Luận văn Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Bình Định

Nội dung text: Luận văn Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Bình Định

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ VĂN HẢI GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÌNH ĐỊNH Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật hành chính Mã số : 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN KIM LIỄU HÀ NỘI, năm 2016
2. LỜI CẢM ƠN Sau hai năm được đào tạo chương trình Cao học Luật - chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật hành chính tại Học viện Khoa học xã hội thuộc Viện hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban Lãnh đạo, các khoa, phòng và quý thầy, cô của Học viện Khoa học xã hội và lãnh đạo cơ quan Thanh tra tỉnh Bình Định, cùng toàn thể đồng nghiệp, bạn bè đã giúp đỡ, động viên, quan tâm, tạo điều kiện thuận lợi nhất để tôi có thể tiếp cận những kiến thức quý báu, hoàn thành tốt chương trình học tập và quá trình nghiên cứu viết luận văn thạc sĩ này. Đặc biệt xin trân trọng gửi lời cảm ơn sâu sắc đến TS. Trần Kim Liễu đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ và tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất để tôi hoàn thành tốt Luận văn này. Trong quá trình thực hiện luận văn, bản thân đã cố gắng rất nhiều nhưng không tránh khỏi những hạn chế nhất định. Tôi mong nhận được sự đóng góp ý kiến của quý thầy, cô và bạn bè. Xin gửi tới quý thầy, cô và bạn bè lòng biết ơn chân thành và sâu sắc nhất./.
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả phân tích, đánh giá trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Những nội dung của tác giả khác đã được trích dẫn, ghi chú theo đúng quy định. Tác giả Lê Văn Hải
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 7 1.1. Khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 7 1.2. Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 14 1.3. Điều chỉnh pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 18 1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 28 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI TỈNH BÌNH ĐỊNH GIAI ĐOẠN 2011 - 2015 33 2.1. Thực trạng các văn bản quy phạm pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất . 33 2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định 39 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÌNH ĐỊNH TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 62 3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định 62 3.2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định 65 KẾT LUẬN 79 TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của con người được ghi nhận trong Hiến pháp, đạo luật cơ bản của nước ta và được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật như Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005), Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản pháp luật chuyên ngành khác. Việc mở rộng và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại là một trong những biểu hiện dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước. Đồng thời, thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, bảo vệ kỷ cương pháp luật, giữ vững ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội, phát triển kinh tế - xã hội; tạo ra cơ chế để Nhân dân có thể tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi các Quyết định hành chính trái pháp luật. Thời gian qua, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm xây dựng, hoàn thiện cơ cấu, tổ chức, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại tạo cơ chế pháp lý hữu hiệu trong công tác giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại vẫn còn bộc lộ tồn tại, hạn chế như: nhận thức vai trò và trách nhiệm của một số người có thẩm quyền về công tác giải quyết khiếu nại chưa đầy đủ; trình độ đội ngũ một số cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại chưa đồng đều, còn yếu kém; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại còn nhiều bất cập, hạn chế, chưa có sự thống nhất cách thức xử lý vụ việc Tình hình trên đã và đang ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính, làm suy giảm lòng tin của nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước. Bình Định là tỉnh nằm trong vùng kinh tế trọng điểm miền Trung. Để thúc 1
6. đẩy sự phát triển kinh tế và xã hội, thời gian qua tỉnh đã đầu tư, xây dựng, triển khai nhiều dự án, công trình trọng điểm. Để thực hiện các dự án nêu trên, tỉnh tiến hành thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người sử dụng đất bị ảnh hưởng, nhưng vẫn chưa làm thỏa mãn yêu cầu, nguyện vọng của người sử dụng đất, nên phát sinh nhiều khiếu nại, khiếu nại đông người, vượt cấp. Nhìn chung, các cấp thẩm quyền trong tỉnh Bình Định tập trung giải quyết kịp thời, đúng pháp luật những vụ việc khiếu nại phát sinh, đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người dân, ổn định được tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, công tác giải quyết khiếu nại liên quan bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của một số công dân, làm suy giảm lòng tin của nhân dân đối với chính quyền các cấp. Từ diễn biến nêu trên, để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc, hạn chế tồn tại trong công tác thu hồi đất, bồi thường và giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo quyền lợi và lợi ích hợp pháp của người dân, ổn định được tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, phục vụ cho việc phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh Bình Định thì vấn đề nghiên cứu để tìm ra những giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lượng đối với công tác giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là cần thiết, cấp bách hiện nay. Với mong muốn tìm hiểu sâu hơn thực trạng công tác giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để rút ra những nhận xét, đánh giá và đề xuất giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực này, tác giả chọn đề tài nghiên cứu: “Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Bình Định” để làm Luận văn tốt nghiệp của mình. 2
7. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Vấn đề giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã và đang được Đảng, Nhà nước và nhiều tổ chức, cá nhân quan tâm, nghiên cứu tìm hiểu dưới nhiều góc độ, khía cạnh khác nhau. Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện tại chưa có công trình khoa học nào được công bố nghiên cứu về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định. Quá trình tìm kiếm nguồn tại liệu để chuẩn bị viết đề tài luận văn tốt nghiệp của mình, tác giả đã tìm thấy một số đề tài có liên quan đến nội dung cần nghiên cứu, cụ thể: Đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Nhà nước năm 1997 nghiên cứu về “Cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực tổ chức tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo”; Đề tài cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2003 về “Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính về đất đai, nhà ở hiện nay - Những vấn đề đặt ra và giải pháp”; Đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2004 về “Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”; Luận án tiến sỹ của tác giả Nguyễn Hạnh, năm 2005 về “Hoàn thiện thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại của công dân”; Luận văn Thạc sĩ đề tài “Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của công dân - từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai” của tác giả Nguyễn Ngọc Thiên Kim; Luận văn Thạc sĩ đề tài “Nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh” của tác giả Phạm Thanh Từng; Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Văn Kim năm 2004 về “Vai trò của Thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam”; Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Anh Tuấn năm 2009 về “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền”; Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thị Thu năm 2010 về “Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay”; Bài viết của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng đăng trên Tạp chí Thanh tra số 6/2010 3
8. về “Những bất cập của pháp luật trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai”; Luận văn Thạc sĩ đề tài “Khía cạnh pháp lý về hoạt động bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án - Thực trạng và giải pháp” của tác giả Dương Tấn Vinh; sách tham khảo “Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và giải pháp” của Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển do Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao chủ biên, “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập Quốc tế ở Việt Nam” của Viện Nhà nước và pháp luật do PGS.TS Nguyễn Như Phát và PGS.TS Nguyễn Thị Việt Hương đồng chủ biên và một số bài viết liên quan trên các tạp chí khoa học. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của đề tài là qua thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định, từ đó đánh giá những ưu điểm, tồn tại, yếu kém để đề xuất những quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng giải quyết khiếu nại quyết định hành chính trong lĩnh vực này được tốt hơn, đáp ứng yêu cầu phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, bảo vệ quyền và lợi hợp pháp của công dân, tạo dựng niềm tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa, làm rõ thêm những vấn đề lý luận và pháp luật về công tác giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng. - Đánh giá thực trạng công tác giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn tại tỉnh Bình Định. - Đề xuất quan điểm và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định. 4
9. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận văn là những vấn đề lý luận, pháp luật và thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định giai đoạn từ năm 2011 đến 2015. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Luận văn nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận Mác - Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước trong việc phát huy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nâng cao hiệu quả, chất lượng công tác giải quyết khiếu nại hành chính đặc biệt là khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khác: Phương pháp mô tả, thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, lịch sử, chứng minh để đánh giá công tác giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; từ đó xâu chuỗi các vấn đề và hoàn thiện Luận văn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Qua nghiên cứu, Luận văn góp phần củng cố hệ thống cơ sở lý luận nhằm sử dụng làm tài liệu tham khảo giảng dạy, học tập và cung cấp cho các cơ quan nhà nước sử dụng làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói chung. 5
10. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Qua nghiên cứu thực tiễn, chỉ ra những tồn tại, hạn chế, vướng mắc và đề ra một số phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả, kinh nghiệm trong công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, đơn vị, công dân; phát hiện, xử lý nghiêm những sai phạm, tiêu cực, tham nhũng; tăng cường kỷ cương pháp luật trên địa bàn tỉnh Bình Định. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, mục lục, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu nội dung của Luận văn được chia thành 03 chương, cụ thể: Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Chương 2. Thực tiễn giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Bình Định giai đoạn 2011 - 2015. Chương 3. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Bình Định. 6
11. CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1.1. Khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Khái niệm khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Ở Việt Nam, khiếu nại là một khái niệm được đề cập nhiều, sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, không giới hạn trong một lĩnh vực nào mà bao trùm tất cả các phạm vi chủ yếu của đời sống xã hội và trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tùy thuộc mục đích và yêu cầu nghiên cứu mà khái niệm khiếu nại có thể được hiểu theo những nghĩa khác nhau. Bàn về thuật ngữ khiếu nại, có nhiều quan điểm khác nhau. Theo nghĩa gốc tiếng Latinh: Khiếu nại là “sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan” [39, tr.205]. Như vậy, khiếu nại trong tiếng La tinh bao quát phạm vi xã hội rất rộng, có thể là phản ứng giữa người dân với nhau hoặc giữa người dân với cơ quan công quyền. Theo Từ điển tiếng Việt phổ thông của Nhà xuất bản thành phố Hồ Chí Minh năm 2002 định nghĩa khiếu nại là “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý cho là trái phép hay không hợp lý” [25, tr.994]. Theo quan niệm này, có thể hiểu khiếu nại ở phạm vi rộng, là phản ứng của cá nhân, tổ chức với cơ quan có thẩm quyền về bất kỳ một việc làm, hay quyết định mà mình thấy không đúng pháp luật và bất hợp lý. Đại Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hóa Thông tin năm 1999 giải thích khiếu nại là “thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [60, tr.904]. Khái niệm này đã chỉ rõ 7
12. đối tượng khiếu nại là kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Tuy nhiên, khái niệm vẫn còn bỏ sót một đối tượng bị khiếu nại quan trọng là hành vi của cơ quan có thẩm quyền. Về phương diện xã hội, khiếu nại là việc công dân ca thán, phàn nàn, phản đối, không chấp nhận một hành vi hoặc một quyết định của một tổ chức làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của họ. Đây là sự phản ứng tự nhiên của mỗi công dân trong cộng đồng, xã hội. Dưới góc độ lý luận, người ta quan niệm “khiếu nại” là một trong những phương thức bảo vệ quyền chủ thể: “khiếu nại được sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc nhân viên nhà nước” [16, tr.477]. Về phương diện chính trị - pháp lý, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân trong mỗi nhà nước, được pháp luật của nhà nước đó quy định và bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước. Khiếu nại có thể được hiểu là ý kiến phản hồi của công dân đối với những hoạt động của bộ máy nhà nước trong quá trình quản lý xã hội mà họ cho rằng hoạt động đó đã tác động, xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Theo cuốn thuật ngữ pháp lý phổ thông thì “khiếu nại” là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc xâm phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác [31, tr.206]. Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan có trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại thì “khiếu nại” theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra [56, tr.11]. 8
13. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một quyết định hay hành vi hành chính mà họ cho là quyết định hoặc hành vi đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ ” [40, tr.506- 507]. Từ khái niệm nêu trên đã phản ánh bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với khiếu nại khác. Đó là khiếu nại của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, từ những quy định hiện hành cho thấy thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Do vậy khái niệm trên chưa được coi là khái niệm đầy đủ, phù hợp. Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật qui định ” Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 có quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. 9
14. Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”. Như vậy, chủ thể khiếu nại theo Hiến pháp năm 2013 có phạm vi rộng, bao quát hơn so với quy định trong Hiến pháp 1992 và Luật Khiếu nại năm 2011. Bàn về thuật ngữ “bồi thường” và “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ rất sớm. Tùy từng giai đoạn mà pháp luật về đất đai sử dụng thuật ngữ “bồi thường” hay “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất. Thuật ngữ “đền bù” có thể hiểu là việc Nhà nước đền bù 100% giá trị mảnh đất bị thu hồi cho người sử dụng đất. Thuật ngữ “bồi thường” có thể hiểu là việc Nhà nước bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất, tài sản trên đất cho người bị thu hồi đất. Bên cạnh bồi thường là các chính sách an sinh xã hội được Nhà nước bảo đảm thực hiện như các khoản hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất ngoài việc bồi thường theo quy định. Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 có quy định: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Thuật ngữ “bồi thường” tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Từ phân tích nêu trên tác giả thống nhất với quan điểm cho rằng: Khiếu nại Quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc người có đất bị thu hồi theo quy định của pháp luật khiếu nại và pháp luật đất đai, đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu 10
15. nại hành chính xem xét lại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi họ có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. 1.1.2. Đặc điểm khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một kiểu khiếu nại hành chính, nên bản thân nó có đầy đủ đặc điểm chung cơ bản của khiếu nại hành chính và có đặc điểm riêng mang tính đặc thù lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng, cụ thể: Thứ nhất, chủ thể khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là người sử dụng đất hoặc người được những người này ủy quyền. Người sử dụng đất có thể tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Nước ta đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, cùng với quá trình đô thị hóa, hiện đại hóa đất nước. Nhà nước đã tiến hành lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thu hồi đất để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, phát triển kinh tế đất nước. Mặc dù khi thu hồi đất, Nhà nước đã thực hiện bồi thường để chi trả lại giá trị quyền sử dụng đất và các chính sách an sinh xã hội kèm theo góp phần đảm bảo ổn định cuộc sống cho người bị thu hồi đất, nhưng một khi những lợi ích đó không được thỏa mãn sẽ làm phát sinh khiếu nại của người bị thu hồi đất hoặc người được những người này ủy quyền. Thứ hai, đối tượng khiếu nại là quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ được giao theo quy định. Quyết định hành chính trên có thể là quyết định thu hồi đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định phê duyệt phương án chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; quyết định giao đất 11
16. tái định cư; quyết định kiểm đếm bắt buộc; quyết định cưỡng chế thu hồi đất của Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh áp dụng cho cá nhân, cơ quan, tổ chức có đất bị thu hồi. Thực tiễn cho thấy trong khâu ban hành quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế nhất định xuất phát từ những nguyên nhân như trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành, căn cứ pháp lý để ban hành thiếu tính ổn định, đồng bộ; tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính chưa được bảo đảm Chính từ tồn tại, hạn chế ảnh hưởng đến tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, làm phát sinh khiếu nại. Thứ ba, tính chất của khiếu nại là phức tạp; tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là thiếu sự đồng bộ, ổn định và còn bất cập. Xuất phát nguyên nhân từ chính sách, pháp luật về đất đai trong thời gian dài chưa được hoàn thiện đồng bộ, chồng chéo, thiếu tính ổn định, thiếu cụ thể, thường xuyên thay đổi trong từng giai đoạn lịch sử và có những quy định chưa sát thực tế, còn mâu thuẫn với pháp luật về dân sự, pháp luật; năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng yêu cầu; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật dẫn đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm. Hơn nữa, yếu tố lịch sử nguồn gốc, thời điểm, quá trình sử dụng đất, công tác quản lý lưu trữ hồ sơ địa chính đất đai còn nhiều thiếu sót. Cơ chế và tổ chức giải quyết khiếu nại thiếu sự ổn định, đồng bộ và thiếu tính chủ động, chuyên nghiệp, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn; chất lượng giải quyết khiếu nại 12
17. còn thấp, chậm trễ, còn sai sót, không đúng trình tự, thủ tục xác minh, kết luận và kiến nghị chưa đúng quy định pháp luật; việc xử lý trách nhiệm thủ trưởng cơ quan hành chính khi có vi phạm còn nể nang, né tránh, đùn đẩy, thiếu kiên quyết, kéo dài thời gian giải quyết làm mất lòng tin người dân đối với cơ quan nhà nước. Hệ lụy kèm theo làm phát sinh nhiều vụ việc khiếu nại phức tạp của người sử dụng đất. Thứ tư, tình trạng khiếu nại thường đông người, kéo dài, vượt cấp diễn ra ngày càng nhiều trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thông thường đông người, kéo dài, vượt cấp bắt nguồn từ nguyên nhân chủ thể khiếu nại là người sử dụng đất sinh sống cùng địa phương có đặc điểm giống nhau, quan hệ huyết thống, gia đình, dòng họ, láng giềng và cùng chịu sự tác động trực tiếp của việc thu hồi đất dẫn đến thường liên kết lại với nhau để khiếu nại nhằm gây áp lực để cơ quan Nhà nước giải quyết nhanh, giải quyết theo hướng có lợi cho người khiếu nại hoặc có thể bị một số đối tượng xấu xúi dục, kích động, lôi kéo những người khiếu nại liên kết đông người nhằm tụ tập, gây rối, gây mất ổn định tình hình an ninh, trật tự, an toàn địa phương, vu khống, bôi xấu chính quyền nhằm chống phá Nhà nước. Bên cạnh đó, có thể bắt nguồn từ nguyên nhân những xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế, chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa lợi ích của Nhà nước, của xã hội với lợi ích của những người có đất bị thu hồi, thường chỉ nhấn mạnh đến tính cấp thiết của việc giải phóng mặt bằng để có được dự án, chưa chú ý đến đơn giá bồi thường, chính sách hỗ trợ, những vấn đề xã hội nảy sinh sau khi thu hồi đất; chưa đảm bảo thực hiện đúng trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; thu hồi đất để sử dụng vào mục đích trái quy hoạch đã được xét duyệt, dự án đất quy hoạch treo, không khả thi, chậm triển khai không đưa vào sử dụng dẫn đến sự bức xúc khiếu nại của người sử dụng đất. Thứ năm, có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại quyết 13
18. định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Pháp luật về khiếu nại và đất đai quy định cơ quan hành chính Nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo thủ tục hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế quá trình xem xét, giải quyết khiếu nại phát sinh trên lĩnh vực này có rất nhiều chủ thể tham gia từ các cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp, cơ quan công an đến Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp và cả sự tham gia của chủ đầu tư của dự án. Có thể khẳng định rằng sự tham gia của chủ thể trung gian, đặc biệt nếu lựa chọn được những chủ thể trung gian có uy tín, có kiến thức pháp luật, trải nghiệm quản lý hành chính và được các cơ quan nhà nước, nhân dân tín nhiệm thì tiếng nói của họ bao giờ cũng có tính thuyết phục cao hơn, có được cách nhìn đa phương diện, tìm ra hướng giải quyết thấu tình, đạt lý, tạo được sự đồng thuận từ phía xã hội. Do đó, cần phải khuyến khích, nghiên cứu, xác lập thành những quy định, cơ chế, được pháp luật bảo hộ, đồng thời xác định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, nhằm huy động lực lượng của cả hệ thống chính trị tham gia giải quyết khiếu nại của công dân. 1.2. Giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Giải quyết khiếu nại theo Từ điển luật học của Bộ tư pháp là “xem xét, xác minh, kết luận và quyết định theo trình tự, thủ tục do luật định các khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đề nghị xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người đưa đơn khiếu nại” [41, tr 9]. 14