Luận văn Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An

Nội dung text: Luận văn Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VÕ VĂN THƠ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CẦN GIUỘC, TỈNH LONG AN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2018
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VÕ VĂN THƠ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CẦN GIUỘC, TỈNH LONG AN Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8380102 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. PHẠM HỮU NGHỊ HÀ NỘI – 2018
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THU HỒI ĐẤT 7 1.1. Thu hồi đất, khiếu nại về thu hồi đất: Khái niệm, đặc điểm 7 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất 7 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại về đất đai 8 1.1.3. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại về thu hồi đất 10 1.2. Những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu nại thu hồi đất 12 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính 12 1.2.2. Khái niệm và đặc điểm của giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 13 1.2.3. Một số đặc điểm khiếu nại và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 14 1.2.4. Các yêu cầu đối với việc giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 15 1.2.5. Các điều kiện bảo đảm giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 17 1.3. Pháp luật giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 20 1.3.1. Quy định về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước về thu hồi đất bị khiếu nại 20 1.3.2. Quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 22 1.3.3. Quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 23 Chƣơng 2 TÌNH HÌNH KHIẾU NẠI VÀ THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN CẦN GIUỘC, TỈNH LONG AN 31 2.1. Tình hình khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 32 2.1.1. Diễn biến cơ bản của tình hình khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 32 2.1.2. Nguyên nhân chủ yếu phát sinh khiếu nại về thu hồi đất 34 2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất và đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 36
4. 2.2.1. Thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 36 2.2.2. Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 41 Chƣơng 3 ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN HUYỆN CẦN GIUỘC, TỈNH LONG AN 52 3.1. Định hướng nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 52 3.1.1. Đảm bảo quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân 52 3.1.2. Phát huy dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động nhà nước 53 3.1.3. Cải cách hành chính mà trọng tâm là cải cách thủ tục hành chính, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước trong sạch, vững mạnh 55 3.1.4. Khắc phục những hạn chế, thiếu sót về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của cơ quan hành chính nước ở huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 56 3.1.5. Chuyển việc giải quyết các khiếu nại về đất đai nói chung và về thu hồi đất nói riêng sang cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án nhân dân 60 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An 61 3.2.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối công tác giải quyết khiếu nại, đề cao trách nhiệm, phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống trị trong công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 61 3.2.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 64 3.2.3. Giải pháp bảo đảm và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất 67 KẾT LUẬN 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Đất đai là tài sản vô giá của tự nhiên, là tài sản rất quý giá của con người, quốc gia, dân tộc. Vì vậy, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, đặc biệt là khiếu nại về thu hồi đất diễn ra thường xuyên, phức tạp gây ảnh hưởng đến an ninh trật tự và phát triển kinh tế của địa phương. Do đó, vấn đề nghiên cứu lý luận khoa học và vận dụng vào chính sách đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai một cách phù hợp của Đảng ta có ý nghĩa sâu sắc đến mọi nhà, mọi người dân mà còn là chiến lược lâu dài của toàn dân tộc. Trong giai đoạn hiện nay, khi nền kinh tế của nước ta đã hội nhập vào nền kinh tế thế giới và quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa diễn ra ngày càng nhanh. Để triển khai được các dự án đầu tư phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước phải thu hồi đất và thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho các hộ dân có đất bị thu hồi. Tuy nhiên, công tác thu hồi đất, bồi thường, tái định cư vẫn đang là vấn đề hết sức phức tạp, còn nhiều tồn tại, vướng mắc bởi nó liên quan đến quyền và lợi ích trực tiếp của nhiều chủ thể. Tình hình khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị liên quan đến đất đai, thu hồi đất, bồi thường, tái định cư chiếm trên 60% trong các loại khiếu nại. Khi thu hồi đất để phục vụ các dự án phát triển kinh tế - xã hội còn gặp không ít khó khăn trong vấn đề định giá đất phù hợp với giá thị trường, bồi thường thiệt hại chưa công bằng giữa các chủ sử dụng đất từ đó gây ra bức xúc trong nhân dân và phát sinh khiếu nại. Điển hình có một số vụ việc nổi cộm gần đây gây xôn xao dư luận là việc thu hồi đất dự án Khu đô thị mới Thủ Thêm, Thành phố Hồ Chí Minh, hay dự án Ecopark ở huyện Văn Giang, tỉnh Hưng Yên, Qua đó cho thấy, có nhiều trường hợp người dân chưa đồng tình với việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến khiếu kiện kéo dài, nhiều dự án phải thực hiện bằng biện pháp cưỡng chế thu hồi đất. Huyện Cần Giuộc là một huyện nằm ở phía Đông Nam của tỉnh Long An, là địa bàn nằm trong vùng kinh tế trọng điểm của tỉnh, nằm ở vành đai vòng ngoài của 1
6. vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, liền kề với TP. Hồ Chí Minh. Trong những năm qua, huyện Cần Giuộc đã tích cực đẩy mạnh đầu tư từng bước trên các lĩnh vực và đang hoàn thiện dần cơ sở hạ tầng để khai thác hợp lý các tiềm năng thế mạnh của huyện. Hiện nay trên địa bàn huyện, diện tích đất quy hoạch cho các dự án công nghiệp, dân cư, tái định cư, nghĩa trang trên 6.332 ha, trong số này có 6 Khu công nghiệp nằm trong danh mục quy hoạch phát triển các Khu công nghiệp Việt Nam đến năm 2015 và định hướng đến 2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Hiện tại, huyện Cần Giuộc đang triển khai công tác thu hồi đất 69 dự án, tổng diện tích đất cần thu hồi trên 4.832 ha, với hơn 3.162 hộ dân bị ảnh hưởng. Song song đó, các trường hợp khiếu nại về thu hồi đất ngày càng gia tăng mặc dù huyện Cần Giuộc đã có nhiều cố gắng, đạt được nhiều thành tựu quan trọng trên các lĩnh vực, trong đó công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất có nhiều kết quả tích cực. Tuy nhiên, công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất còn nhiều khó khăn, phức tạp, làm ảnh hưởng nhất định đến tình hình ổn định trật tự xã hội. Vì vậy, vấn đề nghiên cứu, vận dụng lý luận vào công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đề ra các giải pháp quản lý và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại địa phương là rất cần thiết trong điều kiện hiện nay. Đó là lý do học viên chọn đề tài “Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An” làm luận văn thạc sĩ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu về đề tài Vấn đề giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất nói riêng trong thời gian qua đã được Đảng, nhà nước đặc biệt quan tâm. Chính vì thế, những năm gần đây ngày càng có nhiều công trình khoa học công bố liên quan đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực đất đai, được nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau. Bước đầu tìm hiểu, tôi xin nêu ra một số tài liệu khoa học phản ánh tình hình nghiên cứu như đã nêu trên: Đề tài cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2003 về “Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính về đất đai, nhà ở hiện nay – Những vấn đề đặc ra và giải pháp”; Đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2004 về “Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành 2
7. chính ở Việt Nam”; Luận văn Thạc sỹ của tác giả Nguyễn Anh Tuấn năm 2009 về “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền”; Luận văn Thạc sỹ của tác giả Huỳnh Thị Tuyết Nhung về “Giải quyết khiếu nại về nhà đất của UBND thành phố Hồ Chí Minh”; Luận văn Thạc sỹ của tác giả Thái Thị Minh Phụng về “Giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND tỉnh Đắk Lắk”; Luận văn Thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thị Thu Năm về “Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay”; Luận văn Thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thiện Thuật về “Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai”; Đề tài cấp nhà nước về “khiếu nại, tố cáo hành chính – Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” năm 2011 do Tiến sĩ Lê Tiến Hào làm chủ nhiệm. Tuy nhiên, cho đến nay, vẫn chưa có công trình khoa học nào được công bố về những nghiên cứu cụ thể và toàn diện về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An. Điều này khẳng định, đề tài luận văn không trùng lặp với các công trình đã được công bố trước đây. Luận văn là sự kế thừa các kết quả nghiên cứu của các công trình đã công bố và vận dụng các kết quả nghiên cứu đó vào việc phân tích, đánh giá thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An từ đó, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn nghiên cứu nói riêng và trên phạm vi cả nước nói chung. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất và thực tiễn giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An. Từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An nhằm bảo vệ quyền của người sử dụng đất. 3
8. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để làm rõ nội dung của đề tài, thực hiện được mục tiêu đã đặt ra, luận văn cần giải quyết những nhiệm vụ sau: Nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp luật của việc giải quyết khiếu nại về thu hồi đất. Phân tích, đánh giá thực trạng việc giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An từ đó chỉ ra những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, yếu kém nêu trên và làm rõ những kết quả đạt được. Đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất ở huyện Cần Giuộc nói riêng và trên phạm vi cả nước nói chung. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận, các quy định của pháp luật Việt Nam và thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất ở huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất được nghiên cứu trong phạm vi huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An. Về thời gian: Hoạt động giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An được nghiên cứu trong khoảng thời gian 5 năm: từ năm 2013 đến năm 2017. 5. Phƣơng pháp luận và các phƣơng pháp nghiên cứu Phương pháp luận: Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mac – Lênin là biện chứng duy vật và tư tưởng Hồ Chi Minh về nhà nước và pháp luật. Các quan điểm, đường lối của Đảng về pháp chế và xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; quan điểm chỉ đạo 4
9. của Đảng về chính sách quản lý nhà nước về đất đai và giải quyết khiếu nại về đất đai. Phương pháp nghiên cứu: Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, trong quá trình nghiên cứu học viên đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như: Phương pháp phân tích được áp dụng khi xem xét quy định của các văn bản pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Phương pháp thống kê, tổng hợp được học viên sử dụng để thống kê các vụ việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại cũng như kết quả tiếp công dân trên địa bàn huyện. Phương pháp điều tra xã hội học được học viên sử dụng khi tìm hiểu một số nguyên nhân phát sinh khiếu nại về thu hồi đất và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả và hạn chế của công tác giải quyết khiếu nại về thu hồi đất. Ngoài ra, học viên còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh, phương pháp lôgic, phương pháp bình luận, để làm sáng tỏ các vấn đề khoa học về nội dung nghiên cứu trong luận văn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Ý nghĩa lý luận: Luận văn hệ thống các lý luận liên quan đến quyền khiếu nại, giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất nói riêng, phân tích những điểm không phù hợp và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện những quy định của pháp luật khiếu nại và pháp luật đất đai về giải quyết khiếu nại thu hồi đất hiện nay. Ý nghĩa thực tiễn: Trên cơ sở phân tích, tổng hợp, đánh giá về thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An và những giải pháp đưa ra, luận văn có thể được các cơ quan hành chính nhà nước dùng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Luận văn còn góp phần nâng cao nhận thức lý luận về quyền con người, quyền cơ bản của công dân, về trách nhiệm, thẩm quyền, quy trình, thủ tục do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện liên quan đến giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. 5
10. Ngoài ra, luận văn còn có thể là tài liệu khoa học có giá trị tham khảo trong các chương trình đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn trong lĩnh vực luật học và quản lý hành chính công. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài Mở bài, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn được cấu trúc thành 3 chương: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về giải quyết khiếu nại thu hồi đất. Chƣơng 2: Tình hình khiếu nại và thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An. Chƣơng 3: Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực tiễn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An. 6
11. Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THU HỒI ĐẤT 1.1. Thu hồi đất, khiếu nại về thu hồi đất: Khái niệm, đặc điểm 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất Thu hồi đất là biện pháp pháp lý chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Hình thức pháp lý là một quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Biện pháp này thể hiện quyền lực nhà nước trong tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Vì vậy để thực thi nội dung này, quyền lực nhà nước được thực hiện nhằm đảm bảo lợi ích của nhà nước, của xã hội, đồng thời lập lại trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai. Thu hồi đất phải được hiểu dưới các khía cạnh sau đây: Là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng. Quyết định hành chính thể hiện quyền lực nhà nước nhằm thực thi về nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Từ phân tích trên, chúng ta có thể hiểu: Thu hồi đất là văn bản, hành vi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật về đất đai để phục vụ lợi ích của nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành vi hành chính vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai 2013 định nghĩa: “Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [21]. 7
12. Như vậy, thu hồi đất sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt quyền sử dụng đất của người sử dụng đất. Việc thu hồi đất có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng đều hướng đến hai mục đích: Thứ nhất, thu hồi đất nhằm bảo vệ quyền sở hữu đất đai của nhà nước khi người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai có khả năng gây tổn hại đến tài sản của nhà nước. Thứ hai, thu hồi đất để hỗ trợ cho quá trình điều phối đất đai khi nhà nước cần điều chỉnh lại việc sử dụng đất về mục đích, chủ thể sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Từ những phân tích trên, chúng ta có thể rút ra những đặc điểm cơ bản về thu hồi đất cụ thể như sau: Thu hồi đất là sự chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai sơ cấp giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Thu hồi đất là sự chấm dứt việc phát sinh các giao dịch của thị trường đất đai thứ cấp. Thu hồi đất sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt quyền sử dụng đất của người sử dụng đất hoặc quyền quản lý đất đai của các chủ thể được Nhà nước giao đất để quản lý. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại về đất đai Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định khiếu nại hành chính “là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [23]. Với khái niệm này, Luật Khiếu nại đã chỉ rõ người khiếu nại là ai, người bị khiếu nại là ai, đối tượng khiếu nại là gì; đồng thời, quy định việc khiếu nại phải được thực hiện theo thủ tục Luật Khiếu nại quy định và người khiếu nại thực hiện 8
13. quyền khiếu nại của mình khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại về đất đai là một dạng của khiếu nại hành chính, do vậy, từ khái niệm khiếu nại hành chính, chúng ta có thể đưa ra khái niệm khiếu nại về đất đai như sau: Khiếu nại về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại do Luật Đất đai và Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trong quan niệm khiếu nại về đất đai có thể nhận thấy chủ thể, khách thể và đối tượng phát sinh trong quan hệ khiếu nại: Chủ thể của khiếu nại về đất đai là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai trái pháp luật. Khách thể của khiếu nại về đất đai là sự bảo đảm của nhà nước đối với quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Đối tượng của khiếu nại về đất đai là các quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong quản lý đất đai khi thi hành công vụ, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011 và Luật Tố tụng hành chính 2010 thì: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” [23]. Theo Điều 195 Luật Đất đai 2013 thì: Quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại gồm: quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, 9
14. cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Quyết định bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư; Quyết định cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất [21]. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc liên quan đến các hoạt động nói trên. Pháp luật quy định như trên là sự giới hạn phạm vi giải quyết các khiếu nại theo thủ tục hành chính của của quan hành chính nhà nước trong điều kiện khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại có nhiều phức tạp. Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân chúng ta cần phải mở rộng phạm vi khiếu nại của cá nhân, tổ chức, không chỉ là khiếu nại đối với năm loại quyết định hành chính, hành vi hành chính nêu trên mà được quyền khiếu nại đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ. Khiếu nại về đất đai là việc cơ quan, tổ chức, công dân đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, có thể hiểu quyết định hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm: quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Quyết định bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư; Quyết định cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Quyết định gia hạn thời gian sử dụng đất. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi quy định như đã nói ở trên. 1.1.3. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại về thu hồi đất Khiếu nại về thu hồi đất là việc công dân, cơ quan, tổ chức chịu tác động trực tiếp của quyết định thu hồi đất yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định thu hồi đất. Đề nghị này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của mình bị xâm hại bởi 10
15. quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước. Khiếu nại này bao gồm các khiếu nại về thu hồi đất, về bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Khiếu nại về thu hồi đất có các đặc điểm sau đây: Đặc điểm cơ bản của khiếu nại về thu hồi đất là nảy sinh mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước – người bị khiếu nại và người sử dụng đất – người khiếu nại. Khiếu nại về thu hồi đất có các loại khiếu nại sau đây: Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”. Luật không quy định cụ thể các quyết định hành chính, hành vị hành chính nào bị khiếu nại mà chỉ quy định chung về quản lý đất đai. Theo Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 thì nội dung quản lý nhà nước về thu hồi đất bao gồm quản lý về thu hồi đất; quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất. Đồng thời, tại Điều 195 Luật Đất đai 2013 quy định các thủ tục hành chính về đất đai quy định bao gồm thủ tục thu hồi đất, cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất. Như vậy, có ba loại quyết định hành chính: quyết định thu hồi đất, quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất (trong trường hợp không chấp hành bàn giao mặt bằng) trong quản lý nhà nước về thu hồi đất. Tương ứng với ba loại quyết định nêu trên do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền ban hành thì có ba loại khiếu nại thường gặp trong công tác thu hồi đất, đó là: khiếu nại quyết định thu hồi đất, khiếu nại quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất và khiếu nại quyết định cưỡng chế thu hồi đất. Như vậy, khiếu nại về thu hồi đất cũng là một trong những quyền cơ bản của công dân, được nhà nước đảm bảo bằng việc thực hiện bằng pháp luật thông qua các quy định về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất. Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của cơ quan nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất được bảo vệ, mối quan hệ giữa người sử dụng đất với cơ quan quản lý hành chính nhà nước trở nên gần gủi, mật thiết hơn. 11
16. 1.2. Những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu nại thu hồi đất 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính “Giải quyết khiếu nại là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét đơn khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức về quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước và những tài liệu có liên quan, trên cơ sở đó đưa ra quyết định phù hợp nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, khắc phục sai sót trong hoạt động của cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước” [33, tr.53]. Như vậy, theo khái niệm trên thì việc giải quyết khiếu nại là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, hoạt động này chủ yếu là xem xét lại nội dung đơn khiếu nại là gì và những tài liệu có liên quan như thế nào, những tài liệu này chứng minh việc khiếu nại có căn cứ hay không để từ đó đưa ra kết luận cuối cùng. Theo như nội dung này, thì giải quyết khiếu nại chỉ xem xét về mặt giấy tờ có liên quan mà không chú trọng đến việc kiểm tra thực tế để đánh giá các giấy tờ đó. Trên thực tế, nếu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không đi thực tế xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ sẽ dẫn đến kết quả giải quyết thiếu tính khách quan vì hầu như người khiếu nại chỉ cung cấp những tài liệu có lợi cho mình. Theo quy định tại khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại, “Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại” [23]. Theo quy định trên, việc giải quyết khiếu nại phải qua nhiều gia đoạn, do đó đòi hỏi có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp có liên quan, đặc biệt là khâu xác minh và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Nếu đảm bảo sự phố hợp chặt chẽ và dân chủ của các cơ quan tham gia giải quyết khiếu nại thì kết quả giải quyết khiếu nại sẽ tạo được sự đồng thuận trong nhân dân và đảm bảo được quyền và lợi ích của người khiếu nại và việc thực thi kết quả giải quyết khiếu nại trên thực tế được dễ dàng hơn. Căn cứ quy định của Luật Khiếu nại và đặc trưng của việc giải quyết khiếu nại có thể đưa ra khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính như sau: Giải quyết khiếu nại hành chính là hoạt động kiểm tra, thụ lý, xác minh, kết luận tính đúng đắn 12
17. của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước để đưa ra quyết định giải quyết theo quy định pháp luật, nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. 1.2.2. Khái niệm và đặc điểm của giải quyết khiếu nại về thu hồi đất Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của cơ quan hành chính nhà nước là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, đối với khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến công tác thu hồi đất. Như vậy, việc giải quyết khiếu nại về thu hồi đất nói riêng cũng như việc giải quyết khiếu nại nói chung phải được thực hiện theo các bước cụ thể theo pháp luật quy định và phải đảm bảo tính khách quan, toàn diện, có như vậy quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại mới được đảm bảo. Để phân biệt với các hoạt động khác, hoạt động giải quyết khiếu nại về thu hồi đất có một số đặc điểm như sau: Thứ nhất, chủ thể giải quyết khiếu nại về thu hồi đất là chủ thể đặc biệt được quy định cụ thể từ Điều 17 đến Điều 26 của Luật Khiếu nại. Theo đó, người giải quyết khiếu nại hành chính là người đứng đầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại (giải quyết khiếu nại lần đầu) hoặc là thủ trưởng cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại (giải quyết khiếu nại lần hai). Đặc điểm này, đòi hỏi người giải quyết khiếu nại phải khách quan, dân chủ và và đưa ra quyết định giải quyết phù hợp với các quy định của pháp luật. Nếu không công tâm, khách quan đưa ra các quyết định đúng đắn thì các quyết định này có thể bị Thủ trưởng cơ quan cấp trên bác bỏ từ đó làm mất lòng dân và uy tính của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bị giảm sút. Thứ hai, giải quyết khiếu nại về thu hồi đất là hoạt động tuân theo quy định pháp luật cả về hình thức, thủ tục và nội dung. Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất là hoạt động do người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thực hiện và phải tuân theo những hình thức, thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật, ngoài ra còn 13
18. phải công khai, dân chủ. Theo đó, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về quyết định thu hồi đất được thực hiện theo quy định pháp luật về khiếu nại. Nội dung giải quyết khiếu nại về thu hồi đất được thực hiện theo quy định của Luật Đất đai. Thứ ba, giải quyết khiếu nại về thu hồi đất nhằm khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại nếu bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính về thu hồi đất. Mặt khác, giải quyết khiếu nại về thu hồi đất cũng nhằm tuyên truyền, giải thích các quy định của pháp luật về thu hồi đất cho người khiếu nại hiểu nhằm nâng cao ý thức pháp luật trong nhân dân. Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất cũng là cơ chế giúp giúp cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính về thu hồi đất của mình, qua đó khắc phục được hạn chế, thiếu sót của quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra cho người sử dụng đất nếu có. Thứ tư, quyết định giải quyết khiếu nại về thu hồi đất không phải là kết quả cuối cùng của việc xem xét tính đúng, sai quyết định hành chính, hành vi hành chính. Quyết định hành chính, hành vi hành chính ngoài việc khiếu nại bằng con đường hành chính nhà nước, thì còn có thể bị khởi kiện theo thủ tục tố tụng hành chính. Một quyết định giải quyết khiếu nại hành chính dù là giải quyết khiếu nại lần đầu hay lần hai đều có thể bị khởi kiện bằng con đường Tòa án. Do đó, kết quả giải quyết khiếu nại hành chính chỉ có hiệu lực thi hành khi người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại lên cấp trên, khởi kiện tòa án đối với kết quả giải quyết lần đầu hoặc khởi kiện tòa án đối với kết quả giải quyết lần hai. 1.2.3. Một số đặc điểm khiếu nại và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An Ngoài những đặc điểm chung của việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất, thì việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về thu hồi đất trên địa bàn huyện Cần Giuộc, tỉnh Long An còn có những đặc điểm cụ thể sau: Thứ nhất, việc khiếu nại về thu hồi đất diễn ra ngày càng nhiều và gay gắt khi các chủ sử dụng đất cho rằng việc thu hồi đất, áp giá bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa hợp lý, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 14