Luận văn Giám sát quản lý nhà nước từ thực tiễn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình

Nội dung text: Luận văn Giám sát quản lý nhà nước từ thực tiễn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình

1. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ / / HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHAN THANH HẢI GIÁM SÁT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC- TỪ THỰC TIỄN HUYỆN BỐ TRẠCH, TỈNH QUẢNG BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2021
2. BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ / / HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHAN THANH HẢI GIÁM SÁT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC- TỪ THỰC TIỄN HUYỆN BỐ TRẠCH, TỈNH QUẢNG BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG Mã số: 8 34 04 03 GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: PGS.TS. NGUYỄN THỊ PHƯỢNG THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2021
3. LỜI CAM ĐOAN Em xin cam đoan Luận văn “Giám sát quản lý nhà nước - Từ thực tiễn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình” là công trình nghiên cứu của riêng em dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Nguyễn Thị Phượng. Các số liệu, thông tin được nêu trong Luận văn là hoàn toàn chính xác, trung thực, được trích dẫn nguồn gốc rõ ràng. Lời cam đoan của em là đúng sự thật và em xin hoàn toàn chịu trách nhiệm. Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2021 Học viên Phan Thanh Hải
4. LỜI CẢM ƠN Em xin gửi lời cảm ơn chân thành tới tất cả những tổ chức và cá nhân đã tạo điều kiện giúp đỡ em trong suốt quá trình học tập cũng như nghiên cứu đề tài. Trước hết, em xin kính trọng và biết ơn PGS.TS. Nguyễn Thị Phượng đã nhiệt tình, tâm huyết dành nhiều thời gian và công sức, trực tiếp hướng dẫn em trong suốt quá trình thực hiện nghiên cứu luận văn này. Em xin trân trọng biết ơn đối với lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, các Khoa, Phòng, Ban trong Học viện, Quý thầy, cô giáo giảng dạy tại Học viện Hành chính Quốc gia. Xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo, các bộ phận chuyên môn của Thường trực HĐND huyện, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam huyện, Phòng Nội vụ, Văn phòng HĐND và UBND huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình đã nhiệt tình giúp đỡ, cộng tác và cung cấp những tài liệu cần thiết để em có thể hoàn thiện luận văn này. Cảm ơn sự hỗ trợ, chia sẻ, động viên, nhiệt tình giúp đỡ của các đồng nghiệp, bạn bè và người thân trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu. Mặc dù đã có nhiều cố gắng, nhưng luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế. Kính mong quý Thầy, Cô giáo, đồng nghiệp tiếp tục giúp đỡ, đóng góp để luận văn được hoàn thiện hơn. Xin chân thành cảm ơn! Học viên Phan Thanh Hải
5. MỤC LỤC Trang bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục viết tắt Danh mục các bảng biểu MỞ ĐẦU 1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở CẤP HUYỆN 10 1.1. Khát quát chung về hoạt động giám sát quản lý nhà nước 10 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm và phân loại hoạt động giám sát 10 1.1.2. Vị trí, vai trò, chức năng của các chủ thể giám sát đối với hoạt động quản lý nhà nước 13 1.1.3. Các phương thức giám sát hoạt động quản lý nhà nước 19 1.2. Hoạt động giám sát quản lý nhà nước ở cấp huyện 28 1.2.1. Giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện đối với hoạt động quản lý nhà nước 28 1.2.2. Hoạt động giám sát của Tòa án nhân dân huyện 35 1.2.3. Hoạt động giám sát của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cấp huyện 36 1.3. Các yếu tố ảnh hưởng tới hoạt động giám sát quản lý nhà nước ở cấp huyện 37 1.3.1. Yếu tố chính trị 37 1.3.2. Yếu tố pháp lý 39 1.3.3. Yếu tố tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực 40 1.3.4. Yếu tố kinh tế 41
6. Tiểu kết chương 1 42 Chương 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN BỐ TRẠCH, TỈNH QUẢNG BÌNH 43 2.1. Khái quát chung về các điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Bố trạch, tỉnh Quảng Bình 43 2.1.1. Về điều kiện tự nhiên 43 2.1.2. Điều kiện kinh tế và xã hội 44 2.2. Thực trạng giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình từ 2016 đến nay 46 2.2.1. Về cơ cấu tổ chức của Hội đông nhân dân huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình từ 2016 đến nay 46 2.2.2. Thực tiễn giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch từ 2016 đến nay 48 2.2.3. Thực tiễn giám sát của cá nhân công dân trên địa bàn huyện Bố Trạch đối với hoạt động quản lý nhà nước 71 2.3. Đánh giá chung về hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình 75 2.4.1. Những kết quả đạt được 75 2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân 76 Tiểu kết chương 2 82 Chương 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂNHUYỆN BỐ TRẠCH, TỈNH QUẢNG BÌNH 83 3.1. Quan điểm bảo đảm hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình 83
7. 3.1.1. Quán triệt sâu sắc quan điểm của Đảng về bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp nói chung và hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện nói riêng. 83 3.1.2. Nâng cao nhận thức về vai trò của hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện 86 3.1.4. Đảm bảo chất lượng, hiệu lực của các kết luận, kiến nghị sau giám sát của Hội đồng nhân dân huyện 87 3.2. Một số giải pháp bảo đảm hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình. 89 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân nói chung, Hội đồng nhân dân cấp huyện nói riêng 89 3.2.2. Nâng cao năng lực giám sát của các chủ thể trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện 91 3.2.3. Nâng cao chất lượng thực hiện các hình thức, nội dung giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện 96 3.2.4. Nâng cao trách nhiệm phối hợp trong hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện với các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị địa phương 101 3.2.5. Nâng cao ý thức, trách nhiệm của cử tri và cá nhân công dân trong việc tham gia giám sát quản lý nhà nước ở cấp huyện 102 3.3. Một số đề xuất, kiến nghị cụ thể với chính quyền huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình 105 Tiểu kết chương 3 107 KẾT LUẬN 108 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 110 PHỤ LỤC
8. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Ý nghĩa ĐBQH Đại biểu Quốc hội HĐND Hội đồng nhân dân PL Pháp luật QLNN Quản lý nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật TQVN Tổ quốc Việt Nam TTHĐND Thường trực Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật XHCN Xã hội chủ nghĩa
9. DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU, HÌNH ẢNH Hình 2.1:Bản đồ hành chính huyện Bố Trạch - tỉnh Quảng Bình 43 Bảng 2.1. Số lượng các báo cáo trình tại các kỳ họp Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch 50 Bảng 2.2. Tổng hợp kết quả lấy phiếu tín nhiệm đối với 55 các chức danh do Hội đồng nhân dân bầu 55 Bảng 2.3. Hoạt động tiếp công dân của huyện từ 2016 đến 6/2020 66 Biểu 2.4: Kết quả giám sát, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật ban hành trái pháp luật 70 Biểu 2.5. Hoạt động tiếp xúc cử tri trên địa bàn huyện Bố Trạch 74
10. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết đề tài Hoạt động quản lý nhà nước theo nghĩa thông thường được hiểu là hoạt động thực hiện thẩm quyền nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhân danh quyền lực công nhằm bảo đảm nhằm quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội để đạt được mục tiêu của quản lý. Trên phương diện lý thuyết cũng như trên thực tế, khi sử dụng quyền lực công, các chủ thể quản lý thường hay bị tha hóa bởi quyền lực nếu không có cơ chế kiểm soát. Chính vì vậy, bất kỳ nhà nước nào cũng đặt ra cơ chế để kiểm soát quyền lực giữa các nhánh: hành pháp, lập pháp và tư pháp. Hiến pháp 1992, 2013 và các văn bản luật ở nước ta đều khẳng định: Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có phân công, phối hợp thực hiện giữa quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp và có cơ chế kiểm soát giữa các nhánh quyền lực nhằm hạn chế sự lạm quyền (trích Điều 2 Hiến pháp 2013). Theo đó, trong quản lý nhà nước, để hạn chế sự lạm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước, Hiến pháp và các đạo luật (Luật Thanh tra, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ) cũng quy định các cơ chế và hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước như: kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán nhà nước. Mỗi phương thức thực hiện đều có cơ chế thực hiện nhất định, phương thức thực hiện nhất định và hệ thống chủ thể riêng. Hoạt động giám sát việc QLNN được quy định trong Hiến pháp 2013 và các đạo Luật như Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Thanh tra 2010, Luật Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam 2015 (Điều 25-27) và Luật Công đoàn 2012 (Điều 14), Luật Tổ chức Tòa án nhân 1
11. dân 2014 đã tạo cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát đối với hoạt động QLNN nhằm bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của quản lý, bên cạnh đó còn nâng cao vai trò, chức năng của các cơ quan này trong hoạt động QLNN nói chung. Trong cơ chế phân cấp QLNN và thực hiện chức năng giám sát ở cả trung ương và địa phương thì HĐND các cấp thực hiện chức năng giám sát toàn bộ hoạt động QLNN của các cơ quan đóng trên địa bàn địa phương theo quy định, trong đó HĐND cấp huyện là cấp trung gian, là cơ quan quyền lực nhà nước ở huyện do nhân dân địa phương bầu ra trên cơ sở phổ thông đầu phiếu, bên cạnh chức năng, nhiệm vụ quyết định các vấn đề của địa phương theo luật định HĐND cấp huyện thực thi nhiệm vụ giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính và cơ quan chuyên môn khác của nhà nước đóng trên địa bàn địa phương. Bên cạnh hoạt động giám sát QLNN của HĐND thì ở địa phương còn có cơ chế tham gia giám sát các tổ chức chính trị- xã hội, cơ quan báo chí và cử tri tại địa phương, đây cũng là những kênh nhằm góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của QLNN tại địa phương. Các cơ quan này thực hiện chức năng giám sát theo phương thức, hình thức và sử dụng công cụ giám sát do luật định, Thực tiễn hoạt động giám sát QLNN trên địa bàn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình thời gian qua cơ bản đã phát huy hiệu lực, hiệu quả của QLNN. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của HĐND và của các tổ chức chính trị- xã hội cũng như của cử tri trên địa bàn huyện trong thời gian qua vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại. Những hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân như quy định của pháp luật, cơ chế, chính sách về tổ chức và hoạt động của HĐND và cơ quan thường trực của HĐND cũng như của tổ chức chính trị - xã hội còn thiếu và yếu, cơ chế tham gia giám sát của cử tri còn rườm rà, chưa rõ ràng khi tiếp cận từ nhiều góc độ cả về chủ thể thực hiện quyền giám sát và các cơ quan quản lý hành chính nhà nước - đối tượng bị giám sát. Từ những lý do đó, tác 2
12. giả đã lựa chọn đề tài “Giám sát quản lý nhà nước - từ thực tiễn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình” để làm luận văn tốt nghiệp trong chương trình cao học chuyên ngành quản lý công của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Liên quan tới đề tài nghiên cứu, đã có nhiều công trình đề cập đến hoạt động giám sát của các chủ thể có chức năng giám sát đối với các cơ quan quản lý nhà nước các cấp, qua tìm hiểu có một số công trình đã được công bố sau: - Bùi Thị Nguyệt Thu, Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội, 2017. Công trình này đã đưa ra quan niệm khoa học về giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động của chính quyền cấp xã; luận giải về sự cần thiết phải có sự giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động của chính quyền cấp xã; chỉ ra đặc điểm giám sát của Mặt trận đối với chính quyền cấp xã và các yếu tố tác động đến hoạt động này. Qua đó đánh giá kết quả và hạn chế; chỉ rõ nguyên nhân và đề xuất hệ thống các giải pháp đảm bảo hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động của chính quyền cấp xã. - Nguyễn Xuân Hiển, Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với các cơ quan hành chính nhà nước từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội, 2017. Công trình này đã góp phần làm rõ khái niệm, nội dung, vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với các cơ quan hành chính nhà nước; phân tích thực trạng hoạt động giám sát các cơ quan hành chính nhà nước của Mặt trận Tổ quốc trên địa bàn Thành phố, làm rõ hạn chế, nguyên nhân và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với cơ quan hành chính nhà nước. 3
13. - Nguyễn Hồ Nam, Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2012. Công trình này góp phần làm rõ khái niệm, vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước; phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước; làm rõ những hạn chế, nguyên nhân và những vấn đề đặt ra cần phải giải quyết. Từ đó đề xuất quan điểm, giải pháp nêu cao hiệu quả hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước. - Tạ Thị Ngọc Liên, Vai trò của Tòa án trong kiểm soát quyền lực nhà nước, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014. Công trình đã góp phần làm rõ một số vấn đề về lý luận và đánh giá về vai trò của Tòa án trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước; đánh giá thực trạng của hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của hệ thống Tòa án nhân dân ở Việt Nam và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của Tòa án trong thực hiện vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam. - Hoàng Minh Hội, Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2014. Theo đó, công trình đã góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về giám sát và giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước; phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước; xác định tính hoàn thiện của pháp luật, luận chứng các quan điểm, giải pháp để hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. - Trần Thị Trà Giang, Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh - từ thực tiễn tỉnh Gia Lai, Luận văn thạc sĩ Hành 4
14. chính công, Học viện Hành chính Quốc gia, 2013; Phạm Thị Thảo, Giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh - Qua thực tiễn ở tỉnh Hưng Yên, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2015. Những công trình này đã có cách tiếp cận mới về nội dung, phương thức khác nhau nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo về an ninh quốc phòng trên từng địa bàn cấp tỉnh. Các công trình trên cũng đều khẳng định hoạt động giám sát đã có nhiều chuyển biến rõ rệt, đưa lại những kết quả nghiên cứu khả quan, bước đầu góp phần khắc phục tính hình thức trong hoạt động giám sát. Tuy nhiên, các công trình cũng thừa nhận những hạn chế về phương thức cũng như hiệu quả hoạt động giám sát còn nhiều bất cập mà chưa có một giải pháp căn cơ để thực hiện. - Trần Thị Sáu, Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Bình, Luận văn thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia, 2017. Công trình này đã cung cấp khá đầy đủ cách nhìn nhận, đánh giá tầm quan trọng, vai trò vị trí của hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong việc kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương; góp phần nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh Quảng Bình trong việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo đời sống vật chất, tinh thần cho Nhân dân, hạn chế tệ quan liêu, tham nhũng, góp phần giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực nhà nước với cơ quan hành chính trong việc phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Trên cơ sở đó, luận văn đặt ra những vấn đề mới, tiếp tục nghiên cứu góp phần hoàn thiện phương thức tổ chức và hoạt động, bảo đảm thực quyền của HĐND. - Lê Thị Bình Tuyết, Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện - qua thực tiễn tỉnh Thanh Hóa, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014; Trịnh Đình Bá, Hoạt động giám sát của Hội đồng 5
15. nhân dân cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội Việt Nam, 2016. Về mặt lý luận, những công trình này đã khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng như đặc điểm giám sát của HĐND cấp huyện. Làm rõ về mặt lý luận khái niệm giám sát, hiệu quả giám sát của HĐND cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp huyện. Kết quả của công trình đã góp phần hệ thống hóa lý luận cơ bản về công tác giám sát của HĐND làm cơ sở cho công tác khảo cứu của đề tài luận văn. - Phí Văn Thuận, Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã - Từ thực tiễn huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Hành chính Quốc gia, 2017. Thông qua việc phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND cấp xã từ thực tiễn của huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội, tác giả luận văn đưa ra những giải pháp nhằm đẩy mạnh hoạt động giám sát của HĐND cấp xã, từ đó góp phần luận chứng về mặt lý luận cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và HĐND cấp xã nói riêng. Nhận xét chung Các công trình khoa học nêu trên, ở những mức độ nghiên cứu khác nhau từ lý luận, thực tiễn cho tới những giải pháp đã đề cập tới các lĩnh vực hoạt động giám sát của các chủ thể có thẩm quyền khác nhau như: Tòa án nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên; giám sát của nhân dân và giám sát của HĐND các cấp. Vì vậy các công trình nêu trên chính là cơ sở tư liệu thứ cấp tạo điều kiện thuận lợi để tác giả luận văn kế thừa những đóng góp tích cực cả về lý luận và những giải pháp cơ bản mà các công trình này đã mang lại. 6
16. Tuy nhiên, hoạt động giám sát đối với công tác quản lý nhà nước ở mỗi cấp và mỗi địa phương đều có những khác biệt cơ bản do điều kiện kinh tế - xã hội có những nét đặc thù riêng quy định. Vì vậy, đề tài “Giám sát quản lý nhà nước - từ thực tiễn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình” mà học viên lựa chọn sẽ góp phần luận giải thêm về các phương thức tiến hành hoạt động giám sát và không trùng lắp với những công trình trước đó. Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là những đóng góp thiết thực của công tác giám sát đối với hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình trong thời gian tới. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Hệ thống hóa cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND và làm rõ hơn vị trí, vai trò, chức năng nhiệm vụ của các chủ thể có chức năng giám sát hoạt động QLNN, nhất là hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện. Từ đó đề ra những giải pháp đảm bảo cho hoạt động giám sát nói chung và giám sát của HĐND huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình nói riêng ngày càng có hiệu quả cao hơn. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn tập trung giải quyết các nhiệm vụ sau: - Phân tích lý luận về vị trí, vai trò, chức năng và các phương thức thực hiện hoạt động giám sát của các chủ thể giám sát trong việc thực hiện chức năng giám sát hoạt động quản lý nhà nước, đặc biệt là hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện; nội dung giám sát và những yếu tố bảo đảm cho các hoạt động giám sát của từng chủ thể. - Tổng hợp khái quát về thực trạng hoạt động giám sát của HĐND huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình nhằm tìm ra ưu điểm, hạn chế, cũng như các nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế trong hoạt động giám sát. 7
17. - Đề xuất các phương hướng và giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Do hoạt động giám sát có nhiều loại, như: Hoạt động giám sát của Quốc hội, của HĐND, giám sát của Tòa án, giám sát của cá nhân công dân đối với hoạt động QLNN, song trong luận án, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu hoạt động giám của HĐND nói chung, HĐND huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình nói riêng đối với hoạt động QLNN của UBND, trong đó có hoạt động giám sát của tập thể HĐND, của Thường trực HĐND, các Ban HĐND, Tổ đại biểu HĐND và của Đại biểu HĐND huyện Bố Trạch đối với hoạt động quản lý của UBND và cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: đề tài nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND đối với hoạt động QLNN của UBND và cơ quan chuyên môn thuộc UBND trên phạm vi địa bàn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình. - Về thời gian: nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND huyện Bố Trạch từ năm 2016 đến năm 2020 (Theo Nhiệm kỳ 2016 - 2021); - Về đối tượng nghiên cứu gồm: Toàn bộ hoạt động giám sát của HĐND huyện (bao gồm: HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, các Tổ đại biểu và Đại biểu HĐND huyện); UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND huyện; các cơ quan, đơn vị của trung ương, của tỉnh đóng trên địa bàn huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật lịch sử, duy vật biện chứng; các quan điểm, đường lối, chủ trương của 8
18. Đảng, chính sách, pháp luật nhà nước về hoạt động giám sát nhà nước nhằm thực hiện quyền lực nhà nước thuộc nhân dân. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Đề tài áp dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau: Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp; phương pháp điều tra khảo sát tài liệu thứ cấp. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng và kế thừa thành quả của một số công trình nghiên cứu đã được công bố và các tài liệu khác có liên quan đến đề tài. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn sẽ cung cấp thêm cơ sở phương pháp luận giúp cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước nhận thức đúng tầm quan trọng về vai trò, vị trí của từng chủ thể giám sát, đặc biệt là của HĐND trong việc kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. - Đề tài nghiên cứu góp phần luận giải thêm về thực trạng, giải pháp giúp cho hoạt động giám sát của các chủ thể giám sát nói chung và giám sát của HĐND huyện Bố Trạch nói riêng trong việc nghiên cứu và áp dụng những giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát. Ngoài ra, đề tài còn là công trình khoa học góp phần làm phong phú thêm về tài liệu tham khảo, giúp cho việc nghiên cứu và học tập đối với những vấn đề có liên quan đến hoạt động giám sát công tác quản lý nhà nước ở địa phương. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được kết cấu gồm 3 chương. Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát quản lý nhà nước ở cấp huyện. Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình. Chương 3: Quan điểm và giải pháp đảm bảo hoạt động giám sát quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình. 9
19. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở CẤP HUYỆN 1.1. Khát quát chung về hoạt động giám sát quản lý nhà nước 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm và phân loại hoạt động giám sát 1.1.1.1. Khái niệm, đặc điểm Tùy theo cách thức và nội dung nghiên cứu, có nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm giám sát. Theo định nghĩa tại Từ điển Tiếng Việt của nhà xuất bản Khoa học xã hội - Hà Nội 1988, do Hoàng Phê chủ biên thì giám sát là "Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không?[55,tr.374]. Đại từ điển Tiếng Việt, Nhà xuất bản Văn hóa - Thông tin, 1998 do Nguyễn Như Ý chủ biên lại định nghĩa: “Giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”.[65,tr.728]. Từ điển Luật học lại cho rằng: “Giám sát là sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước đảm bảo cho Hiến pháp và pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh”.[54,tr.292]. Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND ngày 20/11/2015 Điều 2, khoản 1 quy định: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. 10
20. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau nhưng theo nghĩa chung nhất có thể hiểu: Giám sát là việc (hoạt động) của một chủ thể có thẩm quyền nhằm theo dõi, xem xét và kiểm tra đối với một đối tượng nào đó khi thực hiện một công việc cụ thể trên cơ sở những quy ước giữa các bên, để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với những hành vi sai lệch của đối tượng giám sát, nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả đã xác định, bảo đảm cho các quy định được thực hiện đúng và đầy đủ. Từ khái niệm trên, giám sát có những đặc điểm sau đây: - Giám sát tức là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và nhận định đánh giá về một việc đã thực hiện đúng hay sai với những điều đã quy định. - Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định và luôn gắn với đối tượng cụ thể (giám sát ai và giám sát việc gì?). - Giám sát được tiến hành trên cơ sở các quy định cụ thể của cấp thẩm quyền đang còn hiệu lực thi hành. - Giám sát là hoạt động chủ động, có mục đích được xác định trước của chủ thể thực hiện hoạt động giám sát và được thực hiện thường xuyên theo chương trình, kế hoạch đã định. Đối với hoạt động QLNN, tham chiếu các văn bản, tài liệu hiện hành thì hoạt động QLNN được hiểu theo hai nghĩa. Theo nghĩa rộng, QLNN là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ máy nhà nước, là sự tác động có tổ chức của quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chủ thể QLNN là các cơ quan, cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước được trao quyền lực công. Đối tượng của QLNN là tất cả các tổ chức, cá nhân sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Như vậy, theo nghĩa này thì QLNN có tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội bao gồm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc 11
21. phòng, an ninh Mục tiêu của QLNN là nhằm phục vụ Nhân dân, đảm bảo duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Theo nghĩa hẹp hơn, QLNN chủ yếu là quá trình tổ chức và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, sử dụng pháp luật để điều chỉnh các hoạt động nhằm đạt mục tiêu, nhiệm vụ QLNN. Theo cách hiểu này thì hoạt động QLNN cũng chính là hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong khuôn khổ cho phép, học viên chọn cách tiếp cận giám sát QLNN tại cấp huyện theo nghĩa hẹp. 1.1.1.2. Phân loại giám sát hoạt động quản lý nhà nước Theo quy định của pháp luật (Hiến pháp, các đạo luật có liên quan), hoạt động giám sát đối với quản lý hành chính nhà nước bao gồm các loại sau: Một là, hoạt động giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Đó là hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND (còn gọi là giám sát mang tính quyền lực) các cấp do Luật Giám sát của Quốc Hội và HĐND quy định; Hai là, hoạt động giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội, bao gồm hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên (là hoạt động giám sát không mang tính quyền lực), hoạt động giám sát này do Luật Mặt trận và Luật Công đoàn điều chỉnh; - Giám sát thông qua hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân thông qua việc thực hiện thẩm quyền tài phán của Tòa hành chính đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành và thực hiện; - Giám sát của các cơ quan thông tấn báo chí và hoạt động giám sát của cử tri và của cá nhân công dân theo quy định của Luật báo chí. 12
22. Trong các chủ thể có thẩm quyền giám sát nêu trên đối với hoạt động QLNN thì mỗi chủ thể đều có những vai trò, vị trí và chức năng riêng, được pháp luật quy định cụ thể. 1.1.2. Vị trí, vai trò, chức năng của các chủ thể giám sát đối với hoạt động quản lý nhà nước 1.1.2.1. Vị trí, vai trò, chức năng của Quốc hội và Hội đồng nhân dân a. Vị trí, vai trò và chức năng của Quốc hội: Tại Điều 69, Hiến pháp năm 2013 quy định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Khoản 2-3 Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND 2015 quy định:“Chủ thể giám sát bao gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân”. “Giám sát tối cao là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp”. Như vậy, Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nên chỉ có Quốc hội mới có quyền thể chế ý chí, nguyện vọng của Nhân dân thành luật và bắt buộc mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội phải tuân thủ. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân bởi vì Quốc hội là cơ quan nhà nước do cử tri cả nước bầu ra bằng nguyên tắc phổ thông, bình đẳng và bỏ phiếu kín nên Quốc hội có nhiệm vụ phục vụ lợi ích chung của 13
23. Nhân dân và dân tộc, nói lên tiếng nói của Nhân dân, thể hiện ý chí, nguyện vọng của Nhân dân cả nước. Với vị trí, vai trò quan trọng như trên, Quốc hội có các chức năng sau: - Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp; - Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. - Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao (Điều 4 Luật giám sát của Quốc hội và HĐND). b. Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân: Hiến pháp năm 2013 quy định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên". Và tại Khoản 1, Khoản 2 Điều 6, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: "Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên". Theo quy định trên, HĐND được tổ chức ở các cấp chính quyền địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã). Trong đó, mỗi cấp HĐND có một vị trí, vai trò quan trọng khác nhau. HĐND cấp tỉnh là cầu nối giữa trung ương và địa phương; HĐND là cầu nối giữa các cấp chính quyền địa phương trong việc thực thi đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật Nhà nước tại địa phương và là nơi trực tiếp quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố và giữ vững về quốc phòng, an ninh trên địa bàn địa phương. Hội đồng nhân dân thực hiện các chức năng cơ bản như: ra Nghị quyết để quyết định những vấn đề cơ bản của địa phương, chức năng đại diện cho ý 14