngữ “giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc”. Luận văn tiếp cận ở mức độ rộng, hẹp phù hợp với khái niệm sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Nhƣ đã nói ở trên, khái niệm sử dụng ngân sách nhà nƣớc có thể đƣợc hiểu ở ba cấp độ khác nhau. Tƣơng ứng với đó, giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc cũng đƣợc hiểu ở ba cấp độ đó. Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc trƣớc hết đƣợc hiểu là hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền trong việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cấp ngân sách cấp dƣới và của các đơn vị sử dụng ngân sách cấp dƣới. Tuy nhiên, đối tƣợng giám sát thì rộng, hẹp khác nhau, tùy theo cách hiểu về sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Hiểu theo nghĩa rộng nhất, giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc là hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền trong việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cấp ngân sách cấp dƣới và của các đơn vị sử dụng ngân sách cấp dƣới trong việc lập, chấp hành và quyết toán các khoản thu, chi ngân sách nhà nƣớc, trong việc tuân thủ kỷ luật ngân sách và các quy định khác của pháp luật ngân sách nhà nƣớc. Hiểu theo nghĩa rộng, giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc là hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền trong việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cấp ngân sách cấp dƣới và của các đơn vị sử dụng ngân sách cấp dƣới trong chấp hành ngân sách 9
13. nhà nƣớc. Đối tƣợng giám sát là quá trình quản lý, sử dụng ngân sách, giám sát cấu trúc ngân sách, mục lục ngân sách và tổ chức thực hiện ngân sách tại các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong Luật Ngân sách nhà nƣớc số 83/2015/QH13 quản lý ngân sách trải rộng từ dự toán thu/chi ngân sách, phân bổ thu/chi ngân sách nhà nƣớc - (hoạt động tiền kiểm) và khâu chấp hành ngân sách, quyết toán ngân sách – (hoạt động hậu kiểm). Hiểu theo nghĩa hẹp (nghĩa luận văn tiếp cận), giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc là hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền trong việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cấp ngân sách cấp dƣới và của các đơn vị sử dụng ngân sách cấp dƣới trong quản lý, sử dụng các khoản thu, chi của các cấp ngân sách và của các đơn vị sử dụng ngân sách. Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc gắn với hoạt động hậu kiểm quá trình sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Cơ sở pháp lý để thực hiện giám sát ngân sách nhà nƣớc không chỉ bó hẹp trong Luật Ngân sách nhà nƣớc mà còn căn cứ vào các quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc ở các văn bản quy phạm pháp luật khác (các luật khác). 1.3. Chủ thể và khách thể của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc Từ định nghĩa về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc, có thể khái quát chủ thể và khách thể giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc nhƣ sau: Chủ thể giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước: là các cơ quan có thẩm quyền thực thi nhiệm vụ giám sát việc sử dụng ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 (Quốc hội; Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội; Uỷ ban tài chính, ngân sách của Quốc hội; Hội đồng và các Uỷ ban khác của Quốc hội; Kiểm toán Nhà nƣớc; Chủ tịch nƣớc; Chính phủ; Bộ Tài chính; Hội đồng Nhân dân các cấp; Uỷ ban Nhân dân các cấp– từ Điều 19 đến Điều 32 Luật số 83/2015/QH13 và cá nhân/tổ chức thực hiện chức năng giám sát cộng đồng – Điều 16, khoản 4 Điều 34 Luật số 83/2015/QH13). Căn cứ theo thẩm quyền đƣợc quy định từ các điều từ Điều 19 đến Điều 34 Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13), các chủ thể giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc thực hiện nhiệm vụ giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Đồng thời, các chủ thể giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc thực chịu trách nhiệm về kết quả giám 10
14. sát với cơ quan quản lý cấp trên, với các cơ quan giám sát dân cử (Quốc hội, Hội đồng Nhân dân các cấp) và chị trách nhiệm trực tiếp với nhân dân. Khách thể của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước: Nhƣ phân tích ở trên thì là đối tƣợng của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc trƣớc hết là các cấp ngân sách cấp dƣới của chủ thể có thẩm quyền giám sát, các đơn vị sử dụng ngân sách theo luật định – khoản 10, khoản 11 Điều 4 Luật số 83/2015/QH13; tiếp đến là cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị cá nhân/tổ chức có liên quan đến việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc – Điều 2 Luật số 83/2015/QH13. Nhƣ vậy, khách thể của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc ở đây có thể là các cấp ngân sách và các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Theo quy định tại Điều 2 Luật số 83/2015/QH13 thì đơn vị sử dụng ngân sách nhà nƣớc, là: “Các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội; Các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được ngân sách nhà nước hỗ trợ theo nhiệm vụ Nhà nước giao; Các đơn vị sự nghiệp công lập; Các tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến ngân sách nhà nước” [15, tr1]. Còn theo quy định tại khoản 11 Điều 4 Luật số 83/2015/QH13 thì đơn vị sử dụng ngân sách là đơn vị dự toán ngân sách nhà nƣớc đƣợc giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách. (các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nƣớc). Nhƣ vậy, khách thể giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc ở đây đôi khi chính là các chủ thể giám sát –khi chủ thể giám sát cũng là cơ quan sử đơn vị sử dụng ngân sách. Ở đây có sự giao thoa giữa chủ thể giám sát và khách thể giám sát, tuỳ theo cách cái nhìn theo chức năng, nhiệm vụ. 1.4. Đặc điểm, tính chất giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc có những đặc trƣng cơ bản sau đây: - Giám sát hoạt động ngân sách nhà nƣớc mang tính chính trị, tính giai cấp, thể hiện quyền lực nhà nƣớc. Nhà nƣớc là công cụ quyền lực của giai cấp thống trị, vì thế mỗi nhà nƣớc khác nhau có mục tiêu, chiến lƣợc sử dụng ngân sách nhà nƣớc khác nhau. Do đó, đặc điểm cũng nhƣ tính chất của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc của mỗi chính thể khác nhau - thể theo bản chất chính trị, bản chấp giai cấp hay mô hình chính trị của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, Hiến pháp đã quy định “nhà nước 11
15. Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân” [7, tr 2](khoản 1 Điều 2 Hiến pháp năm 2013). Nhân dân là ngân sách nhà nƣớc, Nhà nƣớc chỉ đại diện cho dân trong tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách; nhân dân có quyền giám sát ngân sách để bảo đảm ngân sách do nhân dân đóng góp đƣợc sử dụng hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí. - Giám sát việc sử dụng ngân sách mang tính tổng quát, toàn diện và định hƣớng. Hoạt động ngân sách luôn bị giới hạn bởi khả năng thu ngân sách, chính vì thế bất kỳ Nhà nƣớc nào cũng phải xây dựng chƣơng trình ngân sách để định hƣớng chi, tập trung chi cho những nhiệm vụ nhất định định trong năm tài khóa nhất định. Nhà nƣớc căn cứ mức thu ngân sách, trên phƣơng diện tổng thể về năng lực tài chính, xác định mức chi, nội dung chi ƣu tiên cho năm tài khóa. Luật Ngân sách năm 2015 quy định cụ thể về kỳ kế hoạch – tài chính 5 năm (Điều 17), kỳ kế hoạch – tài chính 3 năm (Điều 43) nhằm xác định mục tiêu kinh tế - xã hội của quốc gia, của ngành, của từng lĩnh vực, của từng địa phƣơng; cân đối sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính công và ngân sách nhà nƣớc. Chính vì thế, hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách cũng có tính tổng quát, toàn diện và định hƣớng theo mục tiêu hoạt động thu/chi ngân sách của Chính phủ. - Giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc phản ánh bản chất, trình độ xây dựng pháp luật của nhà nƣớc. Thời kỳ, trƣớc khi có Luật Ngân sách nhà nƣớc (Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 1998 – Luật số 06/1998/QH10, Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2002 – Luật số 01/2002/QH11, Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015 – Luật số 83/2015/QH13), các quy định về giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc của ta cũng rất sơ sài. Trƣớc thời kỳ đổi mới, hoạt động giám sát ngân sách ở nƣớc ta mang đậm tính kiểm tra nội bộ (vì việc chi ngân sách ở thời kỳ này mang đậm tính cấp – phát). Kể từ đổi mới mở cửa, Nhà nƣớc ta chủ trƣơng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, đề cao vai trò làm chủ của ngƣời dân, đề cao minh bạch, dân chủ (theo Hiến pháp mới), hoạt động giám sát việc sử dụng ngân sách cũng đƣợc nâng cao phù hợp với nền tảng phát triển của pháp luật thời kỳ đổi mới, và tƣ tƣởng nhà nƣớc pháp quyền của dân do dân theo Hiến pháp 2013. 12
16. 1.5. Mục đích, vai trò của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc - Mục đích giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước: Vì sao phải có sự giám sát hoạt động ngân sách? Nhƣ chúng ta biết một mô hình nhà nƣớc, kể cả nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa (trong đó có Việt Nam) cũng không thoát khỏi những vấn đề liên quan đến lạm quyền, quan liêu, tƣ lợi Vì vậy, ngƣời ta cũng nhận ra rằng Chính phủ sẽ vấp phải những thất bại nhất định trong việc quyết định chính sách công, thất bại trong việc triển khai thực thi những chính sách công nếu nhƣ không thực thi triển khai hoạt động giám sát một cách hiệu quả. Xét trên nguồn gốc hình thành ngân sách nhà nƣớc, thì NSNN đƣợc thu từ nhiều nguồn khác nhau nhƣng đều đƣợc coi là tiền của dân. Chính phủ đƣợc nhân dân giao quyền quản lý, sử dung ngân sách để phục vụ lợi ích chung của xã hội. Vì vậy, giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc là yêu cầu tất yếu để giảm thiểu các thiệt hại khi sử dụng những đồng tiền đóng góp của nhân dân, của xã hội. Đây chính là mục đích của giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc. Mục đích cụ thể của giám sát việc sử dụng ngân sách theo Luật Ngân sách năm 2015 đó là: Đảm bảo hiệu quả, hiệu lực của pháp luật ngân sách (khi Chính phủ thay mặt Nhà nƣớc, nhân dân thực thi các nhiệm vụ thu – chi ngân sách để thực hiện các mục tiêu, chiến lƣợc về kinh tế - xã hội, chính trị, quốc phòng an ninh v.v đã đƣợc Quốc hội – cơ quan quyền lực tối cao, cơ quan đại diện cho nhân dân phê chuẩn). Đảm bảo tính minh bạch, dân chủ và hiệu quả trong hoạt động chấp hành ngân sách. Nói theo tinh thần của Luật Ngân sách nhà nƣớc năm 2015, giám sát việc sử dụng ngân sách cần đảm bảo 3 yêu cầu cơ bản, đó là: i) Đảm bảo mục tiêu chính sách: giám sát ngân sách nhà nƣớc để theo dõi, đánh giá xem các luật, Nghị quyết về ngân sách của Quốc hội có đƣợc thực thi không? Quá trình triển khai có phù hợp với chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nƣớc (đã đƣợc Quốc hội phê chuẩn, thông qua) hay không. ii) Tuân thủ các quy định của pháp luật: giám sát ngân sách nhà nƣớc để đảm bảo hoạt động thu, chi ngân sách nhà nƣớc phải tuân thủ theo những quy định, thủ tục và đúng với thẩm quyền theo luật định, để đảm bảo công bằng, khách quan, minh bạch trong quản lý thu – chi ngân sách. 13
17. iii) Hiệu quả kinh tế: giám sát ngân sách nhà nƣớc để đảm bảo nguồn lực tài chính có hạn của quốc gia đƣợc quản lý, sử dụng một cách hiệu quả. Khi xét về hiệu quả kinh tế, giám sát ngân sách nhà nƣớc thƣờng quan tâm tới hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động. Hiệu quả phân bổ chi tiêu đƣợc đánh giá dựa trên các ƣu tiên chiến lƣợc và hiệu lực của các chƣơng trình công. Về hiệu quả hoạt động, việc giám sát ngân sách nhà nƣớc nhằm mục đích phát hiện những chƣơng trình hoạt động kém hiệu quả sang các chƣơng trình có hiệu quả xã hội cao hơn, khuyến khích phân bổ từ chƣơng trình ƣu tiên thấp hơn sang những chƣơng trình ƣu tiên cao hơn. Cả ba yêu cầu trên đều có vai trò rất quan trọng, nhất là để đạt đƣợc các yêu cầu về mặt hiệu quả kinh tế thì cần quan tâm tới vấn đề xây dựng thể chế (xây dựng hệ thống pháp luật) theo hƣớng phân cấp phân quyền gắn với phân định trách nhiệm. - Vai trò giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nước: Tổ chức bộ máy nhà nƣớc ở nhiều quốc gia thể hiện dƣới hình thức này hay hình thức khác, nhƣng cơ bản vẫn đƣợc cấu thành từ ba bộ phận đó là lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Trong mô hình nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa ở nƣớc ta Quốc hội là cơ quan quyền lực tối cao, Quốc hội đƣợc đặt ở vị trí trung tâm – có quyền lập hiến, lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia (trong đó có quyền giám sát việc sử dụng ngân sách của Chính phủ, các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nƣớc). Nhà nƣớc Việt Nam là nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa; là nhà nƣớc của dân, do dân và vì dân. Chính vì thế, giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc có vai trò hết sức quan trọng trong việc thực thi quyền lực của dân thông qua việc theo dõi, giám sát hoạt động thu – chi ngân sách của cơ quan hành pháp. Giám sát hoạt động ngân sách nhà nƣớc để việc sử dụng ngân sách đúng mục đích, có hiệu quả và để nguồn lực tài chính đƣợc tập trung phục vụ lợi ích cộng đồng, chống lại sự lạm quyền, nâng cao trách nhiệm của cơ quan quản lý – sử dụng ngân sách, cũng nhƣ cơ quan giám sát việc thực thi hoạt động ngân sách. 1.6. Hình thức, phƣơng thức giám sát việc sử dụng ngân sách nhà nƣớc 1.6.1.Các hình thức giám sát ngân sách nhà nước Căn cứ theo thời điểm tiến hành giám sát, giám sát hoạt động ngân sách nhà nƣớc đƣợc chia ra làm 02 hình thức chính: Giám sát trước và Giám sát sau: 14