Luận văn Giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa

Nội dung text: Luận văn Giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ TÚ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH THANH HÓA Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Lương Thanh Cường HÀ NỘI, 2016
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn Thạc sỹ “Giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, thông tin được sử dụng trong luận văn này là trung thực, có xuất xứ rõ ràng và kết quả nghiên cứu là do quá trình học tập, tích lũy từ thực tiễn công tác của bản thân và sự hướng dẫn tận tình của PGS.TS Lương Thanh Cường. TÊN TÁC GIẢ NGUYỄN THỊ TÚ
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN 8 1.1. Khiếu nại, giải quyết khiếu nại 8 1.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân 18 1.3. Thủ tục giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 20 1.4. Các điều kiện bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 33 Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THUỘC THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH THANH HÓA 37 2.1. Thực trạng khiếu nại từ năm 2011 đến năm 2015 37 2.2. Thực tế giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa 44 2.3. Nhận xét về giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa 53 Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH TỪ THỰC TIỄN TỈNH THANH HÓA 60 3.1. Quan điểm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa 60 3.2. Giải pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa 64 KẾT LUẬN 72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 75
4. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT - GPMB: Giải phóng mặt bằng - UBND: Ủy ban nhân dân
5. DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU Số hiệu Tên biểu đồ Trang biểu đồ Biểu đồ 2.1 Kết quả tiếp công dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa từ năm 2011 đến năm 2015 36 Biểu đồ 2.2 Kết quả tiếp nhận khiếu nại thuộc thẩm quyền trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa từ năm 2011 đến năm 2015 . 36 Biểu đồ 2.3 Kết quả tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh và Văn phòng UBND tỉnh từ năm 2011 đến năm 2015 38 Biểu đồ 2.4 Kết quả tiếp nhận đơn gửi UBND tỉnh, Chủ tịch UBND tỉnh từ năm 2011 đến năm 2015 39 Số hiệu Tên bảng Trang bảng Bảng 2.1 Kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh từ năm 2011 đến năm 2015 46 Bảng 2.2 Kết quả giải quyết khiếu nại lần hai thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh từ năm 2011 đến năm 2015 50
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khiếu nại là một hiện tượng xã hội khách quan xuất hiện trong quản lý hành chính nhà nước. Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được hầu hết các bản Hiến pháp nước ta ghi nhận và bảo đảm thực hiện. Mặc dù Hiến pháp năm 1946 chưa có điều khoản cụ thể nào quy định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân song thể chế dân chủ mà Hiến pháp năm 1946 tạo dựng nên đã là nền tảng cơ bản hình thành quyền khiếu nại của công dân trên thực tế. Kế thừa và phát triển tư tưởng dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Điều 29, Hiến pháp năm 1959 chính thức ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân: "Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước. Các khiếu nại, tố cáo cần phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại do việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường". Các bản Hiến pháp năm 1980, năm 1992, năm 2013 tiếp tục kế thừa và ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo của công dân theo hướng ngày càng mở rộng quyền công dân và tạo điều kiện một cách tốt nhất cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo. Điều 30, Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: "Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân". Quy định này đã tạo cơ sở pháp lý cho công dân thực hiện quyền cơ bản của mình và thông qua thực hiện quyền cơ bản này công dân đã góp phần tích cực vào hoạt động quản lý nhà nước và xã hội, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp về quyền khiếu nại của công dân, cơ chế giải quyết khiếu nại được hình thành và ngày càng hoàn thiện tạo điều kiện 1
7. thuận lợi cho người dân thực hiện quyền khiếu nại của mình. Công dân không những có quyền khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước mà từ năm 1995 còn có quyền khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính để yêu cầu Tòa án giải quyết. Để cụ thể hóa quyền khiếu nại của công dân, Luật khiếu nại, Tố cáo năm 1998 ra đời (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005) đã đánh dấu một bước quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật về tự do dân chủ của nhân dân và đến năm 2011, Quốc hội thông qua Luật Khiếu nại, tách riêng ra từ Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 càng khẳng định rằng Đảng và Nhà nước ta quan tâm đến quyền khiếu nại của công dân. Luật Khiếu nại năm 2011 ban hành là cơ sơ pháp lý quan trọng giúp cho công tác giải quyết khiếu nại ngày càng hiệu quả hơn. Bên cạnh đó, năm 2013 Luật Tiếp công dân được ban hành đã tạo cơ sở pháp lý cho công dân và các cơ quan nhà nước thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình. Tuy nhiên, trước những yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân thì vẫn còn một số quy định chưa phù hợp, mâu thuẫn đòi hỏi phải tiếp tục được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện để tạo điều kiện cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại của mình. Mặt khác, tình hình khiếu nại hiện nay ngày càng diễn biến phức tạp, nhất là tình trạng khiếu nại đông người, vượt cấp, kéo dài, tính chất gay gắt làm ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác giải quyết khiếu nại còn có những tồn tại, hạn chế như: Thủ trưởng một số cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước còn thiếu trách nhiệm, nhận thức chưa đầy đủ về tầm quan trọng của công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, một số cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại chưa đề cao tinh thần trách nhiệm, trình độ chuyên môn hạn chế nên giải quyết khiếu nại chưa đúng pháp luật, việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật ở một 2
8. số địa phương còn chậm Do đó, cần phải có các quy định cụ thể hơn nữa về khiếu nại và giải quyết khiếu nại để vừa đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nhưng vừa hạn chế được tình trạng công dân lợi dụng quyền khiếu nại để lôi kéo, kích động khiếu nại đông người ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và phát triển kinh tế - xã hội. Thanh Hóa là tỉnh có diện tích tự nhiên lớn, dân số đông, trong những năm qua tỉnh đã thực hiện đầu tư xây dựng nhiều dự án phát triển kinh tế, công trình trọng điểm như xây dựng Khu kinh tế Nghi Sơn, nâng cấp mở rộng tuyến Quốc lộ 1A, Quốc lộ 47, quần thể du lịch nghỉ dưỡng FLC, cảng gang thép tổng hợp Quốc tế Nghi Sơn, đường nối khu kinh tế Nghi Sơn đến Cảng hàng không Thọ Xuân - Thanh Hóa; xây dựng kết cấu hạ tầng khu đô thị, khu dân cư mới, chỉnh trang đô thị thành phố, thị xã có liên quan đến việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng đã làm phát sinh nhiều vụ việc khiếu kiện. Tuy nhiên, được sự quan tâm thường xuyên, chỉ đạo, điều hành kịp thời của Thường trực Tỉnh ủy, UBND tỉnh, sự cố gắng nỗ lực của các cấp, các ngành, công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại đã đạt được những kết quả nhất định góp phần ổn định tình hình chính trị, an ninh trật tự góp phần phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh. Bên cạnh đó cũng còn tồn tại một số hạn chế, bất cập cần được khắc phục kịp thời trong thời gian tới. Trước thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại nêu trên, trước những yêu cầu về quản lý nhà nước đòi hỏi việc nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu nại, để xác định một cơ chế và đưa ra những giải pháp cụ thể để giải quyết có hiệu quả khiếu nại nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phục vụ nhiệm vụ chính trị của địa phương, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh là rất cần thiết. Trước thực tế đó, việc lựa chọn đề tài "Giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa" làm Luận văn tốt nghiệp trong chương 3
9. trình cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính tại Học viện Khoa học xã hội là hết sức cần thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Liên quan đến nghiên cứu đề tài đã có một số công trình nghiên cứu về vấn đề này. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách tổng quát về các công trình nghiên cứu có liên quan tới đề tài thì đa số các công trình, các bài viết được thể hiện dưới nhiều khía cạnh và những góc độ khác nhau về nội dung liên quan đến việc giải quyết khiếu nại nói chung hoặc một số lĩnh vực nhất định. Tiêu biểu có thể kể đến các công trình như: - Hoàng Ngọc Giao (2009), Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và giải pháp, Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. - Phan Như Phong (2015), Giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Hải Dương, Luận văn thạc sỹ. - Phạm Hồng Thái (2003), Pháp luật về khiếu nại và tố cáo, Nxb thành phố Hồ Chí Minh. - Nguyễn Đức Giao (Chủ biên), Nguyễn Văn Hoan, Nguyễn Đắc Bình (2000), Giải quyết khiếu nại, tố cáo, Bộ Tư pháp. - Nguyễn Hạnh (2005), Hoàn thiện thủ tục pháp lý khiếu nại của công dân, Hà Nội. - Nguyễn Tuấn Khanh (2013), Bảo đảm pháp lý thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở nước ta hiện nay. - Nguyễn Thị Thu (2010), Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay. - Nguyễn Văn Cường, Lê Thế Phúc, PGS.TS. Nguyễn Như Phát và PGS.TS. Nguyễn Thị Việt Hương đồng chủ biên (2010), Thực trạng áp dụng pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam - Những vấn đề vướng mắc và kiến nghị 4
10. trong sách “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay", Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. - Trần Tiến Cường (2014), Giải quyết khiếu nại hành chính từ thực tiễn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam, Luận văn thạc sỹ. - Trịnh Anh Hùng (2013), Giải quyết khiếu nại hành chính của công dân qua thực tiễn thành phố Đà Nẵng, Luận văn thạc sỹ. - Võ Văn Trị (2015), Giải quyết khiếu nại từ thực tiễn thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn thạc sỹ. Tìm hiểu kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên cho thấy đến nay chưa có công trình khoa học nào được công bố về những nghiên cứu cụ thể và toàn diện về giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa. Vì vậy, có thể khẳng định rằng chưa có nghiên cứu chuyên sâu nào về giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cụ thể là từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa cả về lý luận và thực tiễn của vấn đề như đề tài mà tác giả luận văn đã lựa chọn. Luận văn là sự kế thừa và tiếp tục nghiên cứu mới, cụ thể về cơ sở lý luận và thực tiễn về giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh, từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận văn là hệ thống hóa, làm rõ một số vấn đề về lý luận và thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa, để từ đó đề ra một số giải pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa. Xuất phát từ mục đích trên luận văn có nhiệm vụ: - Làm rõ những vấn đề lý luận và pháp luật về giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. 5
11. - Đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa. - Đề xuất những quan điểm, giải pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của luận văn là cơ sở lý luận về khiếu nại và hoạt động giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. - Phạm vi nghiên cứu của luận văn: + Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu về tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa từ năm 2011 đến năm 2015. + Phạm vi về không gian: Luận văn nghiên cứu tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh tại tỉnh Thanh Hóa. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Luận văn sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh trong nghiên cứu và giải quyết vấn đề. - Bên cạnh đó, luận văn còn sử dụng phối hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để giải quyết những vấn đề cụ thể như: phương pháp tiếp cận hệ thống, phương pháp kế thừa, phương pháp khảo sát, điều tra thực tế, tổng hợp, thống kê, so sánh 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Thanh Hóa được giao nhiệm vụ phân loại, xử lý đơn thư khiếu nại, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa. 6
12. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND tỉnh Thanh Hóa. Chương 3: Quan điểm, giải pháp bảo đảm hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa. 7
13. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN 1.1. Khiếu nại, giải quyết khiếu nại 1.1.1. Khiếu nại 1.1.1. 1. Khái niệm khiếu nại Nhà nước thực hiện chức năng quản lý trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, để việc quản lý xã hội có hiệu quả thì Nhà nước phải ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính để tác động đến các chủ thể trong xã hội. Các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước khi thi hành công vụ tác động đến công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, không phải lúc nào quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước cũng nhận được sự đồng tình của các chủ thể bị tác động mà vẫn xuất hiện sự phản ứng từ phía họ khi họ có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không phù hợp, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Theo Đại từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin năm 1999 thì "khiếu nại" được hiểu là: "Thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y"[18, tr 904]. Việc thắc mắc, đề nghị về bản chất cũng là sự không đồng thuận, sự phản ứng của người khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Tuy nhiên, theo cách hiểu này vẫn chưa đầy đủ vì những thắc mắc, đề nghị này chỉ đối với các quyết định hành chính, còn trên thực tế vẫn có các hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước cũng bị thắc mắc và đề nghị xem xét lại. 8
14. Tại Khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình". Như vậy, có nhiều cách hiểu khác nhau về khiếu nại nhưng có thể khẳng định rằng khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà theo họ thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó đã xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của họ. 1.1.1.2. Đặc điểm của khiếu nại Thứ nhất, mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại đã bị quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xâm phạm. Thứ hai, khiếu nại phát sinh giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (người bị khiếu nại) và một bên là công dân, cơ quan, tổ chức (người khiếu nại). Hay nói cách khác, khiếu nại phát sinh giữa một bên là Nhà nước (chủ thể quản lý) và một bên là công dân, cơ quan, tổ chức (chủ thể bị quản lý, bị tác động). - Theo quy định tại Khoản 5, Điều 2, Luật khiếu nại năm 2011: Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ công chức bị khiếu nại [24, tr.7]. 9
15. - Theo quy định tại Khoản 2, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 thì người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức thực hiện quyền khiếu nại [24, tr.7]. + Cá nhân là công dân, cán bộ công chức theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. + Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thứ ba, đối tượng của khiếu nại hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. - Quyết định hành chính: Khoản 8, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [24, tr.7]. 10
16. Từ khái niệm trên có thể hiểu quyết định hành chính không chỉ là văn bản được ban hành dưới hình thức quyết định mà còn được hiểu là văn bản được ban hành dưới các dạng văn bản khác như là công văn, thông báo nhưng trong văn bản đó có những quy định liên quan, làm thiệt hại đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân, cơ quan, tổ chức. Khi có căn cứ cho rằng các văn bản này ban hành trái quy định của pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì nó cũng được coi là đối tượng của khiếu nại. Đây là các văn bản cá biệt được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể, chẳng hạn: Cơ quan hải quan quyết định xử phạt một người nào đó đã có hành vi vi phạm các quy định khi xuất nhập khẩu hàng hóa; Chủ tịch UBND huyện quyết định tháo dỡ hàng quán lấn chiếm vỉa hè của một số hộ gia đình làm ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao thông. Do đó, các văn bản được áp dụng nhiều lần đối với nhiều đối tượng hoặc đối tượng áp dụng không xác định (các văn bản pháp quy); các quyết định của các cơ quan tư pháp thì không được coi là quyết định hành chính theo quy định của Luật khiếu nại. - Hành vi hành chính: Khoản 9, Điều 2, Luật khiếu nại 2011 quy định: Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [24, tr.8]. Khác với quyết định hành chính phải thể hiện bằng văn bản, hành vi hành chính không được thể hiện dưới hình thức văn bản, đó có thể là việc cơ quan hành chính nhà nước, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đã làm không đúng hoặc làm trái các quy định của pháp luật, cũng có thể là việc không thực hiện trách nhiệm công vụ mà theo quy định của pháp luật thì họ phải thực hiện. Chẳng hạn pháp luật quy định trong một thời hạn nhất định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải cấp giấy phép xây dựng khi công dân có đủ điều kiện và đã làm đầy đủ thủ tục xin cấp giấy phép nhưng quá thời hạn 11
17. đó mà cơ quan này đã không cấp giấy phép thì người xin cấp giấy phép có quyền khiếu nại về sự chậm trễ đó. - Quyết định kỷ luật: Là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức [24, tr.8]. Thứ tư, khiếu nại được thụ lý giải quyết khi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại thì sẽ không được thụ lý giải quyết. Nếu thiếu một trong hai yếu tố trên là không thể khiếu nại được bởi vì nếu có một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính nào đó chỉ có một yếu tố là trái pháp luật nhưng không xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại thì người này không được khiếu nại mà chỉ được tố cáo đến cá nhân hoặc cơ quan có thẩm quyền nếu họ muốn. Ngược lại, nếu quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó xâm hại trực tiếp đến quyền, lợi ích của người khiếu nại nhưng không trái pháp luật thì đó là những hoạt động thực thi pháp luật bình thường của người có thẩm quyền, công dân phải có nghĩa vụ chấp hành. 1.1.2. Giải quyết khiếu nại 1.1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại Theo quy định tại Khoản 13, Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì: "Giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại". Tại Khoản 11, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: "Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại". So sánh giữa hai khái niệm giải quyết khiếu nại của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Luật Khiếu nại năm 2011 có thể dễ dàng nhận thấy Luật 12
18. Khiếu nại năm 2011 bổ sung thêm giai đoạn "thụ lý". Việc bổ sung giai đoạn thụ lý xuất pháp từ việc giải quyết khiếu nại là một quá trình bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau từ việc tiếp nhận, thụ lý đơn khiếu nại, xác minh nội dung đơn khiếu nại, thông qua kết quả xác minh đơn khiếu nại để đưa ra kết luận và kiến nghị giải quyết, từ đó ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Mỗi giai đoạn vừa có tính độc lập nhưng nó cũng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, mỗi giai đoạn có một mức độ quan trọng riêng, giai đoạn trước là tiền đề cho giai đoạn sau và kết quả cuối cùng là ban hành quyết định giải quyết khiếu nại đúng pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. 1.1.2.2. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại Theo quy định tại Điều 4, Luật Khiếu nại năm 2011 thì: “Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; đảm bảo khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời". Nguyên tắc thứ nhất, giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật. Đây là nguyên tắc cơ bản, bao trùm toàn bộ hoạt động giải quyết khiếu nại, nguyên tắc này được thể hiện: - Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại phải tuân thủ theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hiệu, thời hạn mà pháp luật quy định. - Việc giải quyết khiếu nại phải căn cứ vào cơ chế, chính sách, quy định của pháp luật cũng như của cấp có thẩm quyền. - Trong quá trình giải quyết khiếu nại không được cơ quan, tổ chức, cá nhân nào can thiệp trái pháp luật vào việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của công dân. Nghiêm cấm mọi hành vi cản trở, trả thù, trù dập, kích động người khiếu nại. - Công dân, cơ quan, tổ chức phải chấp hành nghiêm túc quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật [3, tr.17]. Nguyên tắc thứ hai, giải quyết khiếu nại phải đảm bảo tính khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời. 13
19. Nguyên tắc khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời thể hiện những yêu cầu có tính thực tiễn trong giải quyết, nó đảm bảo cho quá trình giải quyết được công bằng, khách quan, có sự giám sát, đồng thời nó cũng đảm bảo đúng thời gian quy định. Dân chủ trong giải quyết khiếu nại đòi hỏi các ý kiến trình bày của người khiếu nại phải được tôn trọng, lắng nghe, tham khảo các thông tin từ quần chúng cũng như ý kiến của các cơ quan, thành phần có liên quan là những cơ sở quan trọng để thúc đẩy giải quyết khiếu nại nhanh chóng, đúng pháp luật, đạt kết quả cao. Kịp thời trong giải quyết khiếu nại là mối quan tâm của chế độ xã hội đối với công dân, thể hiện thái độ tôn trọng của cơ quan nhà nước đối với yêu cầu của công dân, kịp thời còn được nhấn mạnh ngay cả trong phòng ngừa, sửa chữa các sai phạm của các cấp có thẩm quyền nhằm hạn chế phát sinh khiếu nại. Nguyên tắc thứ ba, giải quyết khiếu nại phải thể hiện bằng văn bản. Theo nguyên tắc này thì khi thực hiện quyền khiếu nại, nội dung khiếu nại phải được thể hiện bằng văn bản theo quy định của pháp luật. Trong quá trình giải quyết khiếu nại các cơ quan nhà nước phải phản ánh hoạt động thông qua hình thức văn bản. Quá trình thụ lý, thu thập thông tin tài liệu, đánh giá, kết luận đều phải được ghi nhận bằng văn bản theo các biểu mẫu, thể thức quy định. Kết thúc việc giải quyết phải ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Nghiêm cấm hành vi ra quyết định giải quyết khiếu nại không bằng hình thức quyết định. 1.1.2.3. Các khiếu nại không được thụ lý giải quyết Theo quy định tại Điều 11, Luật Khiếu nại thì khiếu nại thuộc một trong các trường hợp sau đây không được thụ lý giải quyết: + Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy 14
20. phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. + Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại; + Người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp; + Người đại diện không hợp pháp thực hiện khiếu nại; + Đơn khiếu nại không có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại; + Thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lý do chính đáng; + Khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; + Có văn bản thông báo đình chỉ việc giải quyết khiếu nại mà sau 30 ngày người khiếu nại không tiếp tục khiếu nại; + Việc khiếu nại đã được Tòa án thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng bản án, quyết định của Toà án, trừ quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án [24, tr.14 - 15]. 1.1.2.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến giải quyết khiếu nại - Yếu tố chính trị Chế độ chính trị của quốc gia có ý nghĩa quyết định việc tổ chức chính quyền và hoạt động quản lý Nhà nước. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có vai trò trung tâm trong hệ thống chính trị, là bộ máy trực tiếp thực thi quyền lực của nhân dân và là thiết chế biểu hiện và tập trung quyền lực của Đảng cầm quyền. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là tổ chức duy nhất trong hệ thống chính trị có quyền ban hành Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật khác đến các quy định cụ thể để thể hiện ý chí và thực hiện quyền lực của nhân dân. Dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta cũng thể hiện qua việc 15
21. thực thi quyền lực nhà nước, công khai theo quy định của pháp luật và bằng pháp luật nhằm đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Thể chế hành chính của Nhà nước ta mang tính chất và nội dung chính trị của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền con người, quyền công dân được pháp luật quy định. Do đó, cơ quan nhà nước, trực tiếp là cơ quan hành chính nhà nước phải tuân thủ các quy định của pháp luật. Mặt khác, cơ quan quản lý hành chính nhà nước phải tạo điều kiện để công dân thực hiện quyền lực của mình và chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật. - Yếu tố pháp luật Pháp luật là một trong những yếu tố quan trọng có ảnh hưởng đến quyền khiếu nại của công dân và việc giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước. Do đó, hệ thống pháp luật càng đầy đủ, hoàn thiện thì sẽ tạo điều kiện cho công dân thực hiện tốt quyền khiếu nại của mình và cơ quan nhà nước giải quyết khiếu nại hiệu quả hơn, ngược lại nếu quy định của pháp luật không rõ ràng, chồng chéo, mâu thuẫn, có nhiều kẽ hở thì dễ bị lợi dụng và khó khăn cho việc thực hiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Hiện nay, các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại khá đầy đủ đó là: Năm 2011, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại, tách riêng ra từ Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại năm 2011 là cơ sơ pháp lý quan trọng giúp cho công tác giải quyết khiếu nại ngày càng hiệu quả hơn; đồng thời cũng quy định nhiều nội dung mới tạo điều kiện cho người khiếu nại bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, trong đó có nội dung nhờ luật sư tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. 16