Luận văn Các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

Nội dung text: Luận văn Các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỮU HOÀI BẢO CÁC BIỆN PHÁP HÀNH CHÍNH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, năm 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN HỮU HOÀI BẢO CÁC BIỆN PHÁP HÀNH CHÍNH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS LƢƠNG THANH CƢỜNG HÀ NỘI, năm 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi tên là Nguyễn Hữu Hoài Bảo, học viên lớp Thạc sỹ Luật khóa VI, Niên khóa 2015-2017 tại Học viện khoa học xã hội, cơ sở tại Đà Nẵng. Qua 2 năm học tập và nghiên cứu tại Học viện và được PGS.TS Lương Thanh Cường hướng dẫn khoa học, Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do tôi thực hiện, các số liệu, kết quả thể hiện trong luận văn là trung thực và có trích dẫn nguồn gốc rõ ràng; nội dung luận văn không trùng lắp với các công trình nghiên cứu có liên quan đã được công bố. Học viên Nguyễn Hữu Hoài Bảo
4. LỜI CẢM ƠN Qua 2 năm học tập và nghiên cứu tại học viện Khoa học xã hội, được PGS.TS Lương Thanh Cường hướng dẫn khoa học, Tôi đã nỗ lực để hoàn thành công trình nghiên cứu “Các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”. Trước hết, Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Khoa học xã hội, Phòng Đào tạo, Văn phòng Khoa Luật, Cơ sở học viện Khoa học xã hội tại Thành phố Đà Nẵng đã tạo điều kiện thuận lợi hỗ trợ tích cực cho chúng tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu, cung cấp cho chúng tôi hệ thống kiến thức và nhiều kinh nghiệm bổ ích. Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, các bạn bè, đồng nghiệp đã hỗ trợ, tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn của mình. Học viên Nguyễn Hữu Hoài Bảo
5. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1. LÝ LUẬN VỀ CÁC BIỆN PHÁP HÀNH CHÍNH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 6 1.1. Khái quát chung về tham nhũng và phòng, chống tham nhũng 6 1.2. Các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng 14 1.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng 33 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG BIỆN PHÁP HÀNH CHÍNH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TẠI TỈNH QUẢNG NAM 38 2.1. Đặc điểm kinh tế, văn hóa, xã hội tỉnh Quảng Nam tác động đến biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng 38 2.2. Thực trạng tình hình phòng, chống tham nhũng và phòng, chống tham nhũng bằng các biện pháp hành chính tại tỉnh Quảng Nam 40 2.3. Nhận xét chung về các biện pháp hành chính Phòng, chống tham nhũng tại tỉnh Quảng Nam 57 CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM BIỆN PHÁP HÀNH CHÍNH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM . 64 3.1. Giải pháp chung bảo đảm biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam 64 3.2. Các giải pháp riêng bảo đảm biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng đối với tỉnh Quảng Nam 78 KẾT LUẬN 80 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
6. DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 1. CB,CC,VC: Cán bộ, công chức, viên chức 2. HĐND: Hội đồng nhân dân 3. Luật PCTN: Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005, đã được sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012 4. PCTN: Phòng, chống tham nhũng 5. TTHC: Thủ tục hành chính 6. UBND: Ủy ban nhân dân 7. UBMTTQVN: Ủy ban mặt trận Tổ quốc Việt Nam
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tham nhũng là một hiện tượng có tính lịch sử, đang là vấn đề nhức nhối không chỉ ở các nước có tỷ lệ tham nhũng cao mà còn là vấn nạn của tất cả các nước trên thế giới. Theo Thống kê của Tổ chức minh bạch quốc tế năm 2015 (Transparency International), Việt Nam xếp hạng 112 trong số 167 nước được điều tra về tham nhũng [51] - một con số đáng để những lãnh đạo của đất nước phải quan tâm và suy ngẫm. Tham nhũng ở nước ta ngày càng tinh vi, khó phát hiện do các đối tượng tham nhũng thường có chức vụ, quyền hạn, có trình độ hiểu biết pháp luật, quan hệ rộng, liên kết với nhau thành các nhóm lợi ích. Tội phạm kinh tế, tham nhũng trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng, tín dụng, chứng khoán tiếp tục diễn biến phức tạp, gây thất thoát lớn tài sản của Nhà nước. Thiệt hại do tham nhũng gây ra đối với ngân sách nhà nước, tài sản của nhân dân, doanh nghiệp rất lớn nhưng giá trị tài sản thu hồi thấp. Tham nhũng làm thay đổi mọi lãnh vực trong trong xã hội như kinh tế, luật pháp quốc gia, dân chủ, luân lý, giáo dục Những tổn thất do tham nhũng gây nên thật khó đo lường cho hết. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nhận định: “Tham nhũng là kẻ thù nguy hiểm của nhân dân, của bộ đội và của chính phủ vì nó không mang gươm mang súng mà nó nằm trong các tổ chức của ta để làm hỏng ta. Nó làm hỏng tinh thần trong sạch và ý chí khắc khổ của cán bộ ta. Nó phá hoại đạo đức cách mạng ta là cần- kiệm - liêm - chính”. Tham nhũng còn gây ra tác hại làm giảm sút lòng tin của công dân đối với bộ máy và công chức, viên chức Nhà nước, triệt tiêu động lực cơ bản nhất của sự phát triển. Điều này đã được V.I. Lênin khuyến cáo: “Nếu có cái gì đó có thể triệt tiêu được chủ nghĩa xã hội thì đó chính là tham nhũng, quan liêu”. Đây cũng là bài học mà ông cha ta đã truyền lại cho con cháu. Trần Quốc Tuấn đã từng nói: “để dân khinh là mất nước”. Chính vì những lý do đó, công tác phòng, chống tham nhũng (PCTN) đã trở thành một yêu cầu bức xúc của toàn xã hội, đòi hỏi phải phát huy sức mạnh tổng hợp của cả hệ thống chính trị. Ngay từ Hội nghị toàn quốc giữa nhiệm kỳ khoá VII 1
8. và các lần Đại hội Đảng sau này, Đảng ta đã chỉ ra tham nhũng là một trong bốn nguy cơ dẫn đến sự tồn vong của chế độ, làm tụt hậu xa hơn về kinh tế. Đảng và Nhà nước đã đề ra nhiều biện pháp bằng nhiều hình thức khác nhau nhằm phòng ngừa và xử lý tình trạng tham nhũng; tuy nhiên, trong thời gian gần đây, tình hình tham nhũng vẫn còn phức tạp, tồn tại ở nhiều cấp, nhiều ngành và chưa được đẩy lùi, nhưng công tác đấu tranh phát hiện tham nhũng lại giảm dần qua các năm [47], điều này chỉ ra một thực tế rằng công tác phòng ngừa, đấu tranh với vấn nạn tham nhũng vẫn còn những hạn chế, việc sử dụng các biện pháp nhằm ngăn chặn tình trạng tham nhũng vẫn chưa hiệu quả, mà cụ thể là việc sử dụng các biện pháp hành chính nhằm phòng ngừa tham nhũng vẫn chưa được các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước nhận thức và áp dụng một cách đồng bộ, khả thi, thiết thực trên thực tế. Việc áp dụng các biện pháp hành chính nặng về hình thức, văn bản, chế tài không đủ mạnh nên chưa có tác dụng rõ rệt, thậm chí mờ nhạt so với các biện pháp khác như dân sự, hình sự. Đối với tỉnh Quảng Nam – một địa phương còn nhiều khó khăn, được xem là một tỉnh nghèo của đất nước, nguồn thu eo hẹp, đời sống kinh tế - xã hội của nhân dân còn nhiều khó khăn, chủ yếu còn dựa vào phân bổ ngân sách của Trung ương, cũng giống như mặt bằng chung của đất nước, tình trạng tham nhũng vẫn còn những phức tạp, công tác PCTN bằng các biện pháp hành chính tuy có những bước chuyển biến nhưng chưa thật rõ nét; vì vậy, nghiên cứu đề tài “Các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” mang tính cấp thiết. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong khoa học pháp lý, đã có một số tác giả thực hiện đề tài có liên quan đến PCTN dưới nhiều cấp độ, từ luận án tiến sỹ đến luận văn thạc sỹ luật học. Nhiều công trình khoa học đã đề cập đến thực trạng tham nhũng, các giải pháp PCTN, việc thực hiện pháp luật về PCTN và các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác PCTN. Có thể kể đến một số công trình sau: 2.1 Các luận án Tiến sỹ Luật học: “Tình hình, nguyên nhân và các và các biện pháp đấu tranh phòng, chống các tội tham nhũng” của Nghiên cứu sinh Trần Công 2
9. Phàn; “Tham nhũng trong Chính Phủ Việt Nam: biểu hiện và cách khắc phục” của Nghiên cứu sinh Lê Trung Kiên; “Hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân trong đấu tranh phòng, chống tội phạm về tham nhũng ở Việt Nam” của Nghiên cứu sinh Nguyễn Hải Phong 2.2 Luận văn Thạc sỹ Luật học “Tổ chức và hoạt động của cơ quan PCTN ở Việt Nam” của tác giả Ngô Kiều Dâng, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2014. Luận văn đã nghiên cứu tổng quan mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan PCTN ở Việt Nam, chỉ ra những hạn chế còn tồn tại, từ đó chỉ ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động nhằm nâng cao năng lực hiệu quả hoạt động của các cơ quan trong PCTN. 2.3 Luận văn Thạc sỹ Luật học “PCTN từ phương diện giáo dục pháp luật đối với cán bộ, công chức bộ máy hành chính nhà nước”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2014. Luận văn đã chỉ rõ tầm quan trọng của công tác giáo dục pháp luật về PCTN đối với cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính, phương hướng khắc phục những hạn chế và hoàn thiện chế định này trong tương lai. Những đề tài được đề cập trên đây là nguồn tư liệu hết sức quý báu, góp phần đóng góp thêm lý luận và thực tiễn vào công tác PCTN; bên cạnh đó còn nhiều quan điểm, ý kiến của các học giả được đăng lên các báo, tạp chí, trang web chính thống tuy nhiên đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về các biện pháp hành chính để PCTN từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu của luận văn là nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn về các biện pháp hành chính PCTN từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam; trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả công tác PCTN bằng các biện pháp hành chính, góp phần đấu tranh với vấn nạn tham nhũng đang ngày càng trở nên nghiêm trọng và phức tạp hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Hệ thống hóa, phân tích, làm rõ thêm cơ sở lý luận, pháp lý và cơ sở thực tiễn 3
10. các biện pháp hành chính PCTN. Phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng và hiệu quả của các biện pháp hành chính trong công tác PCTN ở Quảng Nam; tìm ra được những ưu điểm, hạn chế, khó khăn, vướng mắc, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, khó khăn, vướng mắc đó. Đề xuất các quan điểm, giải pháp đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng các biện pháp hành chính PCTN tại thực tiễn tỉnh Quảng Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu PCTN là một lĩnh vực có phạm vi nghiên cứu tương đối rộng, song dưới góc độ lý luận và pháp lý, luận văn chủ yếu tập trung nghiên cứu các biện pháp hành chính trong công tác PCTN; đánh giá thực trạng áp dụng và hiệu quả áp dụng các biện pháp hành chính trong công tác PCTN từ năm 2005 đến nay (10 năm Luật PCTN có hiệu lực thi hành từ ngày 01/6/2006); yêu cầu khách quan, chủ quan của địa phương; đề ra các kiến nghị, đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả công tác PCTN bằng các biện pháp hành chính. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Trong phạm vi địa bàn tỉnh Quảng Nam. Về thời gian: Từ năm 2005 đến năm 2015. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn được được thực hiện dựa trên các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích – tổng hợp; thống kê, so sánh. Cụ thể: Chương 1: Sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích – tổng hợp để làm rõ nội hàm các khái niệm, nội dung của đề tài. Chương 2: Sử dụng phương pháp nghiên cứu thống kê nhằm phân tích thực tế 4
11. phòng, chống tham nhũng bằng các biện pháp hành chính tại địa bàn tỉnh Quảng Nam, đồng thời sử dụng phương pháp nghiên cứu so sánh để thể hiện tính hiệu quả của các biện pháp này từ lý luận đến thực tiễn. Chương 3: Sử dụng phương pháp phân tích để đề xuất những kiến nghị nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng của các biện pháp phòng, chống tham nhũng bằng các biện pháp hành chính trong pháp luật thực định nói chung và thực tiễn địa bàn tỉnh Quảng Nam nói riêng. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn góp phần bổ sung, làm rõ thêm lý luận về PCTN nói chung, các biện pháp hành chính PCTN nói riêng. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn này đưa ra một số kiến nghị, giải pháp nhằm góp phần đổi mới, nâng cao hiệu quả áp dụng các biện pháp hành chính đối với công tác PCTN tại địa bàn tỉnh Quảng Nam trong thời gian tới và đóng góp thêm một tài liệu nghiên cứu cho hoạt động nghiên cứu khoa học về luật học nói chung và chuyên ngành luật hành chính nói riêng. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài mục lục, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn gồm 3 chương như sau: Chương 1: Lý luận về các biện pháp hành chính PCTN Chương 2: Thực trạng biện pháp hành chính PCTN tại tỉnh Quảng Nam Chương 3: Giải pháp bảo đảm biện pháp hành chính PCTN từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam. 5
12. CHƢƠNG 1 LÝ LUẬN VỀ CÁC BIỆN PHÁP HÀNH CHÍNH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1.1. Khái quát chung về tham nhũng và phòng, chống tham nhũng 1.1.1. Quan niệm về tham nhũng 1.1.1.1. Khái niệm tham nhũng Theo Từ điển Tiếng Việt, tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu nhân dân lấy của Tài liệu hướng dẫn của Liên hiệp quốc về cuộc đấu tranh quốc tế chống tham nhũng (năm 1969) định nghĩa tham nhũng là sự lợi dụng quyền lực nhà nước để trục lợi riêng. Tổ chức Minh bạch quốc tế lại cho rằng tham nhũng là lạm dụng quyền lực được giao phó cho mục đích cá nhân [53]. Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý, những định nghĩa này quá đơn giản và chung chung, chưa phản ánh hết các dấu hiệu đặc trưng của tham nhũng. Vì tham nhũng không chỉ xảy ra bằng việc gây khó dễ, đối tượng chịu tác động không chỉ là nhân dân, tham nhũng có thể diễn ra dưới nhiều hình thức và trong nhiều hoạt động, lĩnh vực như kinh tế, chính trị, hành chính, giáo dục Bên cạnh đó, đối tượng mà chủ thể tham nhũng hướng tới không đơn giản chỉ là lợi ích của cải vật chất mà đó có thể là lời hứa hẹn về sự thăng tiến trong công việc, một sự bảo đảm nếu hành vi tham nhũng đó bị phát giác Theo World Bank [48], tham nhũng có thể được xác định là những hành vi liên quan liên quan đến việc chào mời, cho, hoặc nhận gạ gẫm một thứ gì đó có giá trị nhằm tác động tới hành động của một công chức nhà nước trong quá trình mua sắm hoặc soạn thảo hợp đồng, hoạt động mua sắm sai nguyên tắc định nghĩa này chủ yếu được tiếp cận dưới góc độ tài chính như chỉ tập trung vào những vấn đề có liên quan nhiều nhất tới các chính sách và quy trình của tổ chức tài chính này như các khoản vay, đấu thầu, mua sắm mà không có một cái nhìn bao quát toàn diện trên các khía cạnh khác như khía cạnh văn hóa chính trị tham nhũng. Do đó đã làm thu hẹp đi ngoại diên của định nghĩa về tham nhũng. Bởi vì tham nhũng có thể xảy 6
13. ra ở bất cứ lĩnh vực nào, không phân biệt cấu trúc chính trị hay trình độ kinh tế - xã hội của một nước. Đối với pháp luật Việt Nam, đặc biệt là Luật PCTN 2005 (đã được sửa đổi vào năm 2007, 2012), ngay tại Điều 1 đã định nghĩa: “tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”. Về khái niệm, người có chức vụ, quyền hạn, ngay trong Luật này, tại khoản 3, điều 1 cũng đã có sự giải thích bằng phương pháp liệt kê. Tuy nhiên, có thể khẳng định rằng, phương pháp liệt kê thường được sử dụng đối với những định nghĩa có ngoại diên hẹp vì sẽ giúp bao hàm được tất cả những thành tố phụ thuộc định nghĩa đó. Đối với khái niệm “người có chức vụ, quyền hạn”, đây là một khái niệm không dễ dàng hiểu rõ và tường tận, vì thế, nếu sử dụng định nghĩa liệt kê ở đây sẽ khó bao quát được tất cả các yếu tố thuộc ngoại diên của khái niệm này. Nhất là khi khái niệm này lại được dùng trong định nghĩa “tham nhũng”, một định nghĩa còn nhiều tranh cãi. Nên chăng dùng phương pháp diễn giải sẽ hợp lý và toàn diện hơn? Bên cạnh đó, nếu người có chức vụ, quyền hạn lạm dụng chứ không lợi dụng chức vụ quyền hạn thì có cấu thành tội tham nhũng không? Bởi vì khái niệm và hành vi của hai khái niệm “lạm dụng” và “lợi dụng” không hoàn toàn giống nhau. Theo định nghĩa của Từ điển pháp luật Hình sự: “Lạm quyền trong khi thi hành công vụ là hành vi vượt quá quyền hạn làm trái công vụ được giao của người có chức vụ, quyền hạn. Tội lạm quyền trong khi thi hành công vụ là trường hợp đặc biệt của tội lợi dụng chức vụ và quyền hạn. Xét về bản chất, lạm quyền cũng là lợi dụng chức vụ, quyền hạn nhưng có điểm khác là chủ thể đã vượt quá quyền hạn của mình, hoặc nói cách khác, chủ thể đã thực hiện việc làm không thuộc thẩm quyền, và nội dung việc làm đó là sai” [21]. Từ đó có thể đưa ra nhận xét: trong trường hợp lợi dụng chức vụ, quyền hạn, nội dung việc làm của chủ thể là sai nhưng việc làm đó thuộc phạm vi và chức trách của chủ thể. Do đó, có thể thấy rằng trường hợp lạm dụng quyền hạn sẽ có tính nguy hiểm cao hơn. Từ những luận cứ và phân tích trên đây, có thể đưa ra khái niệm chung về tham nhũng như sau: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ và quyền hạn 7
14. theo quy định của pháp luật đã lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi, nhằm đạt được những lợi ích vật chất, tinh thần hay những lợi ích khác, cho bản thân hay cho người khác”. 1.1.1.2. Nguyên nhân, tác hại của tham nhũng a. Nguyên nhân của tham nhũng Những năm qua cuộc đấu tranh tham nhũng của Đảng và Nhân dân ta diễn ra rất quyết liệt và đã thu được kết quả bước đầu song đến nay có thể nói nạn tham nhũng vẫn chưa được đẩy lùi một cách cơ bản. Tình hình vẫn diễn ra phức tạp, có nơi có chiều hướng gia tăng với những thủ đoạn hết sức tinh vi, có trường hợp câu kết, móc nối ngang dọc giữa các phần tử thoái hoá biến chất trong các cơ quan Nhà nước và ngoài xã hội, rất khó phát hiện làm cho cuộc đấu tranh chống tham nhũng hết sức khó khăn. Tham nhũng có thể xuất phát từ các nguyên nhân: Thứ nhất, hệ thống pháp luật, cơ chế chính sách ở nước ta còn nhiều kẽ hở. Thứ hai, do những sai lầm, khuyết điểm trong hoạt động của một số cơ quan Đảng và Nhà nước. Thứ ba, những yếu kém trong công tác tổ chức cán bộ do sự buông lỏng, yếu kém trong quản lý Nhà nước. b. Tác hại của tham nhũng Một là, tác hại về chính trị Tham nhũng là trở lực lớn đối với quá trình đổi mới đất nước và làm xói mòn lòng tin của nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng và nhà nước, đối với sự nghiệp xây dựng đất nước, tiến lên chủ nghĩa xã hội. Công cuộc đổi mới đất nước một cách toàn diện đã mang đến cho đất nước ta thế và lực mới. Những điều chỉnh đúng đắn về chiến lược và sách lược đã phát huy tác dụng và tạo đà cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, tình trạng tham nhũng lại là một trở lực lớn đối với quá trình này. Quan điểm và tư duy đổi mới cùng với cơ chế, pháp luật đúng đắn, phù hợp đã bị tệ tham nhũng làm cho méo mó. Đối tượng tham nhũng đã lợi dụng sự thông thoáng của cơ chế, chính sách để thực hiện hành vi tham nhũng. Kẻ tham nhũng lợi dụng yêu cầu tăng cường kiểm tra, giám sát và các biện pháp khác để dọa dẫm, đòi hối lộ 8
15. của đối tượng bị thanh tra, kiểm tra. Cơ chế, chính sách trở thành công cụ để thực hiện những lợi ích cá nhân. Hai là, tác hại về mặt kinh tế Tham nhũng gây tổn hại to lớn về mặt kinh tế cho sự phát triển xã hội kéo lùi sự phát triển tuỳ theo quy mô và mức độ gây hại của nó. Ở nước ta, trong thời gian qua, nạn tham nhũng diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, gây thiệt hại lớn đến tài sản của Nhà nước, tiền của, thời gian, công sức của nhân dân. Hàng loạt vụ tham nhũng lớn, nghiêm trọng đã bị phát hiện như: vụ Dệt Nam Định, vụ Tamexco, vụ EPCO Minh Phụng, vụ Mường Tè, vụ Lã Thị Kim Oanh, vụ việc ăn hối lộ trong đường dây chạy Quota dệt may, vụ điện kế điện tử tại Thành phố Hồ Chí Minh giá trị tài sản bị thiệt hại, bị thất thoát liên quan tới tham nhũng của mỗi vụ lên tới hàng chục, hàng trăm, thậm chí là hàng ngàn tỉ đồng. Đó là những con số lớn và đáng lo ngại so với số thu ngân sách hằng năm của nước ta. Trong điều kiện một nước đang phát triển, mọi nguồn lực cần phải huy động tối đa cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đồng thời phải nỗ lực cho việc xóa đói, giảm nghèo và thực hiện các chính sách xã hội khác thì việc lãng phí, thất thoát tài sản, tiền của, thời gian, công sức do tham nhũng cần được coi là tội ác phải đấu tranh và xử lý mạnh mẽ [57]. Ba là, tác hại về xã hội Tham nhũng xâm phạm, thậm chí làm thay đổi, đảo lộn những chuẩn mực đạo đức xã hội, tha hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. Trước những lợi ích bất chính đã hoặc sẽ có được khi thực hiện hành vi tham nhũng, nhiều cán bộ, công chức đã không giữ được phẩm chất đạo đức của người cán bộ cách mạng. Cán bộ, công chức khi thực hiện hành vi tham nhũng đã không còn làm việc vì mục đích phục vụ sự nghiệp cách mạng, phục vụ nhân dân mà hướng tới việc thu được các lợi ích bất chính, bất chấp việc vi phạm pháp luật, làm trái công vụ, trái lương tâm, đạo đức nghề nghiệp. Điều đáng báo động là một số cán bộ, công chức coi việc tham nhũng trở thành bình thường. Đó chính là biểu hiện của sự suy thoái, xuống cấp về đạo đức một cách nghiêm trọng. Sự suy thoái về tư tưởng chính trị, phẩm chất, đạo 9
16. đức, lối sống thể hiện trước hết ở tư tưởng hưởng thụ, quá coi trọng đồng tiền, tư tưởng vụ lợi, làm giàu bất chính Những tư tưởng này đang làm suy thoái một bộ phận cán bộ có chức, có quyền. Xuất phát từ những tâm lí này mà một số cán bộ, đảng viên đã lợi dụng công việc, nhiệm vụ, quyền hạn được giao để đòi hối lộ, tham ô tài sản. Đặc biệt là những cán bộ công tác trong các lĩnh vực tài chính, tiền tệ, cấp phát vốn, thanh tra, kiểm toán cũng như các lĩnh vực có liên quan đến nguồn vốn ngân sách hay vốn tài trợ, vốn vay ưu đãi Như vậy tác hại của tham nhũng là vô cùng lớn và đặc biệt nguy hiểm đối với tất cả các quốc gia. Tham nhũng đã trở thành “quốc tế nạn” là một trong những vấn đề toàn cầu mà tất cả các quốc gia đều có trách nhiệm cùng tham gia giải quyết. 1.1.2. Phòng, chống tham nhũng 1.1.2.1. Quan niệm về phòng, chống tham nhũng Với đặc thù về mặt chính trị ở Việt Nam, quan niệm về PCTN luôn gắn chặt với những tư tưởng, chủ trương, chính sách của Đảng. Nghị quyết số 14-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 15-5-1996 nêu rõ: “Đấu tranh chống tham nhũng là một bộ phận cấu thành quan trọng trong toàn bộ sự nghiệp đấu tranh cách mạng của Đảng và nhân dân ta hiện nay”. Thiết thực hơn, Hội nghị Trung ương 3 khóa X ban hành Nghị quyết về “Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí”, xác định rõ mục tiêu của công tác PCTN, lãng phí là ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, lãng phí; tạo bước chuyển biến rõ rệt để giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội; củng cố lòng tin của nhân dân; xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững mạnh; đội ngũ cán bộ, công chức kỷ cương, liêm chính. Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về các văn kiện Đại hội XII của Đảng đã xác định: "Đẩy mạnh đấu tranh PCTN, lãng phí là nhiệm vụ thường xuyên, quan trọng, đồng thời là nhiệm vụ khó khăn, phức tạp, lâu dài. Các cấp ủy Đảng, trước hết là người đứng đầu cấp ủy, chính quyền và toàn bộ hệ thống chính trị phải kiên quyết PCTN, lãng phí; chủ động phòng ngừa, không để xảy ra tham nhũng, lãng phí; xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi tham nhũng, lãng phí, bao che, dung túng, tiếp tay cho các hành vi tham nhũng, lãng phí, can thiệp, 10
17. ngăn cản việc chống tham nhũng, lãng phí". Như vậy có thể khẳng định PCTN là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu và là quyết tâm rất lớn của cả hệ thống chính trị trong điều kiện và hoàn cảnh hiện nay. 1.1.2.2. Các loại biện pháp phòng, chống tham nhũng Tại Việt Nam, do những điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội, có điểm khác biệt so với các nước trên thế giới cho nên muốn phòng chống tham nhũng ở Việt Nam cũng cần có những giải pháp riêng để cải thiện tình hình, ngăn chặn những ảnh hưởng mà tham nhũng gây ra. Qua phân tích một số nguyên nhân dẫn đến tình trạng tham nhũng, đồng thời nếu xét về đối tượng, thủ đoạn của hành vi tham nhũng, rõ ràng là nếu PCTN bằng các biện pháp đơn lẻ thì ắt hẳn sẽ không hiệu quả. Nghị quyết số 14-NQ/TW, ngày 15/5/1996 của Bộ Chính trị đã khẳng định: công cuộc PCTN đòi hỏi phải có sự kết hợp thống nhất, thực hiện đồng bộ giữa những biện pháp mang tính cấp bách với những giải pháp mang tính chiến lược; giữa những biện pháp mang tính trừng trị với những biện pháp mang tính ngăn ngừa trong sự huy động và phối hợp chặt chẽ mọi lực lượng đấu tranh chống tham nhũng; lấy phòng ngừa làm trọng tâm, trọng điểm, trong đó lấy giáo dục làm cơ sở, lấy pháp chế làm đảm bảo kết hợp nhiều biện pháp khác như biện pháp dân sự, hình sự Đồng quan điểm với các tổ chức quốc tế và các quốc gia trên thế giới, các giải pháp phòng ngừa tham nhũng luôn được chú trọng hơn cả vì tính tiết kiệm và hiệu quả nhất. Phòng ngừa tham nhũng có thể được thực hiện bằng nhiều cách thức, song tựu trung đều nhằm vào một mục tiêu cơ bản là làm cho mọi chủ thể trong xã hôi, đặc biệt là những người thực thi quyền lực công không thể tham nhũng, không dám tham nhũng và không cần tham nhũng. Để đạt được những mục tiêu này, những cách thức được sử dụng phổ biến nhất là: (i) Chú trọng giáo dục về PCTN, trong đó đặc biệt là giáo dục đạo đức cho công chức. (ii) Hoàn thiện hệ thống pháp luật về PCTN. (iii) Thực hiện công khai, minh bạch, phân cấp và kiểm soát lẫn nhau trong 11
18. hoạt động của các cơ quan nhà nước. (iv) Phòng ngừa sự xung đột giữa lợi ích chung và lợi ích riêng. (v) Xây dựng và thực hiện các cơ chế kiểm soát thu nhập của công chức. (vi) Xây dựng và thực hiện các cơ chế kiểm tra, kiểm toán, thanh tra. (vii) Trả lương thích đáng cho công chức (viii) Xây dựng hệ thống các cơ quan chuyên trách PCTN [20, tr.69]. 1.1.2.3. Vai trò của phòng, chống tham nhũng Thứ nhất, PCTN góp phần bảo vệ chế độ, xây dựng Nhà nước pháp quyền Hoạt động PCTN luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm đặc biệt. Trong những năm gần đây, hoạt động PCTN ở Việt Nam đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, tuy nhiên kết quả của hoạt động này vẫn chưa được như mong muốn. Tham nhũng vẫn được coi là “quốc nạn” của đất nước, là một trong những nguy cơ đe dọa sự tồn vong của chế độ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam [3]. Như vậy, PCTN không chỉ có mục đích đơn thuần là giảm tình hình vi phạm pháp luật nói chung, tội phạm nói riêng mà còn có ý nghĩa quan trọng bảo vệ sự vững mạnh của chế độ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Thứ hai, PCTN góp phần tăng trưởng kinh tế đất nước, nâng cao đời sống nhân dân Thiệt hại về vật chất do tham nhũng gây ra không chỉ là số lượng tài sản rất lớn của Nhà nước, tập thể và công dân bị các đối tượng tham nhũng chiếm đoạt mà còn bao gồm cả những thiệt hại vật chất do các đối tượng này làm thất thoát hoặc gây lãng phí. Những thiệt hại vật chất do các vụ tham nhũng gây ra là rất lớn, có vụ thiệt hại vật chất lên đến hàng ngàn tỷ đồng. Nếu so sánh với mức thu ngân sách hàng năm của đất nước, mức chi hàng năm cho y tế, giáo dục hoặc cho an sinh xã hội, xoá đói, giảm nghèo thì càng thấy rõ mức độ nghiêm trọng của những thiệt hại vật chất do tham nhũng gây ra. Tham nhũng làm hao tổn lớn nguồn lực kinh tế của quốc gia, làm chậm nhịp tăng trưởng của nền kinh tế, làm cho nền kinh tế đất nước rơi vào tình trạng tụt hậu ngày càng xa so với các nước trong khu vực và thế giới. 12
19. Vì vậy, để phát triển kinh tế nhanh và vững chắc, đồng thời không ngừng nâng cao đời sống, vật chất, tinh thần cho nhân dân cần thực hiện các biện pháp cần thiết để phòng ngừa và đấu tranh không khoan nhượng với tham nhũng. Việc tích cực PCTN có ý nhĩa quan trọng không chỉ đối với việc phát triển, tăng trưởng nền kinh tế mà còn có ý nghĩa to lớn, góp phần quan trọng trong việc cải thiện, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân. Thứ ba, PCTN góp phần duy trì các giá trị đạo đức truyền thống, làm lành mạnh các quan hệ xã hội Với đặc điểm đặc trưng là được thực hiện bởi những người có chức vụ, quyền hạn và với mục đích vụ lợi, các hành vi tham nhũng không chỉ gây ra những thiệt hại lớn về kinh tế, tài sản cho nhà nước và xã hội mà nó còn làm tổn hại nghiêm trọng đến các giá trị đạo đức truyền thống, “làm vẩn đục” các quan hệ xã hội. Sự thiếu gương mẫu trong việc tuân thủ pháp luật của người có chức vụ, quyền hạn; sự tham lam, vụ lợi, “thu vén” cho lợi ích cá nhân của người có chức vụ quyền hạn; sự tha hoá nhân cách, lợi dụng, lạm dụng quyền hành làm trái pháp luật, chiếm đoạt tài sản của người có chức vụ quyền hạn - sự tham nhũng đã làm cho các giá trị đạo đức truyền thống bị chà đạp nghiêm trọng. Các giá trị đạo đức truyền thống của xã hội, của dân tộc như lòng nhân ái, đức hy sinh, tinh thần tương thân tương ái không những không được đề cao mà ngày càng mai một. Để bảo vệ xã hội, bảo tồn và phát triển các giá trị đạo đức, văn hoá truyền thống thì Nhà nước, mỗi người dân và toàn xã hội cần đồng lòng, chung sức đấu tranh không khoan nhượng với các hành vi tham nhũng và tội phạm về tham nhũng. Việc phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng chính là hoạt động góp phần duy trì các giá trị đạo đức truyền thống và làm lành mạnh các quan hệ xã hội. Thứ tư, PCTN góp phần củng cố niềm tin của nhân dân vào chế độ và pháp luật Đấu tranh PCTN là một trong những vấn đề có ý nghĩa quyết định đối với sự sống còn của chế độ, hạnh phúc của nhân dân và tương lai của dân tộc. Đây là cuộc chiến đầy gian khó và phức tạp nhằm chống lại những thói hư, tật xấu đang 13
20. tiềm ẩn trong mỗi cán bộ, công chức, viên chức - những người được nhà nước và nhân dân trao quyền ở các cơ quan từ trung ương đến địa phương. Cuộc đấu tranh chống tham nhũng chỉ có thể giành được thắng lợi như mong muốn khi có sự kiên quyết trong chỉ đạo của cấp uỷ Đảng, của chính quyền cũng như sự hưởng ứng, tham gia tích cực của mỗi công dân. Ngoài ra, cần lưu ý rằng, hai thành tố hợp thành nội dung của cuộc đấu tranh này là phòng và chống tham nhũng. Việc “phòng” và “chống” tham những là hai hoạt động khác nhau nhưng có quan hệ tác động qua lại lẫn nhau. Phương châm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước ta là lấy phòng ngừa là chính nhưng đấu tranh kiên quyết, không khoan nhượng. Để phòng ngừa tham nhũng, các cơ quan, tổ chức cần thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật, giáo dục cán bộ, công chức, viên chức không vi phạm pháp luật về PCTN, cổ vũ động viên mọi tầng lớp nhân dân phát hiện, tố giác hành vi tham nhũng. Trong phạm vi quyền hạn của mình, các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải thường xuyên nhắc nhở, giáo dục cán bộ đồng thời xử lý nghiêm minh các hành vi tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng, bảo vệ người tố giác Điều đó góp phần quan trọng trong công tác PCTN và đồng thời củng cố lòng tin của cán bộ, công chức cũng như của toàn dân đối với cơ quan, tổ chức và pháp luật. 1.2. Các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng và mối quan hệ với biện pháp dân sự, hình sự 1.2.1.1. Khái niệm Các biện pháp hành chính phòng, chống tham nhũng là các biện pháp do luật hành chính quy định (không bao gồm các chế tài dân sự, hình sự), được cụ thể hóa trong Luật PCTN, bao gồm: Thứ nhất, nhóm các biện pháp phòng ngừa Phòng ngừa tham nhũng là biện pháp do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền áp dụng nhằm phòng ngừa tham nhũng có thể xảy ra hoặc hạn chế những thiệt hại do tham nhũng gây ra. Những biện pháp phòng ngừa 14