Luận văn Đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản gắn liền với đất theo pháp luật đất đai hiện nay từ thực tiễn tỉnh Lào Cai

Nội dung text: Luận văn Đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản gắn liền với đất theo pháp luật đất đai hiện nay từ thực tiễn tỉnh Lào Cai

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN QUANG TẠO ĐĂNG KÝ, CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở, TÀI SẢN GẮN LIỀN VỚI ĐẤT THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI HIỆN NAY TỪ THỰC TIỄN TỈNH LÀO CAI Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 62.38.01.07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Nguyễn Thị Nga HÀ NỘI, 2018
2. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực.Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN TRẦN QUANG TẠO
3. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ VÀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở VÀ TÀI SẢN KHÁC GẮN LIỀN VỚI ĐẤT 5 1.1. Cơ sở lý luận của việc đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất 5 1.2. Cơ sở lý luận của pháp luật về đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. 20 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ, CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ VÀ TÀI SẢN KHÁC GẮN LIỀN VỚI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LÀO CAI 35 2.1. Pháp luật về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất 35 2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Lào Cai 58 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở VÀ 67 TÀI SẢN KHÁC GẮN LIỀN VỚI ĐẤT 67 3.1. Định hướng và yêu cầu đặt ra của việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. 67 3.2. Một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về đăng ký, cấp giấy chứng nhận trong thời gian tới trên địa bàn tỉnh Lào Cai 72 KẾT LUẬN 78
4. DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT GCN: Giấy chứng nhận GCNQSDĐ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất LĐĐ: Luật Đất đai NSDĐ: Người sử dụng đất QSDĐ: Quyền sử dụng đất TNMT: Tài nguyên và môi trường UBND: Ủy ban nhân dân VPĐKĐĐ: Văn phòng đăng ký đất đai
5. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên có vai trò đặc biệt quan trọng cho nên việc đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là nhiệm vụ hàng đầu của Nhà nước ta nói riêng và tất cả các quốc gia trên thế giới nói chung. Dưới khía cạnh quản lý nhà nước và dưới khía cạnh quyền, lợi ích của người sử dụng đất thì hoạt động đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có mục đích, ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Mục đích của hoạt động đăng ký, cấp GCN sẽ là căn cứ pháp lý đầy đủ để giải quyết mối quan hệ về đất đai, cũng là cở sở pháp lý để nhà nước công nhận và bảo hộ QSDĐ của họ; là căn cứ để xây dựng các quyết định cụ thể, như các quyết định về đăng kí, theo dõi biến động kiếm soát các giao dịch dân sự về đất đai; Giấy CNQSDĐ không những buộc người dử dụng đất phải nộp nghĩa vụ tài chính mà còn giúp cho họ được đền bù thiệt hại về đất khi bị thu hồi; Thông qua việc cấp GCNQSDĐ, nhà nước có thể quản lý đất đai trên toàn lãnh thổ, kiểm soát được việc mua bán, giao dịch trên thị trường và thu được nguồn tài chính lớn hơn nữa; GCNQSDĐ là căn cứ xác lập quan hệ về đất đai, là tiền đề để phát triển kinh tế xã hội. giúp cho các cá nhân, hộ gia đình sử dụng đất, yên tâm đầu tư trên mảnh đất của mình. Ý nghĩa của hoạt động đăng ký, cấp GCN có ý nghĩa thiết thực trong quản lý đất đai của nhà nước, đáp ứng nguyện vọng của các tổ chức và công dân; Nhà nước bảo hộ tài sản hợp pháp và thỏa thuận trên giao dịch dân sự về đất đai, tạo tiền đề hình thành thị trường bất động sản công khai, lành mạnh tránh thao túng hay đầu cơ trái phép bất động sản. Trong quá trình thực hiện đăng ký, cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, bên cạnh những kết quả nhất định đã thu được thì công tác này vẫn còn một số bất cập, vướng mắc, đặc biệt khó khăn khi mà pháp luật về đăng ký cấp giấy chứng nhận trong pháp luật đất đai, pháp luật nhà ở, pháp luật xây dựng, pháp luật bảo vệ và phát triển rừng còn nhiều bất cập, mâu thuẫn, chồng chéo Nhiều quy định thể hiện sự gò bó, khiên cưỡng và thiếu tính khả thi. Các điều kiện về nhân lực, vật lực, tài lực chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu và nhu cầu của thực tế. Khó khăn đó đã tác động và ảnh hưởng đến quá trình quy hoạch, xây dựng và quy hoạch vùng kinh tế tại các tỉnh thành trong cả nước, thủ tục cấp GCNQSDĐ phức tạp, vướng mắc do chưa công bố bộ thủ tục hành chính về đất đai, bất cập do khác nhau về thời gian thực hiện các thủ tục hành chính giữa các văn bản 1
6. Còn với tỉnh Lào Cai nói riêng, Mặc dù kết quả đạt được trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở tỉnh tính đến thời điểm này là khá cao (trên 80%), nhưng việc tổ chức cấp cho diện tích đất còn lại là rất khó khăn, nguyên nhân là do công tác quản lý nhà nước và các chính sách liên quan đến đất đai còn bất cập dẫn đến khó khăn trong việc xác định nguồn gốc, quá trình sử dụng đất. Diện tích đất còn lại chưa được cấp GCN quyền sử dụng thì tài liệu, hồ sơ còn thiếu cơ sở pháp lý và có một số tranh chấp, chồng lấn giữa các cá nhân, đơn vị; đặc biệt là việc thiếu ranh giới chính xác hoặc ranh giới tự nhiên, như đường giao thông, sông, suối trên thực địa, nhất là hai loại đất nông nghiệp và lâm nghiệp. goài ra có một số nguyên nhân khác, như công tác quản lý đất đai ở một số địa phương còn thiếu chặt chẽ, đất đai thiếu hồ sơ, tài liệu gốc nhiều xã chưa được đo đạc lập bản đồ địa chính chính quy toàn xã hoặc trong quá trình xây dựng hồ sơ địa chính có sai sót về vị trí và hình thể thửa đất so với thực tế. Năng lực của một số đơn vị tham gia công tác tư vấn, đo đạc còn yếu. Từ thực trạng nêu trên, tôi đã chọn đề tài: “Đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản gắn liền với đất theo pháp luật đất đai Việt Nam hiện nay từ thực tiễn tỉnh Lào Cai” nhằm đánh giá thực trạng của các quy định liên quan đến đăng ký cấp giấy chứng nhận theo quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam, đối chiếu với thực tiễn áp dụng tại nơi mà tôi công tác. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Các công trình, các bài viết, các bài viết, các sách chuyên khảo đã và đang là tài liệu nghiên cứu phổ biến như: Phạm Thị Kim Hiền với luận văn Thạc sỹ luật học: Đăng ký bất động sản - Thực tiễn và phương hướng hoàn thiện, Đại học Luật Hà Nội - 2001; “các vấn đề pháp lý về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, luận văn thạc sĩ luật học của Nguyễn Quang Học, năm 2004; Bàn về khái niệm đăng ký đất đai của bài viết: Một số yếu tố của hệ thống đăng ký đất đai đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 03/2011 Ngoài ra còn một số công trình nghiên cứu khoa học có liên quan đến phần nào lĩnh vực cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân như: “Địa vị pháp lý người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự, thương mại về đất đai:, luận án tiến sĩ luật học của Nguyễn Quang Tuyến (2003);Ủy ban trao quyền pháp lý cho người nghèo: Ấn phẩm pháp luật cho mọi người thuộc bản quyền của Ủy ban trao quyền pháp lý cho người nghèo và Chương trình phát triển của Liên hợp quốc, năm 2008 [Tập II, tr 120]; “Pháp luật đất đai Việt Nam hiện hành nhìn từ góc độ bảo đảm quyền của người sử dụng đất”; Tạp chí Luật học , số 8/2009 của T.S Trần Quang Huy; Đặng Trường Sơn: Một số vấn đề lý luận về đăng ký bất động sản trong Luật Dân sự - Thực trạng và phương hướng hoàn thiện, Luận văn 2
7. Thạc sỹ, ĐH Luật Hà Nội năm 2009; Trường Đại học Luật Hà Nội, Chuyên đề 11 Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường:Bình luận các nội dung cơ bản trong quản lý nhà nước về đất đai trong Luật đất đai 2013, Hà Nội 2013; Những công trình đã công bố còn thể hiện tính tản mạn, chưa nghiên cứu vấn đề đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong một chỉnh thể thông nhất, toàn diện, các khía cạnh thực tiễn chưa được đầu tư nghiên cứu sâu. Đặc biệt, chưa nhiều công trình nghiên cứu cùng một lúc cả vấn đề đăng ký và vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhất là các sau khi có hiệu lực của Luật Đất đai 2013 thì chưa thực sự có nhiều nghiên cứu về vấn đề này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Thứ nhất, nghiên cứu làm sáng tỏ một số vấn đề chung của pháp luật đất đai về đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Thứ hai, phân tích và đánh giá các quy định của pháp luật khi thực hiện công tác đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Lào Cai: tìm hiểu về những điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của tỉnh Lào Cai có liên qan đến hoạt động đăng ký cấp giấy chứng nhận. Qua đó, nhận định, đánh giá về tình hình đăng ký cấp giấy chứng nhận trên địa bàn tỉnh Lào Cai: về kết quả đạt được; những hạn chế vướng mắc và nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc đó. Thứ ba, trên cơ sở phân tích, tìm ra những nguyên nhân của những tồn tại, bất cập vướng mắc thực tế phát sinh, người viết đề xuất một số kiến nghị để hoàn thiện thêm các quy định của pháp luật về đăng ký cấp giấy chứng nhận. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu đề tài: là những vấn đề lý luận và thực tiễn về đăng ký, cấp GCNQSDĐ, các quy định của pháp luật Việt Nam; các quy định của Bộ luật dân sự, Luật đất đai và thực tiễn thực hiện các quy định này tại Văng phòng đăng ký đất đai trong việc đăng ký, cấp GCNQSDĐ. - Phạm vi nghiên cứu: đề tài có nội dung nghiên cứu rộng, song thời gian nghiên cứu ngắn, lại hạn chế bởi dung lượng số trang của một luận văn Thạc sỹ nên đề tài chỉ tập trung vào một số vấn đề lý luận và thực tiễn đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với đất ở cho hộ gia đình cá nhân từ thực tiễn thực hiện trong thời gian qua tại tỉnh Lào Cai. 3
8. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài kết hợp sử dụng nhiều phương pháp như: phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp diễn dịch, phương pháp quy nạp, phương pháp so sánh 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận văn Nghiên cứu, hệ thống hoá các vấn đề lý luận liên quan đến quy trình đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trên cơ sở các luận điểm khoa học, luận văn đã xây dựng khái niệm, đặc điểm về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất. Luận văn đã phân tích, đánh giá khách quan và chỉ ra những ưu điểm, đồng thời tập trung làm rõ những hạn chế, tồn tại của hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành và trong thực tiễn áp dụng pháp luật về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất tại tỉnh Lào Cai. Từ những hạn chế, bất cập đó, luận văn đã chỉ ra và phân tích kỹ các nguyên nhân để làm cơ sở cho việc đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất , đáp ứng các yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân và yêu cầu hội nhập quốc tế. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn Các kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung những vấn đề lý luận về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất; cung cấp các luận cứ khoa học cho việc nghiên cứu nhằm tiếp tục xây dựng, hoàn thiện các văn bản pháp quy hướng dẫn trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần, phần kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo nội dung của luận văn bao gồm 3 chương: Chương 1. Lý luận pháp luật về đăng ký và cấp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Chương 2. Thực trạng pháp luật về đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Lào Cai. Chương 3. Giải pháp về hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. 4
9. CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ VÀ CẤP GIẤY CHỨNG NHẬN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT, QUYỀN SỞ HỮU NHÀ Ở VÀ TÀI SẢN KHÁC GẮN LIỀN VỚI ĐẤT 1.1. Cơ sở lý luận của việc đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất 1.1.1. Khái niệm về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất 1.1.1.1. Quyền sử dụng đất Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 của nước ta thừa nhận sự tồn tại của nhiều hình thức sở hữu khác nhau về đất đai (sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân). Theo đó, Điều 31 Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 (đăng trên Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thuộc Cổng thông tin điện tử của Bộ Tư pháp) cũng quy định: “Người được chia ruộng đất có quyền sở hữu ruộng đất đó Chính quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu cho người được chia. Mọi khế ước cũ đều huỷ bỏ. Người được chia có quyền chia gia tài, cầm, bán, cho ruộng đất được chia”. Tuy nhiên, kể từ khi Hiến pháp năm 1980 có hiệu lực thì “đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa đều thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 19) và“những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật” (Điều 20). Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai tiếp tục được khẳng định tại Hiến pháp năm 1992 (Điều 17) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 53). Trên tinh thần đó, Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, trong đó đặc biệt là quy định về quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai, ví dụ như: “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai” (Điều 1 Luật Đất đai năm 2003) hoặc“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4 Luật Đất đai năm 2013). Các quy định của pháp luật đất đai cho thấy, chỉ khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng 5
10. đất thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới được thực hiện quyền của người sử dụng đất. Trên nguyên lý đó, mặc dù là chủ thể trực tiếp khai thác, sử dụng đất đai, nhưng người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu đất đai và khi thực hiện các quyền của mình (ví dụ: Chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất) thì phải được sự đồng ý (chấp thuận) của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với các điều kiện đã được pháp luật đất đai quy định. Tuy không đồng nhất nội hàm của khái niệm quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất, nhưng trong số 05 quyền của người sử dụng đất tại Luật Đất đai năm 1993, sau đó mở rộng đến 9 quyền tại Luật Đất đai năm 2003 và 08 quyền tại Luật Đất đai năm 2013 có nhiều quyền mang tính chất định đoạt tài sản (giống như chủ sở hữu), nghĩa là việc thực hiện quyền dẫn đến thay đổi người sử dụng đất với tư cách là chủ thể trực tiếp quản lý, khai thác thửa đất, đó là quyền trao đổi, tặng cho, chuyển nhượng, góp vốn, thừa kế bằng quyền sử dụng đất. Nhìn từ phương diện lịch sử thì khái niệm “quyền sử dụng đất” đã được đề cập trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, bắt đầu từ thập niên 70 của thế kỷ XX với tên gọi ban đầu là “quyền quản lý và sử dụng ruộng đất”. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay, pháp luật thực định của Việt Nam vẫn chưa có định nghĩa chính thức về nội hàm của khái niệm quyền sử dụng đất. Theo Từ điển Luật học năm 2006 thì "quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho ”. Trong khi đó, Giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội thì cho rằng: "Quyền sử dụng đất là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”, NXB Công an nhân dân, năm 2011(trang 92).Mặc dù nghiên cứu ở giác độ khác nhau, song nội hàm của các khái niệm về quyền sử dụng đất nêu trên có các đặc điểm chủ yếu như: (1)Quyền sử dụng đất là quyền khai thác giá trị của đất đai; (2) Chủ thể thực hiện việc khai thác chính là người sử dụng đất (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) và (3) Quyền sử dụng đất không phải là quyền sở hữu đất đai. Tuy nhiên, các định nghĩa nêu trên vẫn chưa thể hiện được đầy đủ và rõ nét bản chất của đất đai là tài sản thuộc sở hữu của quốc gia, nhưng khi Nhà nước đã giao đất, cho thuê đất, công 6
11. nhận quyền sử dụng đất của người dân, doanh nghiệp thì có nghĩa là những chủ thể này phải có quyền tài sản (quyền dân sự) đối với thửa đất cụ thể. Qua quá trình lấy ý kiến Nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (nay là Hiến pháp năm 2013), có nhiều ý kiến cho rằng Nhà nước cần xem xét, công nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất ở. Đồng thời, nghiên cứu quy định của pháp luật đất đai cho thấy, đối tượng các loại đất được áp dụng chế độ pháp lý sử dụng ổn định lâu dài cũng ngày càng được mở rộng (Điều 125 Luật Đất đai năm 2013 quy định 11 loại đất, trong đó trước tiên là đất ở). Nhìn từ góc độ khoa học, loại ý kiến này phản ánh đầy đủ bản chất, phạm vi các quyền của người sử dụng đất ở, đồng thời suy cho cùng thì việc công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất ở không có nghĩa là Nhà nước không có quyền thu hồi đất, quyết định các vấn đề về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về giá đất. Hơn nữa, công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất ở giúp Nhà nước áp dụng cơ chế phù hợp, hiệu quả để bảo vệ tốt hơn quyền sở hữu tư nhân theo đúng nguyên tắc Hiến định. Tiếp tục kế thừa và phát triển nội dung của các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc, tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Đảng ta khẳng định quyền sử dụng đất là “một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu”. Nhìn từ phương diện kinh tế, một hàng hoá thông thường bao giờ cũng có giá trị và giá trị sử dụng, trong đó giá trị của hàng hoá được xác định bằng lao động kết tinh trong hàng hoá (lao động hao phí phải bỏ ra để tạo ra sản phẩm), nhưng giá trị của quyền sử dụng đất không được xác định thông qua quy luật thông thường, không có hao phí lao động nào được bỏ ra để hình thành nên đất (chỉ có lao động bỏ ra để cải tạo, tu bổ đất). Hơn nữa, đối tượng của quyền sử dụng đất là đất đai, một tài sản thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu quản lý. Không giống với các hàng hoá thông thường mà chủ sở hữu được toàn quyền định đoạt, quyền sử dụng đất là loại hàng hoá mà sự tồn tại phụ thuộc rất nhiều vào ý chí của Nhà nước (quyết định giao đất, cho thuê đất; quyết định thu hồi đất ). Qua đó, chúng ta có thể nhận thấy tính chất đặc biệt của loại hàng hoá “quyền sử dụng đất” trên thị trường, cũng như để quyền sử dụng đất phát 7
12. huy được vai trò là một loại hàng hoá đặc biệt trên thị trường thì Nhà nước phải xác lập cơ chế quản lý hữu hiệu, phù hợp nhằmtạo cơ sở pháp lý cho việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất, từng bước mở rộng thị trường bất động sản cho người Việt Nam ở nước ngoài và người nước ngoài đầu tư ở Việt Nam. Từ một số định nghĩa, đánh giá nêu trên, thông qua mối quan hệ giữa Nhà nước với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, đặc biệt là từ cách thức xử lý của pháp luật khi quy định về các quyền của người không phải là chủ sở hữu đối với tài sản, trong đó có quyền sử dụng đất và phương thức bảo vệ các quyền đối với tài sản của người không phải là chủ sở hữu đó cũng được thực hiện như bảo vệ đối với chủ sở hữu tài sản, có thể thấy nhìn từ góc độ khoa học pháp lý thì quyền sử dụng đất cần được định nghĩa như sau: Quyền sử dụng đất là quyền tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phát sinh trên cơ sở quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc từ các giao dịch nhận chuyển quyền sử dụng đất. Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất phải tuân thủ các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Tóm lại, QSDĐ là những quyền năng sử dụng đất cụ thể, được pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện đối với các chủ thể sử dụng đất trong quá trình khai thác và sử dụng. 1.1.1.2. Quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất Dưới khía cạnh QSDĐ hợp pháp của mình, NSDĐ được quyền đầu tư vật tư, tiền vốn, công sức của mình trên đất đó để được hưởng hoa lợi, lợi tức và những lợi ích khác được tạo ra trên đất, gắn liền với đất.Theo đó, nhà ở cùng các công trình kiến trúc và các tài sản khác do NSDĐ đầu tư trên đó cũng sẽ thuộc quyền sở hữu của chính họ. Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo quyền định đoạt nhà ở, các tài sản gắn liền với đất theo nhu cầu và mục đích của mình. Những tài sản đó được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm hại đến. Tài sản là nhà ở, các công trình kiến trúc và các tài sản khác chỉ thực sự có giá trị đích thực khi chúng được gắn liền với một mảnh đất hợp pháp. Tuy nhiên cần phải khẳng định rằng, QSDĐ và quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất không đồng nhất chế độ pháp lý, cụ thể về chủ sở hữu và tính hợp pháp của quyền sở hữu: 8
13. Tại điều 4 Luật Nhà ở 2014 có quy định về quyền có chỗ ở và quyền sở hữu nhà ở: “Hộ gia đình, cá nhân có quyền có chỗ ở thông qua việc đầu tư xây dựng, mua, thuê, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế, nhận góp vốn, nhận đổi, mượn, ở nhờ, quản lý nhà ở theo ủy quyền và các hình thức khác theo quy định của pháp luật “ Như vậy, có trường hợp tài sản trên đất không thuộc quyền sở hữu của người có QSDĐ hợp pháp. Chẳng hạn NSDĐ cho người khác thuê đất để đầu tư xây dựng quán Café bằng nguồn vốn của người thuê đất, như vậy tài sản trên đất không thuộc quyền sở hữu của NSDĐ. Trên thực tế, dù QSDĐ là hợp pháp nhưng quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lại bất hợp pháp như: nhà ở, công trình xây dựng thuộc diện phải xin cấp phép xây dựng nhưng NSDĐ không xin cấp phép xây dựng tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc các tài sản tạo ra trên đất không đúng múc đích sử dụng của cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (ví dụ như làm nhà trên đất nông nghiệp). Tóm lại, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức và các thuộc tính có ích khác đối với quyền sử dụng đất, nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất của người có quyền sở hữu và sử dụng tài sản đó. Các quyền này được pháp luật ghi nhận và bảo đảm thực hiện trong thực tế. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất 1.1.2.1. Khái niệm đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất Về vấn đề này, nhìn từ góc độ pháp luật thực định, mà cụ thể là quy định tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì “Đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất là việc kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất và quyền quản lý đất đối với một thửa đất vào hồ sơ địa chính”. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 7 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 thì “Đăng ký quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng là việc chủ rừng đăng ký để được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng”. Khái niệm nêu trên của Luật Đất đai năm 2013 tuy đã đề cập đến nội 9
14. dung của hoạt động đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất là “kê khai và ghi nhận tình trạng pháp lý về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất”, không phải là “hiện trạng vật lý” của thửa đất, tài sản gắn liền với đất (ví dụ: Diện tích, số tờ bản đồ, số thửa đất hay kết cấu công trình, số tầng của công trình xây dựng ). Song, khái niệm đó vẫn chưa thể hiện được chủ thể thực hiện hành vi đăng ký (từ góc độ Nhà nước, cũng như góc độ người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất) và đặc biệt là giá trị pháp lý của việc đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Định nghĩa tại khoản 15 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 sử dụng từ “ghi nhận” và nếu xét về ngữ nghĩa thì từ này hoàn toàn khác với từ “công nhận” được sử dụng tại khoản 7 Điều 3 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004. Thực tiễn cho thấy, việc sử dụng từ “ghi nhận” trong khái niệm về đăng ký của Luật Đất đai năm 2013 hoàn toàn không phù hợp với hệ quả mà hiện nay khi giải quyết tranh chấp, Tòa án cấp có thẩm quyền xác định là nếu hợp đồng về quyền sử dụng đất không đăng ký thì chưa làm phát sinh hiệu lực mặc dù hợp đồng đó đã được công chứng, chứng thực theo quy định của pháp luật. Vì vậy, hợp đồng bị vô hiệu với lý do vi phạm quy định về hình thức. Ngoài ra, nếu chưa tìm hiểu kỹ nội hàm của khái niệm được quy định thì việc sử dụng từ ngữ “đăng ký đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất” của Luật Đất đai năm 2013 thì rất dễ dẫn đến cách hiểu đối tượng đăng ký trong trường hợp này chính là hiện trạng vật lý của bất động sản (đất đai, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất), trong khi thực chất của đăng ký chính là xác định được rõ ràng về tình trạng pháp lý của bất động sản (quyền sở hữu và các dịch chuyển quyền liên quan đến bất động sản). Về nguyên tắc, nếu như động sản được chủ sở hữu chiếm hữu trực tiếp thông qua các hành vi cầm, nắm (hành vi thực tế), thì bất động sản chỉ có thể chiếm hữu được thông qua việc thiết lập quyền lên bất động sản (tính chất vô hình). Khoa học pháp lý thừa nhận nguyên tắc suy đoán trong việc xác định chủ sở hữu động sản. Điều này có nghĩa là chủ thể nào đang chiếm hữu thực tế động sản thì chủ thể đó được suy đoán là chủ sở hữu của chính động sản đó. Đồng thời, việc chiếm hữu trực tiếp động sản cũng là cách thức để chủ sở hữu công khai quyền của mình đối với người thứ ba. Về vấn đề này, chế độ pháp lý áp dụng với bất động sản lại hoàn toàn khác với động sản. Do việc chiếm hữu bất động sản không thể thực hiện trực tiếp 10
15. thông qua hành vi cầm, nắm nên việc công khai quyền của chủ sở hữu bất động sản phải được thực hiện thông qua hệ thống đăng ký. Mặt khác, trong nền kinh tế thị trường thì bất động sản là đối tượng của giao dịch và việc chuyển dịch quyền liên quan đến bất động sản thường xuyên diễn ra. Thực tế đó đòi hỏi hệ thống đăng ký không chỉ ghi nhận để công khai, minh thị về quyền sở hữu, mà còn bao gồm cả các vật quyền khác liên quan đến bất động sản (ví dụ: quyền thế chấp, quyền thuê, quyền góp vốn ).Như vậy, thông qua hệ thống đăng ký, chủ sở hữu bất động sản sẽ xác lập hiệu lực đối kháng với người thứ ba và thời điểm đăng ký chính là căn cứ để xác định thời điểm phát sinh hiệu lực đối kháng. Nếu bất động sản không được đăng ký thì người thứ ba sẽ không biết và không thể biết được tình trạng pháp lý của bất động sản tại một thời điểm cụ thể. Điều này đồng nghĩa với hệ quả là những nội dung được thỏa thuận trong hợp đồng, giao dịch liên quan đến bất động sản sẽ không có ý nghĩa ràng buộc đối với người thứ ba. Như vậy, đăng ký bất động sản là một nhu cầu tất yếu và không thể thiếu khi các quốc gia vận hành nền kinh tế theo cơ chế thị trường, trong đó có sự tồn tại của thị trường bất động sản. Đối với Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, còn tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sau khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thì có quyền sử dụng đất (gồm tập hợp nhiều quyền liên quan đến thửa đất cụ thể). Do vậy, bên cạnh quyền sở hữu đất đai thì quyền sử dụng đất và các dịch chuyển quyền cũng cần được ghi nhận thông qua hệ thống đăng ký, vì suy cho cùng thì quyền sử dụng đất cũng là quyền liên quan đến đất đai - một loại bất động sản theo định nghĩa của pháp luật dân sự. Tóm lại, Đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi vào Sổ đăng ký bất động sản sự kiện làm phát sinh, thay đổi, hạn chế hoặc chấm dứt quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất để xác lập hiệu lực đối kháng giữa người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất với người thứ ba theo quy định của pháp luật. 1.1.2.2. Đặc điểm của đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất Để hiểu rõ hơn bản chất pháp lý của hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất, luận văn tập trung phân tích một số đặc điểm chủ yếu sau đây: 11
16. Thứ nhất, Đối tượng đăng ký là việc xác lập, thay đổi, hạn chế hoặc chấm dứt quyền liên quan đến thửa đất, tài sản gắn liền với đất. Đối với động sản thì nguyên tắc suy đoán truyền thống là căn cứ vào người nào đang chiếm giữ vật để xác định người đó có quyền. Đối với bất động sản, do không thể chuyển giao, chiếm giữ thực tế được nên để một chủ thể khẳng định mình có quyền với bất động sản thông qua việc ghi nhận các quyền liên quan đến bất động sản tại hệ thống sổ sách công, đó cũng chính là cách thức để công bố về sự tồn tại của một quyền đối với bất động sản. Về vấn đề này, pháp luật các nước quy định việc ghi nhận tình trạng pháp lý (quyền) của một chủ thể đối với bất động sản, không phải là các thông tin về thửa đất, tài sản gắn liền với đất, mà được xác định là hoạt động công bố quyền đối với bất động sản. Trên thực tế, Luật Đăng ký bất động sản của Nhật Bản hoặc Hàn Quốc cũng có quy định riêng về đăng ký hiện trạng bất động sản, nhưng cũng chỉ nhằm xác định rõ các quyền đối với bất động sản sau khi tạo lập, chia tách, hợp nhất, sáp nhập bất động sản. Ở Việt Nam, pháp luật dân sự hiện hành vẫn chưa tách biệt rõ ràng thời điểm đăng ký với thời điểm có hiệu lực của hợp đồng, giao dịch về quyền sử dụng đất. Vì vậy, mặc dù hợp đồng, giao dịch về quyền sử dụng đất đã được các bên tự nguyện giao kết, chủ động thực hiện, nhưng nếu chưa đăng ký thì thỏa thuận (hợp đồng, giao dịch) đó có nguy cơ bị Tòa án nhân dân cấp có thẩm quyền tuyên vô hiệu. Đây là điều bất cập trong thực tiễn giao kết, thực hiện hợp đồng và là nguyên nhân dẫn đến bất ổn cho các hợp đồng, giao dịch về quyền sử dụng đất ở nước ta thời gian qua. Thứ hai, Đăng ký là căn cứ làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền, đồng thời có giá trị làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba hoặc đơn giản đăng ký chỉ có giá trị làm phát sinh hiệu lực đối kháng với người thứ ba. Qua nghiên cứu cho thấy, hiệu lực đối kháng với người thứ ba chính là nền tảng căn bản của mọi chế độ đăng ký bất động sản. Tuy nhiên, trên thế giới hiện đang tồn tại 02 hệ thống đăng ký quy định về giá trị pháp lý của việc đăng ký như sau: Hệ thống thứ nhất quy định đăng ký chỉ để đối kháng với người thứ ba (ví dụ: Nhật Bản, CH Pháp), còn quyền của chủ sở hữu bất động sản được xác lập từ khi giao dịch được giao kết hợp pháp. Với hệ thống này thì việc đăng ký không làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền của chủ sở hữu bất động sản. Song song với đó, hệ thống này không công nhận hiệu lực công tín, nghĩa là thông tin được lưu giữ tại 12