Luận văn Đấu thầu mua sắm thiết bị y tế theo pháp luật Việt Nam hiện nay từ thực tiễn Thành phố Đà Nẵng

Nội dung text: Luận văn Đấu thầu mua sắm thiết bị y tế theo pháp luật Việt Nam hiện nay từ thực tiễn Thành phố Đà Nẵng

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ CÔNG VƢỢNG ĐẤU THẦU MUA SẮM THIẾT BỊ Y TẾ THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, Năm 2016
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ CÔNG VƢỢNG ĐẤU THẦU MUA SẮM THIẾT BỊ Y TẾ THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG Chuyên ngành: Luật Kinh tế. Mã số: 60.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN ĐÌNH HẢO HÀ NỘI, Năm 2016
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Lê Công Vƣợng
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẤU THẦU MUA SẮM THIẾT BỊ Y TẾ THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY 7 1.1. Vai trò của thiết bị y tế trong công tác khám, chữa bệnh 7 1.2. Pháp luật về đấu thầu mua sắm thiết bị y tế hiện nay 9 Kết luận Chương 1 32 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG ĐẤU THẦU MUA SẮM THIẾT BỊ Y TẾ QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 33 2.1. Nhu cầu đầu tư mua sắm thiết bị y tế tại các cơ sở khám, chữa bệnh trên thành phố Đà Nẵng: 33 2.2. Thực tiễn về đấu thầu mua sắm thiết bị y tế tại thành phố Đà Nẵng 34 Kết luận Chương 2 49 CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO THỰC HIỆN PHÁP LUẬT ĐẤU THẦU TRONG MUA SẮM THIẾT BỊ Y TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 52 3.1. Một số định hướng của Đảng và Nhà nước về đầu tư phát triển lĩnh vực thiết bị y tế trong thời kỳ hội nhập 52 3.2. Thực trạng vai trò quản lý nhà nước đối với thiết bị y tế 53 3.3. Các giải pháp đảm bảo thực hiện pháp luật đấu thầu trong mua sắm thiết bị y tế ở Việt Nam hiện nay 60 Kết luận Chương 3 71 KẾT LUẬN 72 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
5. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HSDT : Hồ sơ dự thầu HSMT : Hồ sơ mời thầu TBYT : Thiết bị y tế
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Mỗi người trong chúng ta, khi sinh ra và lớn lên ai cũng mong muốn mình có sức khỏe, không mắc bệnh tật. Sức khỏe là vốn quý giá nhất của con người, có sức khỏe là có tất cả. Trong điều kiện đất nước ta đang phát triển, đời sống người dân ngày càng nâng cao, việc chăm sóc sức khỏe hàng ngày cho mỗi cá nhân là điều tất nhiên. Nếu một người không may mắc bệnh tật, họ đều ước muốn bệnh tật của mình tự khỏi, không cần đến cơ sở y tế để khám và điều trị; còn nếu phải đến cơ sở y tế để khám bệnh thì mong muốn có kết quả chẩn đoán nhanh, chính xác. Từ đó giúp cho thầy thuốc có phác đồ điều trị thích hợp nhằm giảm thiểu thời gian điều trị bệnh, tiết kiệm chi phí, sức khỏe nhanh hồi phục Để đáp ứng được mong muốn của con người trong quá trình chăm sóc sức khỏe, các cơ sở y tế đã xác định ngoài việc thầy thuốc giỏi chuyên môn thì TBYT đóng vai trò cực kỳ quan trọng, vừa làm cơ sở định hướng phát hiện bệnh, vừa trực tiếp điều trị bệnh. Tại các cơ sở y tế, TBYT có thể phân thành hai nhóm chính là TBYT dùng cho lâm sàng (trực tiếp điều trị bệnh), ví dụ Máy thở, Máy bơm thức ăn, Bơm tiêm điện, Máy theo dõi mạch, nhiệt, huyết áp của bệnh nhân và TBYT dùng cho cận lâm sàng (dùng để chẩn đoán bệnh), ví dụ Máy Siêu âm, Máy X Quang, Máy Xét nghiệm sinh hóa, Máy Xét nghiệm huyết học, Máy Nội soi tiêu hóa Với sự phát triển của nền y học thế giới đã thúc đẩy công nghệ chế tạo TBYT phát triển. Việc đầu tư TBYT để phục vụ khám, chữa bệnh là ưu tiên hàng đầu đối với các cơ sở y tế. Nếu cơ sở y tế đã có thầy thuốc giỏi kèm TBYT hiện đại thì việc phát hiện được bệnh tật sớm là đương nhiên, từ đó thu hút được nhiều bệnh nhân đến khám và điều trị. Tuy nhiên, TBYT là một loại 1
7. hàng hóa đặc biệt, chủng loại đa dạng, luôn được cập nhật ứng dụng các tiến bộ khoa học công nghệ mới. Việc mua được TBYT vừa hiện đại, vừa đáp ứng nhu cầu khám, chữa bệnh, vừa hiệu quả kinh tế là một việc không đơn giản. Để giải bài toán này, các cơ sở y tế, bên cạnh làm tốt công tác khám, chữa bệnh còn phải đầu tư con người, kinh phí, hạ tầng cơ sở để tìm hiểu, cập nhật những TBYT hiện đại, triển khai công tác mua sắm, quản lý sử dụng, bảo trì, bảo hành, đặc biệt là hướng dẫn sử dụng thành thạo cho những cán bộ y tế trực tiếp sử dụng, hạn chế tối đa những sự cố do TBYT gây ra thầy thuốc và người bệnh. Những năm qua, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, ngành y tế đã đầu tư nâng cấp toàn diện các cơ sở khám, chữa bệnh từ Trung ương đến địa phương, trong đó TBYT chiếm tỷ trọng đáng kể cả về số lượng và trị giá bằng nguồn vốn Nhà nước. Để mua được một TBYT phù hợp với từng cơ sở khám, chữa bệnh là một bài toán khó cho các nhà quản lý, hoạch định chính sách về y tế trong bối cảnh hiện nay. Kể từ khi Luật đấu thầu được ban hành, việc mua sắm hàng hóa nói chung trên thị trường trở nên linh hoạt, có hiệu quả, đảm bảo lợi ích của các bên tham gia. Việc mua sắm TBYT phục vụ công tác khám, chữa bệnh cho con người cũng không nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của Luật đấu thầu khi chủ đầu tư là các cơ sở khám, chữa bệnh, cơ sở đào tạo nghiên cứu khoa học có sử dụng nguồn vốn Nhà nước. Để làm rõ hơn vấn đề đấu thầu mua sắm hàng hóa nói chung và TBYT nói riêng có điểm gì giống và khác nhau? Làm thế nào để có một TBYT tốt nhất phục vụ công tác khám, chữa bệnh mà vẫn đảm bảo tính kinh tế, tính hiệu quả, tính chiến lược trong mỗi cơ sở khám, chữa bệnh? Những thách thức nào đặt ra đối với các nhà quản lý khi xã hội rất quan tâm đến chất lượng TBYT trong cơ sở khám, chữa bệnh hiện nay? Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, người viết chọn đề tài “Đấu thầu 2
8. mua sắm thiết bị y tế theo pháp luật Việt Nam hiện nay từ thực tiễn thành phố Đà Nẵng” để làm luận văn tốt nghiệp. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thứ nhất, pháp luật về đấu thầu mua sắm hàng hóa nói chung được nhiều tác giả nghiên cứu và công bố nhưng công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu về pháp luật đấu thầu mua sắm TBYT chưa thấy được công bố. Thứ hai, khi đề cập đến việc đầu tư mua sắm TBYT, có nhiều bài báo viết về công tác mua sắm TBYT tại các cơ sở khám, chữa bệnh trong nước nhưng chỉ dừng lại ở các nội dung: liệt kê những tồn tại, lãng phí mua sắm; hiệu quả sử dụng TBYT sau đầu tư Khi Luật đấu thầu năm 2013 có hiệu lực thi hành đã bổ sung nhiều vấn đề mới so với Luật đấu thầu năm 2005, với mục đích tạo một môi trường minh bạch, cạnh tranh cho hoạt động đấu thầu, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về mua sắm sử dụng vốn nhà nước, chẳng hạn như: Quy định chung về mua sắm tập trung, các phương thức lựa chọn nhà thầu, một số quy định pháp luật nhằm hạn chế những tiêu cực trong đấu thầu mua sắm hàng hóa Đây là cũng là nội dung người viết muốn phân tích kỹ hơn trong luận văn của mình. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của đề tài là nghiên cứu chuyên sâu về pháp luật đấu thầu mua sắm hàng hóa nhằm góp phần hoàn thiện những vấn đề lý luận về đấu thầu mua sắm hàng hóa nói chung, TBYT nói riêng, những bất cập trong quá trình thực hiện đấu thầu mua sắm và đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về đấu thầu mua sắm TBYT ở Việt Nam trên cả hai bình diện điều chỉnh pháp luật và áp dụng pháp luật. 3
9. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Nhiệm vụ của đề tài được thực hiện trên cơ sở của mục đích nghiên cứu, giải quyết những nhiệm vụ chủ yếu sau: Một là, nghiên cứu những vấn đề lý luận về đấu thầu mua sắm TBYT dưới góc độ pháp luật như: khái niệm về đấu thầu, khái niệm về TBYT, các hình thức, phương thức, quy trình lựa chọn nhà thầu trong đấu thầu mua sắm TBYT, sự cần thiết phải điều chỉnh pháp luật hiệu quả đối với đấu thầu mua sắm TBYT. Hai là, nghiên cứu thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành về đấu thầu mua sắm TBYT từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá cần thiết nhằm tạo cơ sở cho quá trình hoàn thiện pháp luật. Ba là, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật đấu thầu mua sắm TBYT phù hợp với điều kiện thực tiễn hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn về đấu thầu mua sắm TBYT . 4.2. Phạm vi nghiên cứu Thứ nhất, luận văn tập trung nghiên cứu vào các khía cạnh pháp lý, cơ sở lý luận, thực tiễn và nội dung pháp luật đấu thầu mua sắm TBYT ở Việt Nam nói chung, thành phố Đà Nẵng nói riêng có sử dụng vốn nhà nước. Thứ hai, luận văn đưa ra những giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về đấu thầu mua sắm TBYT tại Việt Nam. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn sử dụng các luận chứng khoa học trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm của Đảng và pháp luật 4
10. của nhà nước để phân tích, dẫn chứng thực tiễn, đánh giá kết quả nhằm làm sáng tỏ những vấn đề thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở các phương pháp chủ yếu trong nghiên cứu khoa học nói chung, khoa học pháp lý nói riêng như: phương pháp phân tích; phương pháp so sánh, đối chiếu; phương pháp thống kê; phương pháp tổng hợp và các phương pháp khác, kết hợp lý luận và thực tiễn để giải quyết các vấn đề đặt ra. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn cung cấp thêm những luận cứ trên cơ sở khoa học và thực tiễn, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật, đảm bảo việc đấu thầu mua sắm TBYT ở Việt Nam hoạt động có hiệu quả. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Mặc dù Luật đấu thầu năm 2013 được ban hành đã khắc phục nhiều tồn tại so với Luật đấu thầu trước đó. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu, tác giả cũng phát hiện ra nhiều vấn đề cần làm sáng tỏ thêm: Một là, những căn cứ để lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu mua sắm hàng hóa, trong đó có TBYT còn nhiều điểm chưa phù hợp. Hai là, biểu mẫu lập Hồ sơ mời thầu mua sắm hàng hóa do Bộ Kế hoạch đầu tư ban hành, có nhiều quy định còn chung chung, tạo nhiều kẽ hở cho bên mời thầu, nhà thầu đặt ra những “tiêu chí phụ” nhằm hạn chế tính cạnh tranh trong đấu thầu. Ba là, pháp luật có quy định chủ đầu tư thành lập các Tổ chuyên gia trong hoạt động đấu thầu như: lập HSMT, thẩm định HSMT, thẩm định kết quả lựa chọn nhà thầu với các tiêu chí chỉ có tính chất định tính, khó định lượng, không ít trường hợp thành viên trong Tổ chuyên gia đứng nghiêng về 5
11. phía chủ đầu tư hoặc bên nhà thầu để từ đó làm phát sinh tiêu cực trong đấu thầu. Bốn là, TBYT được xem là hàng hóa đặc thù bỡi vì nó liên quan trực tiếp đến sức khỏe, tính mạng của con người nhưng việc áp dụng các loại biểu mẫu chung do Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành cho hoạt động đấu thầu mua sắm hàng hóa đã tạo ra không ít khó khăn cho nhà đầu tư, bên mời thầu áp dụng. Năm là, một số quy định pháp luật về việc quản lý nhập khẩu, sử dụng, bảo trì, thanh lý TBYT còn nhiều bất cập nên có trường hợp gian lận thương mại xảy ra và hậu quả một số cơ sở khám, chữa bệnh phải sử dụng những TBYT không hợp pháp đang diễn ra và tồn tại trong thời gian qua mà báo chí trong nước đã phản ánh gây bức xúc trong dư luận. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 03 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận về đấu thầu mua sắm thiết bị y tế theo pháp luật Việt Nam hiện nay. Chương 2. Thực trạng đấu thầu mua sắm thiết bị y tế qua thực tiễn thành phố Đà Nẵng. Chương 3. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật đấu thầu trong mua sắm thiết bị y tế ở Việt Nam hiện nay. 6
12. CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐẤU THẦU MUA SẮM THIẾT BỊ Y TẾ THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY 1.1. Vai trò của thiết bị y tế trong công tác khám, chữa bệnh Thiết bị y tế đóng vai trò quan trọng và cần thiết trong công tác khám, chữa bệnh. Vì đây là một loại hàng hóa đặc biệt có ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe con người và là một trong những yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả, chất lượng của công tác y tế, hỗ trợ cho người thầy thuốc trong chẩn đoán và điều trị bệnh nhân được chính xác, nhanh chóng, an toàn và hiệu quả. Tuy nhiên, TBYT lại có đặc thù là chủng loại đa dạng, luôn được cập nhật ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ mới, thế hệ công nghệ luôn thay đổi. Do vậy, TBYT phải được quản lý chặt chẽ theo chu trình vòng đời của sản phẩm, từ giai đoạn sản xuất, thử nghiệm, lưu thông trên thị trường đến quá trình sử dụng và bảo hành, bảo dưỡng, công tác mua sắm TBYT phải đảm bảo độ chính xác, hoạt động tốt của máy móc, không làm ảnh hưởng đến công tác khám và điều trị của bác sĩ cho người bệnh. Với tầm quan trọng của TBYT nêu trên, việc mua sắm TBYT có chất lượng tốt, giá cả hợp lý thì việc quy định phải đấu thầu khi mua sắm TBYT là cần thiết. Bỡi lẽ, hiện nay vẫn còn nhiều bất cập trong việc nhập khẩu, quản lý, sử dụng, hậu kiểm TBYT, tình trạng thổi giá làm lũng đoạn giá TBYT là vấn nạn nhức nhối tồn tại nhiều năm, những thông tin về kết quả lựa chọn nhà thầu chưa được cập nhật đầy đủ, còn nhiều kẽ hở dẫn đến tình trạng thiếu cạnh tranh, minh bạch. Thông qua hoạt động đấu thầu, có sự kiểm soát công tác đấu thầu của các cơ quan chức năng, các cơ sở khám, chữa bệnh sẽ lựa chọn được TBYT đáp ứng nhu cầu khám, chữa bệnh. 7
13. Trước khi phân tích các quy định về đầu thầu mua sắm TBYT, ta cần tìm hiểu một số khái niệm: Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa chọn nhà đầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh, công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế [26] Đấu thầu qua mạng là đấu thầu được thực hiện thông qua việc sử dụng hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. [26] Đấu thầu trong nước là đấu thầu mà chỉ có nhà thầu, nhà đầu tư trong nước được tham dự thầu. [26] Đấu thầu rộng rãi là hình thức lựa chọn nhà thầu không hạn chế số lượng nhà thầu [26] Chào hàng cạnh tranh trong mua sắm hàng hóa theo quy trình thông thường được áp dụng đối với gói thầu có giá trị không quá 05 tỷ đồng và hàng hóa thông dụng, sẵn có trên thị trường với đặc tính kỹ thuật được tiêu chuẩn hóa và tương đương nhau về chất lượng [19] Hồ sơ mời thầu là toàn bộ tài liệu sử dụng cho hình thức đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, bao gồm các yêu cầu cho một dự án, gói thầu, làm căn cứ để nhà thầu, nhà đầu tư chuẩn bị hồ sơ dự thầu và để bên mời thầu tổ chức đánh giá hồ sơ dự thầu nhằm lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tư. [26] Hồ sơ dự thầu là toàn bộ tài liệu do nhà thầu, nhà đầu tư lập và nộp cho bên mời thầu theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu. [26] Thiết bị y tế bao gồm các loại máy, thiết bị hoặc hệ thống thiết bị đồng bộ phục vụ cho công tác chẩn đoán, điều trị, phục hồi chức năng, nghiên cứu khoa học và đào tạo trong lĩnh vực y tế [14] Từ khái niệm về TBYT, có thể khẳng định TBYT là một loại hàng hóa 8
14. đặc thù, bỡi lẽ nó tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến sức khỏe, tính mạng của con người, được quy định bỡi các tiêu chí kỹ thuật ngoặc ngèo, tiêu chuẩn hóa toàn cầu nếu là thiết bị chuyên sâu trong chẩn đoán và điều trị; được tiêu chuẩn hóa từ khâu nhập khẩu, lưu hành trên thị trường, trước khi đưa vào sử dụng, trong khi sử dụng, sau khi sử dụng; thời gian bảo trì, kiểm chuẩn Mua sắm tập trung là cách tổ chức đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà thầu thông qua đơn vị mua sắm tập trung nhằm giảm chi phí, thời gian, đầu mối tổ chức đấu thầu, tăng cường tính chuyên nghiệp trong đấu thầu, góp phần tăng hiệu quả kinh tế. [26]. Mua sắm không tập trung (gọi khác là mua sắm phân tán) là việc chủ đầu tư hoặc đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng vốn ngân sách để tổ chức đấu thầu mua sắm theo luật định mà không thông qua đơn vị mua sắm tập trung. 1.2. Pháp luật về đấu thầu mua sắm thiết bị y tế hiện nay 1.2.1. Chủ thể tham gia đấu thầu Thứ nhất, bên mời thầu [26], là cơ quan, tổ chức có chuyên môn và năng lực để thực hiện các hoạt động đấu thầu, bao gồm: Chủ đầu tư hoặc tổ chức do chủ đầu tư quyết định thành lập hoặc lựa chọn; Đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng nguồn vốn mua sắm thường xuyên; Đơn vị mua sắm tập trung; Cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc tổ chức trực thuộc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn. Thứ hai, bên dự thầu gồm có nhà thầu chính, nhà thầu phụ, nhà thầu trong nước, nhà thầu nước ngoài. Ngoài ra còn có các chủ thể trung gian như: Tổ chuyên gia đấu thầu, Tổ Thẩm định Hồ sơ mời thầu, Tổ thẩm định kết quả lựa chọn nhà thầu 1.2.2. Đối tượng của đấu thầu mua sắm Đối tượng của đấu thầu mua sắm là các TBYT được phép lưu thông trên thị trường theo quy định của pháp luật Việt Nam. 9
15. 1.2.3. Phương thức mua sắm tập trung Trên cơ sở Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X đã chỉ ra nhiệm vụ nhằm khắc phục những bất cập trong công tác mua sắm tài sản, Nghị quyết nêu rõ: Khắc phục tiêu cực trong hoạt động mua sắm công, đảm bảo công khai, minh bạch, kể cả việc công khai hóa các khoản hoa hồng từ mua sắm. Thực hiện thí điểm mô hình mua sắm công tập trung, nhất là đối với những loại hàng hóa có nhu cầu sử dụng nhiều và có giá trị lớn[23]. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế mua sắm tài sản, hàng hóa theo phương thức tập trung, được áp dụng thí điểm từ năm 2007 [29]. Đến nay phương thức mua sắm tập trung từng bước được mở rộng, hiện đã có 23 bộ, ngành, địa phương áp dụng thí điểm trên toàn quốc [22]. Mua sắm tài sản nhà nước theo phương thức tập trung mặc dù mới được thực hiện thí điểm nhưng đã chứng minh hiệu quả cao trong việc tiết kiệm tối đa nguồn ngân sách nhà nước. Tổng hợp báo cáo trong 5 năm thực hiện thí điểm từ các bộ, ngành, địa phương theo số dự toán và số thực tế mua sắm thì số tiền chênh lệch này là hơn 467 tỷ đồng (năm 2008: 66,6 tỷ đồng; năm 2009: 109,3 tỷ đồng; năm 2010: 21,2 tỷ đồng; năm 2011: 266,5 tỷ đồng và 6 tháng đầu năm 2012: 5,3 tỷ đồng)[22]. Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ vừa ký Quyết định số 08/2016/ QĐ-TTg ngày 26/02/2016 quy định việc mua sắm tài sản nhà nước theo phương thức tập trung theo lộ trình áp dụng từ năm 2016 trở đi. Từ những chủ trương của Đảng và quy định của nhà nước nêu trên, các Bộ và cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các đơn vị, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước để mua sắm tài sản công, bắt buộc phải tiến hành việc mua sắm tập trung theo lộ trình đã định sẵn. Để việc mua sắm tập trung được triển khai đồng bộ và có hiệu quả cần khái quát được những nội dung cơ 10
16. bản sau: Về điều kiện áp dụng: Mua sắm tập trung được áp dụng trong trường hợp hàng hóa cần mua sắm với số lượng nhiều, chủng loại tương tự ở một hoặc nhiều cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp hoặc chủ đầu tư. Việc mua sắm tập trung cũng sẽ được thực hiện theo một trong hai cách: Cách thứ nhất, nếu mua sắm tập trung theo cách thức ký thỏa thuận khung, bao gồm các bước: Bước một, đơn vị mua sắm tập trung tổng hợp nhu cầu mua sắm; Bước hai, tiến hành lựa chọn nhà thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu hoặc thuê tổ chức đấu thầu chuyên nghiệp lựa chọn nhà thầu; Bước ba, ký thỏa thuận khung với nhà thầu được lựa chọn; Bước bốn, cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng tài sản đề xuất nhu cầu mua sắm, lập dự toán mua sắm trình cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước; Bước năm, trực tiếp ký hợp đồng mua sắm với nhà thầu được lựa chọn, trực tiếp thanh toán cho nhà thầu được lựa chọn; Bước sáu, tiếp nhận tài sản, hồ sơ về tài sản và thực hiện nghĩa vụ hợp đồng, chế độ bảo hành, bảo trì từ nhà thầu được lựa chọn. Cách thứ hai, nếu mua sắm tập trung theo cách thức ký hợp đồng trực tiếp, bao gồm các bước: Bước một, đơn vị mua sắm tập trung sẽ phải thực hiện toàn bộ các công đoạn trong quá trình mua sắm (tổng hợp nhu cầu mua sắm, tiến hành lựa chọn nhà thầu theo quy định của pháp luật, trực tiếp ký hợp đồng với nhà thầu được lựa chọn, trực tiếp thanh toán cho nhà thầu); Bước hai, cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp sử dụng tài sản chỉ nhận tài sản về sử dụng. Hiện nay, Chính phủ đã quy định việc mua sắm tài sản nhà nước theo 11
17. phương thức tập trung [31], theo đó: Nếu mua sắm tập trung theo cách thức ký hợp đồng trực tiếp được áp dụng trong các trường hợp: Mua tài sản thuộc các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, nguồn viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thuộc nguồn ngân sách nhà nước mà nhà tài trợ có yêu cầu áp dụng theo các thức ký hợp đồng trực tiếp; Mua vắc xin phục vụ công tác tiêm chủng. Nếu mua sắm tập trung được thực hiện theo cách thức ký thỏa thuận khung, trừ các trường hợp nêu trên. Từ quy định của Chính phủ về việc mua sắm tài sản nhà nước theo phương thức tập trung, có thể thấy việc đấu thấu mua sắm TBYT hiện nay sẽ áp dụng một trong hai cách thức là ký hợp đồng trực tiếp hoặc ký thỏa thuận khung, bỡi lẽ các cơ sở khám, chữa bệnh, đào tạo, nghiên cứu có sử dụng TBYT thuộc Trung ương hoặc địa phương thường sử dụng nguồn vốn ODA, nguồn viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước hoặc vốn ngân sách nhà nước được đơn vị sử dụng dự toán và cấp hàng năm để mua sắm TBYT. Bên cạnh đó, việc xây dựng danh mục tài sản mua sắm tập trung, ngoại trừ danh mục tài sản mua sắm tập trung cấp quốc gia (do Bộ Tài chính xây dựng, danh mục thuốc do Bộ Y tế xây dựng) thì việc mua sắm tập trung cấp Bộ, ngành, địa phương, thì các Bộ, cơ quan trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tùy theo tính chất, đặc điểm và điều kiện thực tế của mình để công bố danh mục mua sắm tập trung của Bộ, cơ quan trung ương, địa phương. Việc công bố danh mục mua sắm tập trung tại Bộ, cơ quan trung ương, địa phương thực hiện theo Quyết định số 08/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và hướng dẫn của Bộ Tài chính tại Thông tư số 35/2016/TT- BTC ngày 26/02/2016. 12
18. Hiện nay, danh mục TBYT được đấu thầu mua sắm tập trung tại các cơ quan ở Trung ương cũng như địa phương chưa được Bộ Y tế xây dựng và công bố để làm căn cứ thực hiện. Về hình thức và phương thức mua sắm tập trung: Hình thức lựa chọn nhà thầu trong mua sắm tập trung chỉ áp dụng đấu thầu rộng rãi và được áp dụng trong trường hợp mua sắm với số lượng nhiều, chủng loại tương tự ở một hoặc nhiều cơ quan, tổ chức hoặc chủ đầu tư. Phương thức lựa chọn nhà thầu trong mua sắm tập trung có thể chọn một trong bốn phương thức: Một giai đoạn một túi hồ sơ ; Một giai đoạn hai túi hồ sơ ; Hai giai đoạn một túi hồ sơ ; Hai giai đoạn hai túi hồ sơ. Hiện nay, khi chưa có danh mục đấu thầu mua sắm tập trung đối với TBYT do Bộ Y tế ban hành, các đơn vị đấu thầu mua sắm TBYT có sử dụng nguồn vốn ngân sách thường áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu là đấu thầu rộng rãi, phương thức một giai đoạn một túi hồ sơ. Về quy trình mua sắm tập trung tổng quát gồm các nội dung [19]: Tổng hợp nhu cầu; Lập, thẩm định và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu ; Chuẩn bị lựa chọn nhà thầu ; Tổ chức lựa chọn nhà thầu; Đánh giá hồ sơ dự thầu và thương thảo hợp đồng ; Thẩm định, phê duyệt và công khai kết quả lựa chọn nhà thầu ; Hoàn thiện, ký kết thỏa thuận khung; Hoàn thiện, ký kết và thực hiện hợp đồng với nhà thầu trúng thầu ; Quyết toán, thanh lý hợp đồng. Ưu điểm của mua sắm tập trung: Lựa chọn được các nhà cung cấp tốt nhất, với chất lượng sản phẩm tối ưu, giá thành hợp lý, dịch vụ bảo hành, bảo dưỡng hàng hóa tốt hơn; Tiết kiệm được thời gian, nhân lực, chi phí so với việc phải tổ chức đấu thầu riêng lẻ từng đơn vị; Quy trình thực hiện sẽ được công khai, từ nhu cầu, kế hoạch lựa chọn nhà thầu đến kết quả đấu thầu, do đó sẽ bảo đảm tính minh bạch, thuận tiện cho công tác kiểm tra, giám sát phòng chống tham nhũng, lãng phí trong mua sắm công, nâng cao hiệu quả quản lý, 13
19. sử dụng tài sản nhà nước; Chọn được các chuyên gia có chuyên môn cao trong từng lĩnh vực để tham gia vào các Tổ đấu thầu nhằm hạn chế thấp nhất những sai sót. Bên cạnh những ưu điểm, mua sắm tập trung cũng có một số hạn chế chế như: Mức độ triển khai chưa đồng đều, chưa chuyên nghiệp (chưa có các chuyên gia am hiểu về đấu thầu, định giá, chuyên môn kỹ thuật của tài sản mua sắm); Mô hình tổ chức mua sắm tập trung chủ yếu theo chế độ kiêm nhiệm nên gặp nhiều khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện do chưa bố trí đủ nhân lực; Do thực hiện thí điểm theo cách thức đơn vị được giao mua sắm sẽ trực tiếp thực hiện đấu thầu mua sắm, ký hợp đồng và giao thiết bị cho các đơn vị sử dụng, nên còn hạn chế trong việc bàn giao tài sản, bảo hành, bảo trì, tiến độ thực hiện hợp đồng; Nguồn kinh phí, dự toán mua sắm và cách thức thanh toán còn chưa linh hoạt dẫn đến khó khăn trong thanh, quyết toán. Tóm lại, việc quy định mua sắm tập trung theo cách thức “ký thỏa thuận khung” trong đa số hàng hóa nói chung, TBYT nói riêng đã được Chính phủ quy định nêu trên, chính là sự thay đổi căn bản về mua sắm tập trung. Cách thức này đang được áp dụng thành công ở nhiều quốc gia do có thể mua sắm với quy mô lớn mà không đòi hỏi bộ máy lớn, không làm hạn chế quyền tự chủ của các đơn vị trong việc lập dự toán, quyết toán mua sắm tài sản, quyền ký hợp đồng cung cấp, thụ hưởng các dịch vụ sau bán hàng và sử dụng số tiền tiết kiệm được qua mua sắm. 1.2.4. Mua sắm không tập trung (mua sắm phân tán) Việc mua sắm không tập trung được thực hiện khá phổ biến trong các cơ quan, đơn vị công lập được giao dự toán ngân sách và thẩm quyền đấu thầu mua sắm hàng năm. Điểm khác nhau cơ bản giữa mua sắm tập trung và không tập trung là việc mua sắm tập trung được thực hiện thông qua một tổ chức đấu thầu mua sắm chuyên nghiệp được thành lập hợp pháp bỡi cơ quan có thẩm 14
20. quyền, còn mua sắm không tập trung thì chủ đầu tư hoặc đơn vị được giao dự toán mua sắm trực tiếp thực hiện đấu thầu mua sắm. Ngoài ra, nếu mua sắm tập trung thì chỉ áp dụng duy nhất một hình thức lựa chọn nhà thầu là đấu thầu rộng rãi. Trong khi mua sắm không tập trung, ngoài việc áp dụng đấu thầu rộng rãi, có thể áp dụng các hình thức khác như: Chào hàng cạnh tranh, chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp. Khi áp dụng quy trình chi tiết mua sắm không tập trung [19] trong đấu thầu mua sắm hàng hóa theo hình thức đấu thầu rộng rãi, hương thức một giai đoạn một túi hồ sơ, thường có các bước sau: Bước một, chuẩn bị lựa chọn nhà thầu, bao gồm: Lập hồ sơ mời thầu; Thẩm định và phê duyệt hồ sơ mời thầu. Bước hai, tổ chức lựa chọn nhà thầu, bao gồm: Mời thầu; Phát hành, sửa đổi, làm rõ hồ sơ mời thầu; Chuẩn bị, nộp, tiếp nhận, quản lý, sửa đổi, rút hồ sơ dự thầu; Mở thầu. Bước ba, đánh giá hồ sơ dự thầu, bao gồm: Kiểm tra, đánh giá tính hợp lệ của hồ sơ dự thầu; Đánh giá chi tiết hồ sơ dự thầu; Xếp hạng nhà thầu. Bước bốn, thương thảo hợp đồng. Bước năm, trình, thẩm định, phê duyệt và công khai kết quả lựa chọn nhà thầu. Bước sáu, hoàn thiện, ký kết hợp đồng. Khi mua sắm không tập trung sẽ có những ưu điểm như: Đáp ứng kịp thời nhu cầu sử dụng; Xử lý những vướng mắc trong khi đấu thầu mua sắm nhanh vì phần lớn các thành viên trong Tổ chuyên gia là người của đơn vị. Tuy nhiên mua sắm không tập trung cũng bộc lộ những hạn chế: Số lượng ít, nhỏ lẻ nên có thể làm tăng giá tiền của thiết bị; Một số đơn vị gặp khó khăn khi không đủ nhân lực có chuyên môn về đấu thầu cho nên không chuyên nghiệp và chưa tách bạch được nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung 15
21. cấp dịch vụ trong quản lý tài sản công; Tốn kém chi phí tổ chức thực hiện; Tài sản mua sắm thiếu tính đồng bộ, hiện đại và việc đảm bảo tiêu chuẩn, định mức trong quản lý, sử dụng tài sản công. 1.2.5. Các giai đoạn cơ bản trong đấu thầu mua sắm thiết bị y tế Theo pháp luật hiện nay, dù mua sắm tập trung hay không tập trung, khi triển khai đấu thầu mua sắm TBYT, các đơn vị trực thuộc Bộ Y tế hoặc liên quan đến công tác quản lý của ngành y tế và có sử dụng nguồn vốn ngân sách đều được hướng dẫn thực hiện đấu thầu mua sắm qua các giai đoạn cơ bản sau đây: Giai đoạn lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu (trước khi đấu thầu) Thứ nhất, tổng hợp danh mục TBYT cần đấu thầu mua sắm căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của đơn vị để thông qua Hội đồng mua sắm tại đơn vị có nhu cầu mua sắm. Thứ hai, lập dự toán kinh phí trên cơ sở danh mục TBYT được Hội đồng thông qua trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Quyết định mua sắm. Thứ ba, lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt với các nội dung: [3] Tên gói thầu: thể hiện tính chất, nội dung và phạm vi công việc của gói thầu, phù hợp với nội dung nêu trong dự toán mua sắm. Trường hợp gói thầu gồm nhiều phần riêng biệt, trong kế hoạch lựa chọn nhà thầu cần nêu tên thể hiện nội dung cơ bản của từng phần. Giá gói thầu: được xác định trên cơ sở tổng mức dự toán mua sắm. Giá gói thầu được tính đúng, tính đủ toàn bộ chi phí để thực hiện gói thầu, kể cả chi phí dự phòng, phí, lệ phí và thuế. Trường hợp gói thầu gồm nhiều phần riêng biệt thì ghi rõ giá ước tính cho từng phần trong giá gói thầu. Nguồn vốn: mỗi gói thầu phải nêu rõ nguồn vốn hoặc phương thức thu xếp vốn, thời gian cấp vốn để thanh toán cho nhà thầu; trường hợp sử dụng 16
22. vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi thì phải ghi rõ tên nhà tài trợ và cơ cấu nguồn vốn, bao gồm vốn tài trợ, vốn đối ứng trong nước. Hình thức và phương thức lựa chọn nhà thầu: Đối với mỗi gói thầu phải nêu rõ hình thức và phương thức lựa chọn nhà thầu; Thời gian bắt đầu tổ chức lựa chọn nhà thầu: được tính từ khi phát hành hồ sơ mời thầu. Loại hợp đồng: trọn gói hoặc theo đơn giá cố định, thời gian thực hiện hợp đồng. Lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu là một bước rất quan trọng, nó quyết định sự thành công hay thất bại trong giai đoạn tổ chức lựa chọn nhà thầu và được quy định chi tiết tại Thông tư số 10/2015/TT-BKHĐT ngày 26/10/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Tuy nhiên, trong thực tiễn việc lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu đã xảy ra không ít trường hợp chủ đầu tư hoặc đơn vị được giao quyền đấu thầu mua sắm TBYT đã cố tình đưa ra các tiêu chí hoặc điều kiện nhằm hạn chế tính cạnh tranh hoặc hạn chế nhà thầu tham gia. Về lý thuyết, khi xây dựng danh mục TBYT để đấu thầu mua sắm là căn cứ vào đề xuất của đơn vị hoặc bộ phận sử dụng, sau đó Hội đồng khoa học cơ sở tại đơn vị căn cứ điều kiện thực tế, tính hiệu quả sử dụng, kinh phí hiện có để đưa ra quyết định đầu tư mua sắm. Thực tế, việc xây dựng danh mục TBYT để đấu thầu mua sắm còn mang nặng tính xin – cho, dựa vào ý chí cá nhân của đại diện chủ đầu tư hoặc sự săn đón của các nhà kinh doanh trong quá trình giới thiệu sản phẩm, “hứa hẹn” đối với chủ đầu tư để cài TBYT của mình kinh doanh vào trong lập kế hoach lựa chọn nhà thầu dẫn đến nhiều hệ lụy trong đấu thầu mua sắm TBYT như: giá trúng thầu cao, đầu tư không hiệu quả, chất lượng thiết bị không tốt Theo pháp luật hiện hành, các Chủ đầu tư sau khi lập dự toán và được cơ 17