Luận văn Bảo vệ đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai ở Việt Nam

Nội dung text: Luận văn Bảo vệ đất nông nghiệp theo pháp luật đất đai ở Việt Nam

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT  NGUYỄN THANH HOA BẢO VỆ ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT  NGUYỄN THANH HOA BẢO VỆ ĐẤT NÔNG NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. DOÃN HỒNG NHUNG NỘI - 2011
3. MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục Danh mục các bảng MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về đất nông nghiệp và bảo vệ đất nông nghiệp 5 1.1. Khái niệm, phân loại đất nông nghiệp . 5 1.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam 6 1.3. Khái quát quá trình phát triển các quy định pháp luật về đất nông nghiệp ở Việt Nam 8 1.4. Bảo vệ tài nguyên đất nông nghiệp trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước 16 1.5. Pháp luật về bảo vệ đất nông nghiệp ở Việt Nam 19 Chƣơng 2: Thực trạng pháp luật bảo vệ đất nông nghiệp ở Việt Nam 22 2.1. Các quy định về quyền sử dụng đất nông nghiệp 22 2.2. Quy định về một số loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp 33 2.3. Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp 45 2.4. Các quy định về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp 57 2.5. Những vấn đề phát sinh trong hoạt động thu hồi đất nông nghiệp 65 2.6. Tích tụ và tập trung đất đai 78 2.7. Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp 86 2.8. Áp dụng pháp luật bảo vệ đất nông nghiệp ở Việt Nam . 94 Chƣơng 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo vệ đất nông nghiệp 101 3.1. Phát triển nông nghiệp, nông thôn và nông dân trong giai đoạn công nghiệp
4. hoá, hiện đại hoá đất nước 101 3.2. Một số giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về đất nông nghiệp 103 3.3. Củng cố, hoàn thiện hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai 118 3.4. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai 119 KẾT LUẬN 121 Danh mục tài liệu tham khảo Phụ lục các bảng 2
5. DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 1.1. Diện tích cơ cấu đất đai năm 2010. Bảng 1.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp năm 2010. Bảng 1.3. Biến động đất nông nghiệp của cả nước. Bảng 1.4. Diện tích đất nông nghiệp trên đầu người thế giới. Bảng 2.1. Kết quả rà soát chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đến năm 2010 giữa cấp tỉnh với cấp huyện. Bảng 2.2. Kết quả thực hiện kế hoạch chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp từ năm 2006 đến năm 2008. Bảng 2.3. Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất thời kỳ 2001 - 2010. Bảng 2.4. Chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020. Bảng 2.5. Chỉ tiêu kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2011 - 2015). Bảng 2.6. Diện tích, cơ cấu các loại đất nông nghiệp quy hoạch đến năm 2010 của thành phố Hồ Chí Minh. Bảng 2.7. Diện tích chuyển mục đích sử dụng đất; diện tích đất chưa sử dụng đưa vào sử dụng cho các mục đích khác quy hoạch đến năm 2010 của thành phố Hồ Chí Minh.
6. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp tiết của đề tài Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá. Đất là tài nguyên sản xuất và việc sử dụng đất hiệu quả đem lại công ăn việc làm, tạo ra sản phẩm, thu nhập và là nguồn cung cấp cho chi tiêu của gia đình và kinh doanh. Đất đai đưa ra ý niệm về “nơi chốn” và nhận dạng, vì thế nó đóng góp vào vốn xã hội quốc gia, gồm hệ thống các mối quan hệ và mạng lưới nhằm hỗ trợ, duy trì các cộng đồng và các vùng trong cả nước. Đất còn được coi là tài sản hữu hình và có thể được định giá trên thị trường, được trao đổi, được thừa kế hoặc cho, nhận như một món quà, cũng như được sử dụng để thế chấp. Đối với nhiều cá nhân, đặc biệt là ở vùng nông thôn, đất vẫn là của cải chính và là nguồn sinh kế đảm bảo cuộc sống. Các chính sách và quy định của pháp luật về đất đai có tác động lớn tới hiệu quả sử dụng đất và ảnh hưởng tới phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội của đất nước. Việt Nam có hơn 70% dân số làm sản xuất nông nghiệp. Dân số Việt Nam ngày càng tăng đã gây áp lực cho nhu cầu khai thác, sử dụng đất nói chung, trong đó có đất nông nghiệp. Năm 2008, dân số nước ta khoảng 86 triệu người; dự báo trong vài thập niên tới, dân số nước ta tiếp tục tăng với tốc độ 1 - 1,2%/năm; đến năm 2020, dân số nước ta đạt khoảng 100 triệu người và sẽ dần ổn định khoảng 120 triệu người sau năm 2030. Trong khi đất nông nghiệp hiện có rất manh mún, với khoảng 70 triệu thửa. Sự chia cắt đó còn trầm trọng hơn do sự hình thành các khu công nghiệp, khu chế xuất, sân golf trên các cánh đồng đã tác động tới hệ thống thủy lợi và gây ô nhiễm nặng tại các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa. Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường, tại vùng đồng bằng sông Hồng, nơi có tốc độ đô thị hóa diễn ra sôi động nhất cả nước thì trung bình mỗi năm quỹ đất nông nghiệp bị mất khoảng 0,43%; việc chuyển diện tích đất trồng lúa, đặc biệt là đất lúa có khả năng nông nghiệp cao sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp chưa được cân nhắc một cách đầy đủ; những khu công nghiệp, đô thị tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng đa phần đều sử dụng quỹ đất "bờ xôi, ruộng mật"; nhiều diện tích đất chuyên trồng lúa nước đã bị thu hồi, san lấp mặt bằng nhưng vẫn bỏ hoang, không xây dựng công trình. Nếu tốc độ chuyển đổi đất lúa như giai đoạn
7. vừa qua thì trong 10 năm tới sẽ mất đi 510 ngàn ha và năm 2020 quỹ đất lúa chỉ còn khoảng 3,4 triệu ha. Mặt khác, Việt Nam được dự báo là một trong năm quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nhất của tình trạng nước biển dâng cao do biến đổi khí hậu. Theo Báo cáo của Viện Khoa học Khí tượng thủy văn và Môi trường về "Kịch bản biến đổi khí hậu và nước biển dâng của Việt Nam", nếu nhiệt độ tăng thêm 2°C, mực nước biển dâng cao thêm 1m thì trong 100 năm tới vùng đồng bằng sông Cửu Long sẽ có 1,5 - 2,0 triệu ha, vùng đồng bằng sông Hồng có 0,3 - 0,5 triệu ha đất nông nghiệp (chủ yếu là đất lúa) bị ngập hoặc nhiễm mặn không thể trồng lúa được. Đây là nguy cơ lớn đe dọa an ninh lương thực và sự phát triển ổn định của đất nước; đặt ra yêu cầu cần phải có biện pháp cứng rắn để bảo vệ quỹ đất trồng lúa nhằm đảm bảo an ninh lương thực quốc gia. Sản xuất nông nghiệp không chỉ bảo đảm nhu cầu lương thực, thực phẩm cho người dân mà còn tạo ra sản phẩm xuất khẩu, thu ngoại tệ cho quốc gia. Việc quy định các chế định về đất nông nghiệp phù hợp sẽ có tác động thúc đẩy sản xuất phát triển, các hộ nông dân yên tâm vào đầu tư sản xuất. Ngược lại, nếu Nhà nước quy định chưa phù hợp thì không những không thúc đẩy sản xuất phát triển mà việc sử dụng đất nông nghiệp cũng không mang lại hiệu quả. Dưới sức ép của quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa đất nước, nhiệm vụ sử dụng bền vững, hiệu quả để bảo vệ đất nông nghiệp cần phải được quan tâm hàng đầu không phải chỉ vì bản thân nền nông nghiệp mà còn vì sự ổn định, phát triển bền vững và đồng bộ của kinh tế - xã hội. Xuất phát từ ý tưởng trên, tác giả xin lựa chọn đề tài: "Bảo vệ đất nông nghiệp theo pháp luật của Việt Nam" làm đề tài của luận văn tốt nghiệp thạc sỹ luật học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Hiện nay, tài liệu tham khảo về chính sách đất nông nghiệp ở Việt Nam tương đối phong phú. Nghiên cứu Kỷ yếu các đề tài nghiên cứu khoa học và công nghệ lĩnh vực đất đai 1983 - 2010 do Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường biên soạn năm 2010 [36]. Các báo cáo chuyên đề tại Hội thảo về Chính sách pháp luật đất đai liên quan đến nông nghiệp, nông thôn, nông dân do Hội Khoa học đất Việt Nam tổ chức năm 2009 [27] khi nghiên cứu về đất nông nghiệp cũng chỉ thiên về một số nội dung quy 2
8. hoạch, thu hồi, bồi thường, tái định cư và hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp. Về chính sách đất nông nghiệp, Trung tâm nghiên cứu nông nghiệp quốc tế của Australia có dự án về "Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam", Shally P.Marsh, T.Gordon MacAulay và Phạm Văn Hùng biên tập, năm 2007 [38]. Những tóm tắt chính sách trong dự án là những kết quả nghiên cứu chính của dự án "Ảnh hưởng của một số phương án chính sách chủ yếu đến lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam". Dự án đã đánh giá ảnh hưởng của các chính sách của Chính phủ Việt Nam đến nông nghiệp và xây dựng các mô hình kinh tế thích hợp cho việc phân tích chính sách. Ngoài ra, còn có công trình nghiên cứu của Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển nông nghiệp và nông thôn về "Phân tích chính sách nhằm xây dựng chính sách đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam" [17, 26, 48, 49] do UNDP tài trợ; báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quá trình tổng kết, đánh giá tình hình thi hành Luật Đất đai năm 2003 và định hướng sửa đổi, bổ sung. Trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn có liên quan, các công trình nghiên cứu trên đây đã giới thiệu, phân tích, đánh giá một số khía cạnh, một số lĩnh vực về pháp luật đất nông nghiệp. Đề tài "Bảo vệ đất nông nghiệp theo pháp luật của Việt Nam" sẽ tiếp thu, thừa kế những mặt tích cực của các công trình đã nghiên cứu, mặt khác tác giả sẽ cố gắng phân tích cụ thể hơn thực tế áp dụng các quy định pháp luật về đất nông nghiệp và đi sâu phân tích những vướng mắc, bất cập và các nguyên nhân ảnh hưởng đến việc thực hiện các quy định về đất nông nghiệp hiện nay. Qua đó đưa ra một số giải pháp cụ thể nhằm góp phần đổi mới, hoàn thiện các quy định của pháp luật về đất nông nghiệp trong thời gian tới. 3. Mục đích nghiên cứu đề tài - Nghiên cứu lý luận và thực tiễn pháp luật về đất nông nghiệp ở Việt Nam. - Phân tích làm rõ yêu cầu của sản xuất nông nghiệp trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay và những đòi hỏi mới đặt ra để bảo vệ quỹ đất nông nghiệp và nâng cao chất lượng đất nông nghiệp trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. - Khái quát và phân tích thực trạng áp dụng pháp luật về đất nông nghiệp; đánh giá những khó khăn, tồn tại trong quá trình khai thác, sử dụng và bảo vệ quỹ đất nông nghiệp ở Việt Nam. 3
9. - Đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật bảo vệ nông nghiệp, rút ngắn khoảng cách giữa quy định của pháp luật và thực tế đòi hỏi của người sử dụng đất nông nghiệp hiện nay. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về đất nông nghiệp cũng như quá trình phát triển các quy định của pháp luật về đất nông nghiệp ở Việt Nam; đánh giá thực trạng và phân tích những những tồn tại, bất cập của pháp luật về đất nông nghiệp; đưa ra một số kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo vệ đất nông nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới. Trong quá trình thực hiện, các tài liệu được thu thập chủ yếu trong giai đoạn từ năm 2003 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Để thực hiện mục đích và nhiệm vụ đặt ra, luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Luận văn đã sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu và mục đích nghiên cứu. 6. Những điểm mới của đề tài Trong thời gian qua đã có nhiều đề tài nghiên cứu về chính sách, pháp luật đất nông nghiệp, tuy nhiên đây là một công trình khoa học nghiên cứu pháp luật một cách tương đối toàn diện và hệ thống hóa, bổ sung lý luận về pháp luật bảo vệ đất nông nghiệp Việt Nam. Luận văn không những chỉ rõ được những bất cập trong các quy định của pháp luật mà còn tìm ra được những hạn chế trong thực tiễn áp dụng pháp luật về đất nông nghiệp, từ đó đưa ra những giải pháp cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm bảo vệ đất nông nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới. 7. Bố cục của đề tài Pháp luật về bảo vệ đất nông nghiệp là một vấn đề rộng, là sự kết hợp của nhiều ngành luật. Do giới hạn nghiên cứu của luận văn nên tác giả chỉ nghiên cứu, phân tích dưới góc độ ngành luật đất đai. Ngoài phần mở đầu, kết luận và kiến nghị, luận văn được chia làm ba chương, gồm: Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về đất nông nghiệp và bảo vệ đất nông nghiệp. Chương 2: Thực trạng pháp luật đất nông nghiệp ở Việt Nam. Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo vệ đất nông nghiệp. 4
10. CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ BẢO VỆ ĐẤT NÔNG NGHIỆP 1.1. Khái niệm, phân loại đất nông nghiệp Theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam thì đất nông nghiệp thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn và những loại cây được coi là thương lực. Tuy nhiên trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp tương đối phong phú, không chỉ đơn thuần là để trồng lúa, hoa màu mà còn dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thuỷ sản hay để trồng các cây lâu năm [39]. Theo quy định tại Điều 42 Luật Đất đai năm 1993, đất nông nghiệp là đất được xác định là đất chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp. Điều 2 Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng 9 năm 1993 quy định: "Đất nông nghiệp giao cho hộ gia đình, cá nhân vào mục đích sản xuất nông nghiệp bao gồm đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nông nghiệp trồng cây lâu năm, đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản ". Khái niệm này không bao quát hết các loại đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp. Việc phân loại đất có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng các quy phạm pháp luật quy định chế độ pháp lý đối với từng loại đất, tạo điều kiện cho việc quản lý, sử dụng từng loại đất hợp lý, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế. Trước Luật Đất đai năm 1987, các văn bản pháp luật quy định về chế độ pháp lý về đất đai ở nước ta chia đất đai thành 4 loại: đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất chuyên dùng và đất khác. Căn cứ vào mục đích sử dụng của các loại đất, Luật Đất đai năm 1987 được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 12 năm 1987 quy định đất đai được phân thành 5 loại: đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư; đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14 tháng 7 năm 1993, tại Điều 11 quy định đất đai được chia thành 6 loại: đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư nông thôn; đất đô thị; đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Cách phân loại này dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng chủ yếu, vừa căn cứ vào địa 5
11. bàn sử dụng đất, không có sự tách bạch về mặt pháp lý gây cho khó khăn cho công tác quản lý đất đai. Để khắc phục hạn chế đó, Luật Đất đai năm 2003 đã chia đất đai làm ba nhóm bao gồm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng; cách phân loại dựa trên tiêu chí duy nhất là mục đích sử dụng chủ yếu của đất đã giúp tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình trong quá trình sử dụng đất cũng như cho các cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý đất đai. Khái niệm đất nông nghiệp đã được mở rộng với tên gọi "nhóm đất nông nghiệp". Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định hướng dẫn thi hành không đưa ra khái niệm cụ thể mà liệt kê các loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp bao gồm: a) Đất trồng cây hàng năm gồm đất lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; b) Đất trồng cây lâu năm (gọi chung là đất sản xuất nông nghiệp); c) Đất rừng sản xuất; d) Đất rừng phòng hộ; đ) Đất rừng đặc dụng (gọi chung là đất lâm nghiệp); e) Đất nuôi trồng thủy sản; g) Đất làm muối; h) Đất nông nghiệp khác, bao gồm: đất tại nông thôn sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép, xây dựng trạm, trại nghiên cứu thí nghiệm nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, thủy sản, xây dựng cơ sở ươm tạo cây giống, con giống; xây dựng kho, nhà của hộ gia đình, cá nhân để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ sản xuất nông nghiệp (khoản 1 Điều 13 Luật Đất đai năm 2003; khoản 4 Điều 6 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004). Như vậy, có thể hiểu đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất có đặc tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản, trồng rừng, khoanh nuôi tu bổ bảo vệ rừng, nghiên cứu thí nghiệm về nông, lâm nghiệp. 1.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam Theo Báo cáo kết quả kiểm kê đất đai năm 2010 [7], tổng diện tích các loại đất kiểm kê năm 2010 của cả nước là 33.095.351 ha (Bảng 1.1.Diện tích cơ cấu đất đai năm 2010), bao gồm: nhóm đất nông nghiệp: 26.197.449 ha, chiếm 79,16%; nhóm đất phi nông nghiệp: 3.671.388 ha, chiếm 11,09%; nhóm đất chưa sử dụng: 3.226.514 ha, chiếm 9,75%. 6
12. Tổng diện tích đất nông nghiệp là 26.197.449 ha, chiếm 79,16% tổng diện tích các loại đất (Bảng 1.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp năm 2010), trong đó: đất sản xuất nông nghiệp: 10.118.085 ha, chiếm 30,57%; đất lâm nghiệp: 15.346.126 ha, chiếm 46,37%; đất nuôi trồng thuỷ sản: 690.221 ha, chiếm 2,09%; đất làm muối: 17.562 ha, chiếm 0,05%; đất nông nghiệp khác: 25.455 ha, chiếm 0,08%. Tổng diện tích nhóm đất nông nghiệp năm 2010 của cả nước so với năm 2005 tăng 1.374.890 ha (Bảng 1.3. Biến động đất nông nghiệp của cả nước), trong đó tăng chủ yếu ở loại đất sản xuất nông nghiệp (tăng 972.517 ha), đất lâm nghiệp (tăng 668.717 ha); tỷ lệ che phủ rừng tăng từ 37,1% lên 39,1%. Tỷ trọng nông nghiệp của Việt Nam chiếm khá cao trong tổng thu nhập quốc gia. Tuy vậy diện tích đất nông nghiệp bình quân thế giới tính trên đầu người tại Việt Nam lại khá thấp so với thế giới. Theo số liệu của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp quốc (FAO), năm 2004, bình quân đất sản xuất nông nghiệp của Việt Nam là 0,17 ha/người; Thái Lan 0,61 ha/người; Campuchia 0,38 ha/người; các nước châu Á Thái Bình Dương 0,3 ha/người; các nước đang phát triển 0,27 ha/người, các nước phát triển như Australia, Nhật Bản 11,05 ha/người và bình quân của toàn thế giới là 0,59 ha/người. Sau 5 năm, diện tích đất canh tác của Việt Nam giảm còn 0,11 ha/người, thuộc nhóm thứ 7 có mức bình quân diện tích đất từ 0,1 - 0,2 ha/người (Bảng 1.4. Diện tích đất nông nghiệp trên đầu người thế giới). Điều này là do dân số Việt Nam tăng trưởng khá nhanh, trong khi diện tích đất nông nghiệp bị suy giảm mạnh do quá trình đô thị hóa; quy hoạch sử dụng đất tại nhiều địa phương bộc lộ hạn chế và bất hợp lý, dẫn đến tình trạng chuyển đổi mục đích sử dụng đất trồng lúa xảy ra ngày càng phổ biến, đặc biệt tại các tỉnh đồng bằng Bắc bộ, đồng bằng sông Cửu Long và miền Đông Nam bộ. Trong giai đoạn năm 2000 - 2007, diện tích đất trồng lúa đã giảm đi 361.935 ha (bình quân mỗi năm giảm gần 51.075 ha); trong đó, vùng Đồng bằng sông Hồng giảm 52.047 ha, vùng Đồng bằng sông Cửu Long giảm 205.705 ha. Tình trạng chuyển mục đích sử dụng đất trái phép trong 5 năm qua ở các địa phương là rất phổ biến; tình trạng mua bán, chuyển mục đích đất nông nghiệp thành đất ở vùng ven thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh; mua gom đất nông nghiệp để chờ dự án, dẫn đến bỏ hoang hóa đất ven các thành phố lớn là nguy cơ 7
13. lớn đe dọa an ninh lương thực và sự phát triển ổn định của đất nước trong một vài thập kỷ tới. Do vậy, việc bảo vệ đất nông nghiệp đang là vấn đề cấp bách hiện nay. 1.3. Khái quát quá trình phát triển các quy định pháp luật về đất nông nghiệp ở Việt Nam 1.3.1. Pháp luật về đất nông nghiệp từ cách mạng tháng Tám 1945 đến thực hiện cải cách ruộng đất năm 1954 Trước năm 1945, đất nông nghiệp được chia thành 2 loại chính: đất sở hữu cộng đồng và đất tư hữu. Khu vực nông thôn được phân chia làm 2 tầng lớp dựa trên tính chất sở hữu của đất đai: địa chủ và tá điền. Tầng lớp địa chủ chiếm khoảng 2% tổng dân số nhưng chiếm hữu trên 50% tổng diện tích đất, trong khi đó 50% hộ nông dân là tá điền không có đất và đi làm thuê cho tầng lớp địa chủ. Cuộc tổng khởi nghĩa tháng Tám 1945 thắng lợi, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời. Trong điều kiện khó khăn của đất nước, Đảng ta đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã xác định muốn bảo vệ được chính quyền, bảo vệ được thành quả của cách mạng tháng Tám thì phải giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa nông dân và cách mạng, mà vấn đề cơ bản nhất của nông dân là vấn đề ruộng đất. Vấn đề cấp bách đặt ra là muốn đem lại ruộng đất cho dân cày thì không thể không tiến hành cải cách ruộng đất. Song lúc bấy giờ do còn phải đối phó với thù trong, giặc ngoài để bảo vệ chính quyền non trẻ, Nhà nước ta chưa thể tiến hành cải cách ruộng đất được. Trước tình hình đó, để chuẩn bị cho việc tiến tới cải cách ruộng đất, Nhà nước đã ban hành một số văn bản pháp luật có liên quan đến chính sách ruộng đất như: Sắc lệnh 78/SL ngày 14 tháng 7 năm 1949 của Chính phủ kháng chiến quy định về giảm tô. Sắc lệnh này quy định giảm 25% so với mức địa tô trước cách mạng tháng Tám, xoá bỏ các loại địa tô phụ, thủ tiêu chế độ quá điền và lập hội đồng giảm tô cấp tỉnh để xét xử tranh kiện về giảm tô. Sắc lệnh 88/SL ngày 22 tháng 5 năm 1950 của Chính phủ về thể lệ lĩnh canh và giảm tức. Sắc lệnh ban hành nhằm mục đích bảo đảm quyền lĩnh canh của tá điền, cấm chủ ruộng vô cớ đòi lại ruộng. Ngày 05 tháng 3 năm 1952, Chính phủ ban hành Điều lệ tạm thời về việc sử dụng công điền, công thổ. Điều lệ ban hành nhằm hướng dẫn và bảo đảm việc chia cấp ruộng đất công một cách công bằng và có lợi cho nông dân nghèo. 8
14. Trong Văn kiện hội nghị Trung ương Đảng lần thứ IV tháng 01 năm 1953 [24] đã nêu rõ: "Tiêu diệt chế độ sở hữu ruộng đất của thực dân Pháp và của bọn đế quốc xâm lược khác ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến sở hữu ruộng đất của địa chủ Việt Nam và ngoại kiều, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân". Lúc này Đảng ta đưa ra đường lối thực hiện chế độ "sở hữu ruộng đất của nông dân", đây là bước tiến mới trong việc hình thành các quy phạm pháp luật về đất nông nghiệp ở nước ta. Ngày 04 tháng 12 năm 1953, Quốc hội biểu quyết thông qua Luật Cải cách ruộng đất và ngày 19 tháng 12 năm 1953, chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 197/SL ban bố Luật Cải cách ruộng đất, đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc quy định của Nhà nước về đất nông nghiệp ở nước ta, thực hiện khẩu hiệu "người cày có ruộng". Luật Cải cách ruộng đất ban hành với mục đích công hữu hoá ruộng đất của địa chủ người Việt và người Pháp, xóa bỏ chế độ ruộng đất thực dân phong kiến và tiến hành phân chia lại cho hộ nông dân ít đất hoặc không có đất với khẩu hiệu "người cày có ruộng". 1.3.2. Pháp luật về đất nông nghiệp từ khi thực hiện cải cách ruộng đất đến Hiến pháp 1980 ra đời Sau khi thực dân Pháp rút khỏi Việt Nam, miền Nam nước ta chịu áp bức kìm kẹp của chính quyền Nguỵ quyền Sài Gòn và đế quốc Mỹ xâm lược miền Nam Việt Nam; hai miền Nam, Bắc phát triển theo sự chi phối của hai chế độ chính trị khác nhau, do vậy chịu sự điều chỉnh của hai hệ thống pháp luật khác nhau. Pháp luật về đất nông nghiệp của hai miền cũng có những quy định khác nhau nhằm phù hợp với chế độ chính trị của mỗi giai cấp, Nhà nước. Ở miền Bắc, sau khi Luật Cải cách ruộng đất được ban hành, việc thực hiện Luật đã mắc nhiều sai lầm. Song trong hơn 2 năm thực hiện Luật Cải cách ruộng đất, đã chia 81 vạn ha ruộng đất cho 2.104.138 hộ gia đình, chiếm 72,87% số hộ nông thôn lúc bấy giờ [29]. Tám chính sách khuyến khích nông nghiệp, trong đó có chính sách về ruộng đất được Quốc hội thông qua tháng 5 năm 1955 đã tạo chuyển biến vượt bậc về kết quả sản xuất và đời sống nhân dân. Tại kỳ họp thứ 8 tháng 4 năm 1958, Quốc hội thông qua kế hoạch 3 năm cải tạo xã hội chủ nghĩa (1858 - 1960), đưa nông dân vào hợp tác xã, đánh dấu thời kỳ hợp tác hoá ở nước ta, xác lập nhất quán chế độ công hữu bao gồm sở hữu tập thể và sở hữu nhà nước, quyền sở hữu ruộng đất của cá thể dần bị thu hẹo và hầu như bị 9
15. xoá bỏ. Theo quy định của Hiến pháp năm 1959 và một số văn bản pháp luật, hình thức sở hữu ruộng đất ở miền Bắc nước ta trong giai đoạn này bao gồm ba hình thức sở hữu, bao gồm: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể và đất đai thuộc sở hữu tư nhân. Đến năm 1960, khoảng 86% hộ nông dân và 68% tổng diện tích đất nông nghiệp đã vào hợp tác xã bậc thấp. Trong hợp tác xã này, người nông dẫn vẫn sở hữu đất đai và tư liệu sản xuất. Ở hình thức hợp tác xã bậc cao, nông dân góp chung đất đai và các tư liệu sản xuất khác vào hợp tác xã dưới sự quản lý chung. Từ năm 1961 đến năm 1975 có khoảng 20.000 hợp tác xã bậc cao ra đời với sự tham gia của khoảng 80% hộ nông dân [38]. Sau khi miền Nam rơi vào tay bọn xâm lược Mỹ, chính quyền Ngô Đình Diệm tiến hành "cải cách điền địa". Thực chất của cuộc cải cách điền địa nhằm mua chuộc tầng lớp nông dân, tầng lớp chiếm đại đa số dân cư ở miền Nam lúc bây giờ, nhằm biến miền Nam thành thuộc địa kiểu mới của Mỹ. Với việc xác lập Quy chế tá điền, chính quyền Ngô Đình Diệm đã hợp thức hoá 75 vạn ha ruộng đất mà chính quyền cách mạng đã chia cho nông dân miền Nam. Ngày 26 tháng 3 năm 1970, Tổng thống Nguyễn Văn Thiệu ký Lệnh số 003/70 ban hành Luật Người cày có ruộng. Luật Người cày có ruộng có nhiều tiến bộ hơn so với cuộc cải cách điền địa ở thời Ngô Đình Diệm, Luật Người cày có ruộng đã quy định về hạn điền: các địa chủ ở Nam Bộ chỉ có quyền để lại 15 ha ruộng, còn các địa chủ miền Trung để lại không quá 13 ha; địa chủ bị truất quyền sở hữu ruộng đất, ruộng đất được chia cho dân cày. Nhưng về thực chất, ruộng đất đó lại bị chính quyền mua lại; đây là chính sách nhằm thu phục lòng dân rất tốn kém dưới thời Nguyễn Văn Thiệu. Sau khi thống nhất đất nước, Nhà nước tiếp tục phát triển nông nghiệp theo hướng tập thể hoá. Ở miền Bắc, các hợp tác xã nông nghiệp mở rộng quy mô từ hợp tác xã toàn thôn đến hợp tác xã toàn xã. Ở miền Nam, nông dân vẫn được phép hoạt động dưới hình thức thị trường tự do đến tận năm 1977 - 1978, sau đó cũng từng bước đi theo tập thể hoá. Tóm lại, lịch sử cách mạng giải phóng dân tộc và lịch sử phát triển kinh tế của Việt Nam có mối quan hệ chặt chẽ với các vấn đề về sử dụng đất nông nghiệp. Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã ban hành nhiều chính sách để giải quyết vấn đề ruộng đất cho dân cày và thực hiện cải cách ruộng đất nhằm thiết lập chế độ 10
16. sở hữu tập thể trong các hợp tác xã; qua đó bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất, có tác dụng khuyến khích và giúp đỡ sự phát triển của kinh tế hợp tác xã. Tuy nhiên quá trình thực hiện vẫn còn mắc nhiều sai lầm, khuyết điểm; đặc biệt sau năm 1975, nền kinh tế Việt Nam nói chung và nông nghiệp nói riêng phải gánh chịu những hậu quả nặng nề của cuộc chiến tranh để lại và hậu quả từ chính sách trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá tập trung, thời kỳ kinh tế tập thể trong nông nghiệp đặt ra yêu cầu phải tiến hành đổi mới toàn diện. 1.3.3. Pháp luật về đất nông nghiệp từ năm 1980 đến nay Hiến pháp năm 1980 ra đời đã lần đầu tiên ghi nhận đất đai thuộc sở hữu toàn dân, "Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch chung nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm". Có thể khẳng định đây là cuộc cách mạng lớn nhất về quyền sở hữu đối với đất đai ở Việt Nam từ trước đến nay. Với quy định tại Điều 19 của Hiến pháp đã xoá bỏ các hình thức sở hữu đất đai được xác lập trước đó, thiết lập hình thức sở hữu đất đai mới - đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mà Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu. Xác định rõ vị trí, vai trò và tầm quan trọng của đất đai đối với sản xuất nông nghiệp ở nước ta, tại Điều 20 của Hiến pháp năm 1980 đã quy định: " Đất dành cho nông nghiệp và lâm nghiệp không được dùng vào việc khác, nếu không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép". Trên cơ sở rút kinh nghiệm từ thực tiễn, ngày 13 tháng 02 năm 1981, Ban Bí thư trung ương Đảng khoá V đã ban hành Chỉ thị số 100/CT-TW về công tác khoán sản phẩm đến nhóm lao động và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp, hay còn gọi là Khoán 100. Dưới chính sách Khoán 100, các hợp tác xã giao đất nông nghiệp đến nhóm và người lao động. Sản xuất vẫn dưới sự quản lý của hợp tác xã, cuối vụ nông dân được trả thu nhập bằng thóc dựa trên sản lượng sản xuất ra và ngày công đóng góp. Mặc dù còn đơn giản nhưng Khoán 100 đã trở thành bước đột phá trong quá trình hướng tới nền kinh tế thị trường. Sự ra đời của Khoán 100 đã có ảnh hưởng đáng kể đến sản xuất nông nghiệp, đặc biệt sản xuất lúa gạo tăng 6,3%/năm trong suốt giai đoạn 1981 - 1985. Tuy nhiên sau năm 1985, tăng trưởng trong sản xuất nông nghiệp bắt đầu giảm. Ở miền Nam, một loạt các mâu thuẫn cũng gia tăng trong khu vực nông thôn, đặc biệt là mối quan hệ đất đai bởi sự "cào bằng" về phân chia và điều chỉnh đất đai. Điều này đặt ra yêu cầu phải tiến hành cuộc cải cách mới trong chính sách đất đai. 11
17. Đứng trước thực trạng đó, tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã vạch ra đường lối: " Trước hết phải nói tới ruộng đất. Những năm qua chúng ta đã giảm sút hàng chục vạn hecta lúa tốt. Đó là một trình trạng không thể kéo dài, phải hoàn chỉnh quy hoạch đất đai, làm tốt công tác quản lý ruộng đất, nhất là ở cơ sở đối với đất lúa. Chú trọng các biện pháp tổng thể để vừa tăng độ phì của đất vừa tăng hệ số sử dụng đất " [24]. Ngày 29 tháng 12 năm 1987 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai và ngày 08 tháng 01 năm 1988 công bố Luật. Luật Đất đai năm 1987 gồm 6 chương, 57 điều, tạo cơ sở pháp lý mở đầu cho việc hoàn chỉnh hệ thống pháp luật đất đai theo quy định của Hiến pháp năm 1980. Luật Đất đai năm 1987 đã quy định chế độ sử dụng đối với từng loại đất, trong đó có đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp. Hai loại đất nông nghiệp và lâm nghiệp đều được xem là tư liệu sản xuất đặc biệt, do vậy quy định về chế độ pháp lý đối với hai loại đất này tương đối giống nhau. Các Điều 27, 28, 29, 30, 31 và 32 Luật Đất đai năm 1987 được áp dụng chung cho cả hai loại đất. Chế độ sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp được xây dựng dựa trên nguyên tắc: bảo vệ nghiêm ngặt đất sản xuất nông nghiệp, đất có rừng, hạn chế đến mức thấp nhất việc chuyển đất nông nghiệp, đất có rừng thành đất phi sản xuất nông, lâm nghiệp; và khuyến khích mọi tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế đầu tư công, của để mở rộng và thâm canh đất nông nghiệp. Ngày 05 tháng 4 năm 1988, Nghị quyết 10/NQ-TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp được ban hành, hay còn gọi là Khoán 10. Với sự ra đời của Nghị quyết 10 thường được biết đến với tên Khoán 10, người nông dân được giao đất nông nghiệp sử dụng từ 10 - 15 năm và lần đầu tiên hộ nông dân được thừa nhận như một đơn vị kinh tế tự chủ trong nông nghiệp; các tư liệu sản xuất được sở hữu dưới hình thức cá thể; người nông dân ở miền Nam được giao lại đất họ đã sở hữu trước năm 1975. Luật Đất đai năm 1987 và các văn bản hướng dẫn thi hành cùng với chính sách Khoán 10 trong thời kỳ đầu đã phát huy hiệu quả rõ rệt trong việc quản lý và sử dụng đất đai, thúc đẩy sản xuất nông nghiệp phát triển. Tuy nhiên dưới tác động của nền kinh tế thị trường, các quy định của Luật Đất đai năm 1987 không đủ sức điều chỉnh các quan hệ phát sinh. 12