Luận văn Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân, Thành phố Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân, Thành phố Hà Nội

1. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HIỆP THƢƠNG BẢO ĐẢM QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN TỪ THỰC TIỄN QUẬN THANH XUÂN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội, năm 2017
2. VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HIỆP THƢƠNG BẢO ĐẢM QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN TỪ THỰC TIỄN QUẬN THANH XUÂN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Quyền con ngƣời LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS Đinh Ngọc Vƣợng Hà Nội, năm 2017
3. LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn "Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội" là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu trích dẫn trong luận văn dựa trên số liệu bảo đảm độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Hiệp Thƣơng
4. MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN PHÁP LÝ CỦA QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN 8 1.1. Khái niệm và đặc điểm Quyền khiếu nại của công dân 8 1.2. Trình tự, thủ tục thực hiện quyền khiếu nại của công dân 19 1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng và điều kiện bảo đảm quyền khiếu nại của công dân 25 1.4. Kinh nghiệm của một số nƣớc trong bảo đảm quyền khiếu nại của công dân 30 Chƣơng 2 THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN TẠI QUẬN THANH XUÂN, HÀ NỘI 44 2.1. Khái quát về đặc điểm kinh tế - xã hội của quận Thanh Xuân, Hà Nội 44 2.2. Thực tiễn bảo đảm quyền khiếu nại của công dân trên địa bàn quận Thanh Xuân, Hà Nội 48 Chƣơng 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN THANH XUÂN, HÀ NỘI 65 3.1. Quan điểm về bảo đảm quyền khiếu nại của công dân 65 3.2. Các giải pháp bảo đảm quyền khiếu nại của công dân trên địa bàn quận Thanh Xuân, Hà Nội 67 KẾT LUẬN 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 76
5. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CQHCNN Cơ quan hành chính nhà nƣớc GCN Giấy chứng nhận HĐND Hội đồng nhân dân HVHC Hành vi hành chính KNHC Khiếu nại hành chính QĐHC Quyết định hành chính UBND Ủy ban nhân dân
6. DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1. Bảng thống kê diện tích, dân số và mật số dân số trên địa bàn 11 phƣờng quận Thanh Xuân năm 2016 50 Bảng 2. Thống kê số liệu khiếu nại trên địa bàn quận Thanh Xuân từ năm 2012 đến năm 2016 .53 Bảng 3. Thống kê số liệu tố cáo trên địa bàn quận Thanh Xuân từ năm 2012 đến năm 2016 . .54
7. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, không chỉ là quyền Hiến định mà còn đƣợc công nhận là quyền con ngƣời, đƣợc tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ. Khiếu nại là một trong những phƣơng thức thực hiện quyền tự do, dân chủ, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội, giảm bức xúc trong nhân dân; là phƣơng thức mà thông qua đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nƣớc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Đây cũng là phƣơng thức để nhân dân thực hiện quyền kiểm tra, giám sát, quyền làm chủ của mình. Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết. Thông qua việc giải quyết khiếu nại để kiểm tra, giám sát đối với các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức kinh tế, các đơn vị lực lƣợng vũ trang và từng cá nhân của các tổ chức đó trong việc chấp hành chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nƣớc. Đồng thời, qua đó kiểm nghiệm, đánh giá hiệu quả trên thực tế những chủ trƣơng, chính sách, chế độ trong quản lý Nhà nƣớc ở từng cấp, từng ngành, từng lĩnh vực; từ đó điều chỉnh, sửa đổi những cơ chế chính sách không còn phù hợp, đấu tranh loại trừ các biểu hiện tiêu cực, tham nhũng làm trong sạch bộ máy của Đảng và Nhà nƣớc; nâng cao sức chiến đấu của các tổ chức Đảng, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nƣớc, góp phần củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nƣớc. Đảng và Nhà nƣớc ta hiện nay rất quan tâm đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đã ban hành các văn bản về nội dung này nhƣ: Chỉ thị số 35-CT/TW ngày 26/5/2014 của Bộ Chính trị về tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo; Luật Khiếu nại 2011, Luật tố cáo 2011, Luật Tiếp công dân năm 2013 và các Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn thi hành 1
8. Mặc dù Luật khiếu nại mới đƣợc ban hành năm 2011 với nhiều quy định cụ thể, đề cập đến nhiều lĩnh vực khiếu nại hơn so với luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi năm 2005; song qua 4 năm thực hiện, thực tế đã nảy sinh một số vấn đề cần đƣợc nghiên cứu, sửa đổi bổ sung nhƣ: áp dụng thời hiệu đối với khiếu nại về nhà đất tồn đọng, vấn đề từ chối tiếp công dân của cán bộ tiếp dân, quy định về gửi quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu cho ngƣời khiếu nại, quy định không bắt buộc tổ chức đối thoại với việc giải quyết khiếu nại lần đầu, chƣa có hƣớng dẫn xác định trƣờng hợp chuyển từ khiếu nại sang tố cáo, chƣa có hƣớng dẫn việc giải quyết tranh chấp đất đai của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp là giải quyết khiếu nại hay giải quyết tranh chấp đất đai, việc thụ lý giải quyết khiếu nại khi cấp dƣới để quá hạn không giải quyết . Uỷ ban nhân dân cấp huyện là cấp chính quyền địa phƣơng, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trƣơng, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nƣớc từ trung ƣơng tới cơ sở. Nhiệm vụ quyền hạn của Uỷ ban nhân dân cấp huyện đƣợc quy định từ Điều 23 đến Điều 29 Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng. Với lĩnh vực quản lý nhà nƣớc rộng, cùng với thẩm quyền rất lớn theo Điều 66 Luật đất đai 2013 là có thẩm quyền thu hồi đất của các hộ gia đình, cá nhân; quá trình quản lý đã phát sinh nhiều đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo là một trong những nhiệm vụ quan trọng của chính quyền cấp huyện. Trong những năm qua, số đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp huyện luôn chiếm số lƣợng khá lớn so 2
9. với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng, cấp sở, ban, ngành; song chất lƣợng giải quyết đơn thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp huyện còn thấp. Số đơn thƣ khiếu nại, tố cáo giải quyết dứt điểm ngay tại cấp huyện không nhiều mà tiếp tục khiếu nại lần 2 lên chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng; tạo thành các điểm nóng tại địa phƣơng, nhất là các địa phƣơng liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng. Trách nhiệm tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của một số lãnh đạo Uỷ ban nhân dân quận, huyện chƣa cao. Nhƣng cơ chế đánh giá trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân cấp huyện về công tác tiếp dân, giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo còn chƣa đƣợc chú trọng. Quận Thanh Xuân đƣợc thành lập theo Nghị định 74-CP ngày 22/11/1996 của Chính phủ, gồm 11 đơn vị hành chính trực thuộc. Trong những năm qua, triển khai quá trình đô thị hóa, mở rộng địa giới hành chính, liên quan đến việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, kiểm kê, bồi thƣờng, tái định cƣ đã phát sinh khiếu nại, tố cáo của công dân có chiều hƣớng gia tăng về số lƣợng, nội dung và tính chất ngày càng gay gắt, phức tạp. Uỷ ban nhân dân các phƣờng trên địa bàn quận hàng năm tiếp công dân, nhận và xử lý số đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị thuộc thẩm quyền khá lớn. Song thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết đơn vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại, vƣớng mắc cả về lý luận và thực tiễn cần nghiên cứu trao đổi, tìm ra các giải pháp để tháo gỡ. Xuất phát từ những lý do trên, cùng với tâm huyết, trăn trở của bản thân tác giả muốn nâng cao chất lƣợng, trách nhiệm giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân quận Thanh Xuân. Vì vậy tác giả chọn đề tài: “Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội” làm đề tài cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình. 3
10. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Giải quyết khiếu nại hành chính của công dân luôn đƣợc Đảng, Nhà nƣớc ta quan tâm. Vì vậy vấn đề khiếu nại, giải quyết khiếu nại hành chính đã thu hút đƣợc sự quan tâm của nhiều tác giả, của các cấp, các ngành. Đã có nhiều công trình nghiên cứu ở các góc độ khác nhau đƣợc công bố. Số lƣợng các công trình nghiên cứu liên quan đến chủ đề nói trên là khá lớn; có thể chia thành các nhóm vấn đề nhƣ sau: Đề tài nghiên cứu cấp Bộ: “Nghiên cứu việc giải quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nƣớc sau khi Tòa án hành chính đƣợc thành lập” của Thanh tra nhà nƣớc năm 1996; “Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam” của Thanh tra Chính phủ năm 2004; “Cải cách về thủ tục hành chính trong công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo” của Thanh tra nhà nƣớc năm 2002; “Cơ chế giải quyết khiếu nại và các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại” của thạc sỹ Chu Đức Thắng, Vụ pháp chế, Thanh tra Chính phủ năm 2008. Sách chuyên khảo: “ Cải cách thủ tục hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân ở nƣớc ta hiện nay” của Phó Tiến sỹ Vũ Thƣ năm 2000; “Cơ chế giải quyết khiếu nại, thực trạng và giải pháp”- Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển- Tiến Sỹ Hoàng Ngọc Giao chủ biên- Nhà xuất bản Công an nhân dân năm 2009; “Tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo”- Trần Văn Sơn- Nhà xuất bản Tƣ pháp – 2007. Các bài tạp chí: “ Hai con đƣờng giải quyết khiếu nại hành chính- giải pháp, lựa chọn và triển vọng” của Tiến Sỹ Vũ Thƣ đăng trên Tạp chí Tòa án nhân dân năm 1998; “Những kinh nghiệm rút ra qua công tác giải quyết khiếu 4
11. nại, tố cáo trong thời gian qua” của Ngô Đăng Huynh trong tạp chí Thanh tra năm 1999”. Các Luận án: “Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam” của Tiến Sỹ Ngô Mạnh Toan; “Quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam hiện nay” của Tiến Sỹ Nguyễn Thị Thủy; “ Hoàn thiện thủ tục pháp lý giải quyết khiếu nại của công dân” của Tiến Sỹ Nguyễn Hạnh; “ Đảm bảo pháp lý thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở nƣớc ta hiện nay” của Tiến Sỹ Nguyễn Tuấn Khanh. Các Luận văn: “Giải quyết khiếu nại hành chính ở huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định thực trạng và giải pháp” của tác giả Ngô Thị Thành An; “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền” của tác giả Nguyễn Anh Tuấn; “Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thu . Tìm hiểu kết quả nghiên cứu của các công trình trên cho thấy, các đề tài, công trình khoa học trên đã góp phần làm sáng tỏ nhiều vấn đề cả lý luận và thực tiễn về khiếu nại hành chính, hoàn thiện về pháp luật và áp dụng pháp luật trong quản lý nhà nƣớc về giải quyết khiếu nại. Các công trình trên chủ yếu đi sâu vào phân tích, luận giải về khiếu nại hành chính nhà nƣớc nói chung mà không đi sâu vào phân tích, làm rõ việc giải quyết khiếu nại của một cấp chính quyền nhƣ Uỷ ban nhân dân cấp huyện; để từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện ở Việt Nam hiện nay. Cũng chƣa có công trình nào tiếp cận từ góc độ nghiên cứu vấn đề giải quyết khiếu nại hành chính của Uỷ ban nhân dân quận Thanh Xuân. Điều này cho phép khẳng định, đề tài luận văn của tác giả không trùng lặp với các công trình đã đƣợc triển khai nghiên cứu. Bên cạnh đó, qua thực tiễn công tác trên địa bàn quận Thanh Xuân, đề tài cũng trở 5
12. thành một trong những lý do thôi thúc tác giả lựa chọn chủ đề luận văn nhằm góp phần khắc phục những khoảng trống trong hoạt động nghiên cứu về giải quyết khiếu nại hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, một cấp hành chính có vai trò rất quan trọng trong việc giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu Luận văn hƣớng tới việc làm rõ một số vấn đề lý luận căn bản về khiếu nại, cơ sở pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân, thực trạng trong những năm vừa qua, từ đó đƣa ra những giải pháp nhằm tăng cƣờng hoạt động bảo đảm quyền khiếu nại của công dân theo hƣớng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm rõ cơ sở lý luận về khiếu nại, quyền khiếu nại, nội dung bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, chú trọng vào bảo đảm về pháp lý. - Nêu và đánh giá thực trạng bảo đảm quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân trong thời gian vừa qua. - Đƣa ra một số giải pháp nhằm bảo đảm hơn nữa quyền khiếu nại của công dân. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là bảo đảm pháp lý quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân. Phạm vi nghiên cứu Đánh giá việc bảo đảm quyền khiếu nại của công dân từ thực tiễn quận Thanh Xuân, giai đoạn 2012 - 2016, từ đó phân tích tổng quan và rút ra những yếu tố tác động đến việc thực thi pháp luật về đảm bảo quyền khiếu nại. 6
13. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở phƣơng pháp luận Đề tài dựa trên phƣơng pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, dựa trên đƣờng lối, chính sách, quan điểm của Đảng, Nhà nƣớc cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về quyền khiếu nại; các nguyên tắc nền tảng của Luật Nhân quyền quốc tế. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng một số phƣơng pháp nhƣ: phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh, đối chiếu số liệu khiếu nại và giải quyết khiếu nại giữa các năm, phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp tổng hợp, chứng minh để đánh giá tình hình giải quyết khiếu nại và xâu chuỗi các vấn đề hoàn thiện luận văn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn góp phần vào việc tăng cƣờng nhận thức về quyền con ngƣời, quyền khiếu nại của công dân nói chung, trong đó có quyền khiếu nại từ thực tiễn quận Thanh Xuân. Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho việc học tập của sinh viên, tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý trên địa bàn Hà Nội. 7. Cơ cấu của luận văn Luận văn gồm phần mở đầu, 3 chƣơng, kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo Chƣơng 1: Cơ sở lý luận pháp lý của quyền khiếu nại của công dân. Chƣơng 2: Thực trạng bảo đảm quyền khiếu nại của công dân tại quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội. Chƣơng 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm quyền khiếu nại của công dân trên địa bàn quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội 7
14. Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN PHÁP LÝ CỦA QUYỀN KHIẾU NẠI CỦA CÔNG DÂN 1.1. Khái niệm và đặc điểm quyền khiếu nại của công dân 1.1.1. Khái niệm quyền khiếu nại của công dân Quyền con ngƣời là một giá trị xã hội rƣờng cột của nhà nƣớc pháp quyền, thể hiện những khát vọng về quyền và tự do của nhân dân, của con ngƣời. Quyền con ngƣời mang tính phổ biến nhƣng cũng thể hiện nét đặc thù trong cả hệ thống pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia. Ở Việt Nam, các quyền con ngƣời về chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội đƣợc tôn trọng và bảo đảm, thể hiện ở các quyền công dân và đƣợc quy định trong Hiến pháp và pháp luật. Một trong những quyền chính trị quan trọng của công dân đƣợc Hiến pháp Việt Nam ghi nhận là quyền khiếu nại, đƣợc cụ thể hóa tại Điều 30 Hiến pháp Việt Nam năm 2013: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [24, tr. 19]. Khái niệm công dân xuất hiện cùng với khái niệm về nhà nƣớc và pháp luật nhƣng nó chỉ trở thành thuật ngữ pháp lý và đƣợc ghi nhận trong các đạo luật cơ bản của nhà nƣớc kể từ khi nhà nƣớc tƣ sản ra đời. Công dân chính là khái niệm để chỉ cá nhân trong các mối quan hệ cơ bản, chủ yếu và quan trọng nhất với một nhà nƣớc nhất định đƣợc thể hiện trong Hiến pháp và pháp luật của nhà nƣớc đó. Khái niệm công dân ra đời từ lâu trong lịch sử và đƣợc sử dụng rộng rãi trong xã hội tƣ sản và xã hội chủ nghĩa. Nội dung của khái niệm công dân chính là địa vị pháp lý giữa cá nhân công dân trong mối quan hệ với nhà nƣớc và xã hội. Địa vị pháp lý biểu hiện ở chỗ nhà nƣớc ghi nhận và thừa nhận cá nhân công dân có các quyền và nghĩa vụ công dân nhƣ thế nào trong mối quan hệ với nhà nƣớc đƣợc quy định trong Hiến pháp và pháp luật. 8
15. Công dân là ngƣời dân của một nhà nƣớc, có mối quan hệ pháp lý ràng buộc với nhà nƣớc đó trên cơ sở quốc tịch, thể hiện thông qua việc nhà nƣớc đảm bảo cho công dân đƣợc hƣởng quyền trên thực tế, ngƣợc lại công dân cũng có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ với nhà nƣớc và tuân thủ pháp luật do nhà nƣớc quy định. Có thể nói, quyền công dân không phải là hình thức toàn diện của quyền con ngƣời. Với ý nghĩa là một khái niệm gắn liền với nhà nƣớc, thể hiện mối quan hệ giữa công dân với nhà nƣớc, đƣợc xác định thông qua một chế định pháp luật đặc biệt là chế định quốc tịch, quyền công dân là tập hợp những quyền tự nhiên đƣợc pháp luật của một nƣớc ghi nhận và bảo đảm, nhƣng chủ yếu dành cho những ngƣời có quốc tịch của nƣớc đó. Không phải ai cũng đƣợc hƣởng các quyền công dân của một quốc gia nhất định và không phải hệ thống quyền công dân của mọi quốc gia đều giống nhau, cũng nhƣ đều hoàn toàn tƣơng thích với hệ thống các tiêu chuẩn quốc tế về quyền con ngƣời. Ai sinh ra trên thế giới đều đƣợc hƣởng món quà của tạo hóa đó là quyền con ngƣời, đây không còn là khái niệm xa lạ trong lịch sử pháp luật của nhân loại. Tƣ tƣởng này đã đƣợc chủ tịch Hồ Chí Minh nhấn mạnh trong trong bản tuyên ngôn độc lập nƣớc ta, đƣợc đọc vào ngày 2/9/1945: “Tất cả mọi ngƣời sinh ra đều có quyền bình đẳng. Tạo hóa cho họ những quyền không ai có thể xâm phạm đƣợc; trong những quyền ấy có quyền đƣợc sống, quyền tự do và quyền mƣu cầu hạnh phúc”. Đất nƣớc ta đã trải qua lịch sử đấu tranh, xây dựng và phát triển đất nƣớc cùng với các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013. Trong mỗi giai đoạn lịch sử, các bản Hiến pháp trên đã ghi dấu lại sự tôn trọng và bảo vệ quyền con ngƣời. Trên cơ sở nhận thức pháp lý ngày càng sâu sắc và thực hiện công ƣớc quốc tế về quyền con ngƣời mà Việt Nam ký kết hoặc tham 9
16. gia, Hiến pháp 2013 một lần nữa lại khẳng định việc thừa nhận, tôn trọng và bảo vệ quyền con ngƣời một cách mạnh mẽ, rõ ràng và hiện đại nhất. Mục tiêu quan trọng nhất của Hiến pháp 2013 là tiếp tục phát huy dân chủ, bảo đảm quyền công dân, bảo đảm thực hiện tốt hơn quyền con ngƣời, quyền công dân, đánh dấu bƣớc phát triển mạnh mẽ trong tƣ duy lý luận của Đảng và Nhà nƣớc ta trong một số vấn đề của Đảng và sự nghiệp đổi mới đất nƣớc trong đó có vấn đề quyền con ngƣời, quyền công dân. Chỉ thị số 12/CT- TW của Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng năm 1992 về vấn đề quyền con ngƣời và quan điểm, chủ trƣơng của Đảng ta xác định quyền con ngƣời là mục tiêu, động lực của sự phát triển, là bản chất của chế độ ta, Chỉ thị xác định: “Đối với chúng ta, vấn đề quyền con người được đặt ra xuất phát từ mục tiêu của Chủ nghĩa xã hội, từ bản chất của chế độ ta và bao quát rộng rãi nhiều lĩnh vực, từ chính trị, tư tưởng, văn hóa đến kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng ”. Cƣơng lĩnh xây dựng đất nƣớc trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) cũng chỉ rõ: “quan tâm hơn nữa việc chăm lo hạnh phúc và sự phát triển tự do, toàn diện của con người, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của con người, tôn trọng và thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết”. Khẳng định mạnh mẽ bản chất nhà nƣớc ta là nhà nƣớc thực hiện chủ quyền nhân dân, thực hành dân chủ, bảo đảm quyền con ngƣời, quyền công dân và bảo đảm quyền lực của nhân dân, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ. Tất cả quyền Nhà nước thuộc về nhân dân .”[24, tr. 8]. Hiến pháp năm 2013 thúc đẩy việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nhà nƣớc pháp quyền phải là nhà nƣớc mà trong đó các quyền con ngƣời đƣợc ghi nhận, tôn 10
17. trọng, bảo vệ và bảo đảm. Theo nghĩa đó, thúc đẩy nhà nƣớc pháp quyền cũng có nghĩa là thúc đẩy sự tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm các quyền con ngƣời. Hiến pháp năm 2013 xác định Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tƣ pháp, sứ mệnh của Tòa án nhân dân đƣợc xác định là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Đây là những điểm mới có ý nghĩa quan trọng trong lịch sử lập hiến Việt Nam, khẳng định những nguyên tắc của một nền tƣ pháp hiện đại vì con ngƣời, cụ thể là nguyên tắc hai cấp xét xử mà thực chất là một bảo đảm để thúc đẩy quyền của ngƣời bị buộc tội đƣợc yêu cầu xem xét lại bản án; nguyên tắc về quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của đƣơng sự; nguyên tắc về sự tham gia xét xử của Hội thẩm nhân dân. Những nguyên tắc trên đây phản ánh tính dân chủ và đề cao quyền tiếp cận công lý của ngƣời dân, bảo đảm quyền con ngƣời, quyền công dân trong hoạt động tƣ pháp. Quyền con ngƣời và quyền công dân là hai phạm trù khác nhau, song có mối liên hệ rất chặt chẽ, tác động, bổ sung lẫn nhau. Khái niệm và viễn cảnh về quyền con ngƣời có thể đƣợc nhìn nhận qua lăng kính của quyền công dân và ngƣợc lại. Thực tế cho thấy sự gắn bó giữa quyền con ngƣời và quyền công dân ngày càng trở lên mật thiết, trong một số trƣờng hợp rất khó phân biệt và trong một số bối cảnh không cần thiết phải phân biệt giữa chúng (ví dụ các quyền bất khả xâm phạm về tính mạng, danh dự, nhân phẩm, ). Sự tƣơng đồng kể trên khiến cho những nỗ lực thúc đẩy và bảo vệ quyền con ngƣời, quyền công dân trở lên khăng khít, không thể tách rời, kể cả khi những nỗ lực này gắn liền với những chủ thể tƣơng đối khác nhau. 1.1.2. Nội dung và đặc điểm của quyền khiếu nại của công dân Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản, quyền tự do dân chủ quan trọng của công dân đƣợc Hiến pháp các quốc gia trên thế giới ghi nhận 11
18. và bảo đảm thực hiện. Quyền khiếu nại của công dân không tồn tại độc lập mà liên quan chặt chẽ với các quyền tự do khác của công dân trong mối quan hệ tổng hòa của sự thống nhất các quyền và nghĩa vụ của công dân. Thực hiện và bảo đảm quyền khiếu nại thể hiện mối quan hệ giữa nhà nƣớc và công dân, thể hiện sự phát triển của chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa và là biểu hiện của chế độ chính trị của mỗi nhà nƣớc. Khiếu nại không chỉ là công cụ, phƣơng tiện pháp lý hữu hiệu để công dân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, lợi ích của nhà nƣớc khi bị xâm phạm, mà còn là một trong những phƣơng thức quan trọng để công dân tham gia quản lý nhà nƣớc, phát huy một cách có hiệu quả quyền làm chủ của mình, xây dựng nền công vụ minh bạch, đóng vai trò phục vụ, phù hợp với xu thế phát triển nền hành chính hiện đại trong giai đoạn hiện nay. Khiếu nại là một hiện tƣợng xã hội đƣợc quan niệm và hiểu theo nhiều góc độ khác nhau. Thuật ngữ “ khiếu nại” theo tiếng La tinh là “ complaint” có nghĩa là việc phàn nàn, phản ứng, bất bình của một ngƣời nào đó đối với một vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình. Theo giải thích của Từ điển Tiếng Việt thì khiếu nại là “ đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý". Về góc độ xã hội thì khiếu nại là hiện tƣợng phát sinh trong đời sống xã hội, là sự phản ứng có tính tự nhiên của một ngƣời đối với hành vi của ngƣời khác khi họ cho rằng hành vi đó không phù hợp với các quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm đến quyền và lợi ích của mình. Mỗi ngƣời trong xã hội nói chung coi việc khiếu nại là phƣơng tiện để tự vệ và có quyền yêu cầu các thiết chế xã hội bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị xâm phạm. Về góc độ này thì khiếu nại phản ánh hiện tƣợng vi phạm những quy tắc của xã hội, của cộng đồng, từ đó đòi hỏi xã hội cần phải có phƣơng 12
19. thức để giải quyết những vi phạm đó. Về góc độ chính trị - pháp lý thì khiếu nại là một quyền tự do, dân chủ cơ bản của công dân đƣợc pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện bởi bộ máy nhà nƣớc. Quyền khiếu nại đƣợc coi là “quyền để bảo vệ quyền” là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị hành vi của ngƣời khác xâm phạm, nghĩa là khiếu nại đƣợc sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của ngƣời do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của các cơ quan nhà nƣớc hoặc nhân viên nhà nƣớc. Trong mối quan hệ giữa công dân với Nhà nƣớc thì khiếu nại là một hình thức công dân hƣớng đến các cơ quan nhà nƣớc, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Khiếu nại là phƣơng tiện để công dân tham gia quản lý nhà nƣớc và xã hội, phản ánh giá trị của nền dân chủ của một quốc gia. Trong mối quan hệ giữa Nhà nƣớc, chủ thể quản lý với công dân, đối tƣợng quản lý thì khiếu nại là sự phản ứng của đối tƣợng quản lý đối với chủ thể quản lý về hoạt động quản lý của nhà nƣớc, của nhân viên nhà nƣớc. Do đó khiếu nại là kênh “thông tin ngƣợc” từ đối tƣợng quản lý đến chủ thể quản lý về những tồn tại, khiếm khuyết của quản lý nhà nƣớc. Thông qua khiếu nại và giải quyết khiếu nại nhà nƣớc kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy và hoàn thiện hoạt động quản lý của mình. Khiếu nại là một kênh thông tin có giá trị chân thực, khách quan phản ánh hoạt động của quyền lực nhà nƣớc, do đó khiếu nại còn đƣợc coi là công cụ để công dân giám sát việc thực thi quyền lực của các cơ quan nhà nƣớc. Trong xã hội dân sự và trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa cần có khái niệm pháp lý về khiếu nại rộng hơn, toàn diện hơn mà hạt nhân của nó là công dân, tổ chức có quyền 13
20. yêu cầu các cơ quan nhà nƣớc xem xét lại các quyết định, hành vi mà họ cho rằng là trái pháp luật xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Nhƣ vậy, khiếu nại phát sinh khi quyền và lợi ích bị xâm phạm bởi hoạt động thực thi quyền lực của bộ máy nhà nƣớc, là hình thức phản kháng của cá nhân, tổ chức đối với quyết định, hành vi của cơ quan nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan nhà nƣớc. Về phƣơng diện này trong pháp luật nƣớc ta quy định có hai hình thức khiếu nại thuộc hai lĩnh vực khác nhau đó là khiếu nại hành chính và khiếu nại tƣ pháp. Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức phát sinh trong quản lý hành chính nhà nƣớc, mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại tƣ pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tƣ pháp (Cơ quan điều tra, Tòa án, Viện kiểm sát, Cơ quan thi hành án ), cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan tƣ pháp xem xét lại những quyết định, hành vi phát sinh trong hoạt động tƣ pháp mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó đã xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại hành chính và khiếu nại tƣ pháp đƣợc phân biệt chủ yếu ở đối tƣợng khiếu nại, lĩnh vực phát sinh khiếu nại và chủ thể giải quyết khiếu nại. Khiếu nại hành chính, xét về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc, xảy ra trong hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nƣớc, nhƣng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Khiếu nại hành chính không chỉ phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nƣớc thực 14
21. hiện chức năng quản lý nhà nƣớc, mà còn có thể phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nƣớc khác thực hiện quản lý hành chính trong nội bộ cơ quan hoặc trong hệ thống cơ quan nhƣ: Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch Nƣớc, Văn phòng Hội đồng nhân dân các cấp, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, ví dụ: một thẩm phán công tác trong ngành Toà án bị Chánh án ra quyết định kỷ luật cảnh cáo. Ngƣời Thẩm phán đó khiếu nại quyết định kỷ luật thì đó là khiếu nại hành chính, mặc dù khiếu nại này không xảy ra ở các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Nhƣ vậy, về nguyên tắc khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất cứ cơ quan nhà nƣớc nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Tuy nhiên các quyết định hành chính, hành vi hành chính đƣợc thực hiện chủ yếu, phần lớn trong hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Việc giải quyết khiếu nại hành chính do các cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc các cơ quan nhà nƣớc khác giải quyết theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo và các luật khác có liên quan hoặc do Tòa án nhân dân giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính đƣợc quy định tại Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Theo chúng tôi, có thể nêu khái niệm khiếu nại hành chính thuộc phạm vi giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nƣớc nhƣ sau: Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan hành chính nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của những ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì đối tƣợng của khiếu nại hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nƣớc 15
22. là quyết định hành chính, hành vi hành chính diễn ra trong hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân trong Hiến pháp 2013 đã tạo cơ sở pháp lý cho công dân thực hiện quyền cơ bản của mình. Và thông qua việc thực hiện quyền này, công dân đã góp phần tích cực vào hoạt động quản lý nhà nƣớc và xã hội, đồng thời bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình. Quyền khiếu nại của công dân đƣợc thể hiện ở những nội dung cụ thể sau: Trƣớc hết, khiếu nại là một quyền cơ bản của công dân, là quyền dân chủ của công dân Khiếu nại là một phƣơng thức thể hiện quyền dân chủ của nhân dân và là một trong những phƣơng thức thực hiện quyền giám sát của nhân dân đối với bộ máy Nhà nƣớc. Xuất phát từ tƣ tƣởng “lấy dân là gốc”, từ bản chất chính trị của chế độ dân chủ nhân dân, ngay từ khi mới thành lập chính thể mới, cùng với việc thiết lập chính quyền các cấp, Đảng, Bác Hồ và Chính phủ đã khẳng định quyền làm chủ của nhân dân, quan tâm đến việc kiểm soát hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc, việc giải quyết khiếu kiện của dân, chống phiền hà, nhũng nhiễu dân. Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận các quyền và tự do dân chủ hoàn toàn là của ngƣời dân Việt Nam nhƣ quyền bình đẳng về chính trị, kinh tế, văn hoá, quyền bình đẳng trƣớc pháp luật, quyền bình đẳng giữa các dân tộc, quyền bình đẳng nam nữ, quyền tự do ngôn luận, tự do tổ chức hội họp, tự do tín ngƣỡng, tự do cƣ trú, đi lại trong nƣớc và ra nƣớc ngoài, quyền bất khả xâm phạm về thân thể và chỗ ở, Tuy Hiến pháp năm 1946 chƣa có một điều khoản cụ thể nào quy định quyền khiếu nại của công dân, song thể chế dân chủ mà Hiến pháp này tạo dựng nên đã là nền tảng cơ bản hình thành quyền khiếu nại của công dân trên thực tế. Kế thừa và phát triển tƣ tƣởng dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959 đã chính thức ghi nhận quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân: “Công 16