Luận văn Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội

Nội dung text: Luận văn Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn Thành phố Hà Nội

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI BẢO TUẤN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2012 1
2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI BẢO TUẤN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Lê Thiên Hương HÀ NỘI - 2012 2
3. MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG 9 GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1.1. Quan niệm chung về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về 9 đất đai 1.1.1. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại 9 1.1.2. Quan niệm giải quyết khiếu nại về đất đai 19 1.2. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 23 1.2.1. Khái niệm và đặc điểm áp dụng pháp luật 23 1.2.2. Khái niệm và đặc điểm áp dụng pháp luật trong giải quyết 27 khiếu nại về đất đai 1.2.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong giải 30 quyết khiếu nại về đất đai 1.3. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của 37 một số địa phương - kinh nghiệm đối với thành phố Hà Nội 1.3.1. Kinh nghiệm áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về 37 đất đai của một số địa phương 1.3.2. Bài học kinh nghiệm đối với thành phố Hà Nội 46 4
4. Chương 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI 48 QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1. Tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa 48 bàn thành phố Hà Nội 2.1.1. Tình hình khiếu nại và nguyên nhân của khiếu nại về đất đai 48 trên địa bàn thành phố Hà Nội 2.1.2. Giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội 57 2.2. Những kết quả đạt được và những hạn chế của hoạt động áp 60 dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội 2.2.1. Những kết quả đạt được 60 2.2.2. Những hạn chế 63 2.3. Nguyên nhân của những kết quả đạt được và những hạn chế 66 của hoạt động áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội 2.3.1. Nguyên nhân của những kết quả đã đạt được 66 2.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế 67 Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP 76 LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại, 76 về đất đai và các quy định khác có liên quan 3.1.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại 76 3.1.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về đất đai 85 3.1.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật khác có liên quan 87 3.2. Nâng cao năng lực, trình độ, ý thức trách nhiệm của người có 91 thẩm quyền áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 5
5. 3.2.1. Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm 91 công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung, giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng 3.2.2. Nâng cao ý thức trách nhiệm của người có thẩm quyền áp 93 dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai 3.3. Nâng cao sự hiểu biết pháp luật và ý thức chấp hành pháp luật 98 của cá nhân, tổ chức thực hiện khiếu nại về đất đai 3.4. Xử lý nghiêm minh những vi phạm pháp luật về đất đai và 101 giải quyết khiếu nại về đất đai 3.4.1. Xử lý nghiêm minh những vi phạm pháp luật về đất đai 101 3.4.2. Xử lý nghiêm minh những vi phạm pháp luật trong giải quyết 102 khiếu nại về đất đai KẾT LUẬN 105 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 108 6
6. DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CQHCNN : Cơ quan hành chính nhà nước GQKN : Giải quyết khiếu nại GQKNTC : Giải quyết khiếu nại, tố cáo UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa 7
7. DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng 2.1 Tổng hợp số vụ khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai 61 UBND thành phố giao Thanh tra thành phố Hà Nội xem xét, kết luận từ năm 2003 đến năm 2010 8
8. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Khiếu nại núi chung, khiếu nại về đất đai nói riêng là quyền cơ bản của công dân, thực hiện quyền khiếu nại về đất đai là một hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trong lĩnh vực đất đai. Giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai (sau đây gọi là khiếu nại đất đai) là trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN). Giải quyết tốt khiếu nại về đất đai của công dân nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa; góp phần đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai; góp phần ổn định tình hình chính trị, thúc đẩy kinh tế phát triển. Nghị quyết số 15/2008/QH12 của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội, ký ngày 29-5-2008 có hiệu lực từ 01-8-2008 đã mang lại tầm vóc mới chưa từng có cho Thủ đô Hà Nội, trở thành thành phố lớn thứ 1 trên thế giới, với diện tích 3344,6 km2 (tăng hơn 3 lần, chiếm khoảng 1 diện tích cả nước); dân số gần triệu người (tăng hơn 2 lần, chiếm gần 8 dân số cả nước) và 555 đơn vị hành chính, trong đó có 29 quận, huyện và thị xã. Đây là sự kiện đặc biệt có tác động toàn diện đến đời sống chính trị và phát triển kinh tế xã hội của Thủ đô. Thành phố đã tập trung chỉ đạo triển khai thực hiện nghiêm túc nghị quyết của Quốc hội, tạo tiền đề cho sự phát triển mới và tạo không khí đoàn kết phấn khởi trong các tầng lớp nhân dân Thủ đô. Bên cạnh đó, Hà Nội cũng đang đứng trước những thách thức mới của sự phát triển về hạ tầng đô thị và nông thôn, về hạ tầng văn hóa xã hội Thủ đô mở 9
9. rộng còn thiếu đồng bộ trên nhiều phương diện, sự hạn chế về năng lực, trình độ quản lý kinh tế - xã hội của một số bộ phận cán bộ, công chức các cấp, các ngành, sự khác nhau giữa hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện cơ chế, chính sách. Chính vì những lý do trên nên tình hình công dân khiếu kiện, trong đó đặc biệt là khiếu kiện về đất đai tăng cả về số lượng lẫn tính chất phức tạp của vụ việc so với các năm trước. Một trong những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại về đất đai ngày càng tăng và phức tạp trên địa bàn thành phố Hà Nội là do hoạt động giải quyết khiếu nại (GQKN) trong đó có việc áp dụng pháp luật về GQKN đất đai còn nhiều bất cập, đó là tình trạng: Một số nơi, cấp ủy, chính quyền địa phương chưa tập trung chỉ đạo giải quyết. Sự chỉ đạo và điều hành của chính quyền cấp cơ sở còn yếu và chưa chặt chẽ, có nơi chưa làm đúng theo các trình tự, thủ tục quy định của pháp luật. Nội dung giải quyết của các cấp chưa thống nhất. Sự phối hợp giữa các cơ quan chưa chặt chẽ. Việc tổ chức thi hành các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn yếu. Sự kiểm tra, đôn đốc của thủ trưởng cấp trên với cấp dưới chưa tích cực, còn nể nang, thiếu sự phê bình nghiêm khắc khi cấp dưới chưa thực hiện tốt. Đội ngũ cán bộ địa chính ở cấp phường, xã còn yếu về chuyên môn, nghiệp vụ, thiếu về số lượng cũng là nguyên nhân không nhỏ gây khó khăn khi thực hiện nhiệm vụ. Công tác xử lý sau tiếp dân và theo dõi kết quả thực hiện còn chưa được kịp thời và đầy đủ, vẫn còn nhiều trường hợp xử lý đơn thư của công dân không đúng như chuyển đơn hoặc hướng dẫn không đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết, dẫn đến tình trạng công dân bức xúc do phải đi lại nhiều nơi, nhiều lần. Các cơ quan chuyển đơn thường ít quan tâm đến kết quả giải quyết những đơn thư đã chuyển và các cơ quan nhận được đơn thư chuyển đến cũng chưa báo cáo, thông tin đầy đủ kết quả giải quyết đến cơ quan chuyển đơn. Về phương diện lý luận, áp dụng pháp luật nói chung đã được giới khoa học pháp lý làm sáng tỏ. Song áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai vẫn còn là một vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu cụ thể hơn từ khái niệm 10
10. đến đặc điểm cũng như thực hiện. Nghiên cứu vấn đề này cũng là đáp ứng yêu cầu đòi hỏi từ thực tiễn đặt ra của vấn đề áp dụng pháp luật trong trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn hiện nay. Với những lý do trên, tôi chọn đề tài "Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội" làm luận văn thạc sĩ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Áp dụng pháp luật nói chung và áp dụng pháp luật trong GQKN là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý. Đặc biệt trong tình hình hiện nay, số lượng các bài viết, công trình nghiên cứu về áp dụng pháp luật trong GQKN, GQKN về đất đai được tăng lên rõ rệt, trong đó phải kể đến những công trình tiêu biểu sau: - Một số công trình nghiên cứu đã đưa ra các giải pháp liên quan đến thẩm quyền, trình tự và thủ tục GQKNTC hành chính và đề cập đến công tác GQKNTC hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ: Việc thực hiện thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính (Phạm Văn Long, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại hành chính (Ngô Mạnh Toan, đề tài khoa học cấp Cơ sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Vấn đề đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính (Nguyễn Tiến Bình, đề tài khoa học cấp Cơ sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Tiền tố tụng hành chính - Thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện hành chính (ThS. Nguyễn Thị Thủy, Tạp chí Luật học, số 10/200 ); Việc thụ lý để giải quyết khiếu nại hành chính - từ lý luận đến thực tiễn (Nguyễn Quốc Tuấn, Tạp chí Thanh tra, số 6/2005); Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước (Nguyễn Thị Minh Hà, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội); Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai, nhà ở hiện nay - 11
11. Những vấn đề đặt ra và giải pháp (Ngô Đăng Huynh, đề tài cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2003); Hoàn thiện những qui định của Luật Khiếu nại, tố cáo về giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người (ThS. Trần Văn Sơn, Tạp chí Thanh tra, số /2005); Việc áp dụng pháp luật để giải quyết khiếu nại về đất đai (ThS. Nguyễn Tuấn Khanh, Tạp chí Thanh tra, Số 5/2008); Hòa giải - Biện pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thi hành án dân sự (Phạm Quốc Toản, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số chuyên đề tháng /2006) - Một số bài viết, công trình khoa học đề cập đến công tác kiểm tra, giám sát hoạt động GQKNTC hành chính ở những góc độ khác nhau. Ví dụ: Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng - thực trạng và kiến nghị (Phạm Văn Khanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2004); Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (Bùi Nguyên Súy, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 200 ); Trách nhiệm của đại biểu dân cử trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân (ThS. Đào Xuân Tiến, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 02/2005); Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước - giải pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (TS Trần Văn Sơn, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8/2005) - Đứng trước yêu cầu của thực tiễn, đã có một số công trình nghiên cứu nhằm đưa ra các giải pháp đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo (GQKNTC) hành chính (thậm chí có những công trình, bài viết đề cập đến mô hình GQKN hành chính còn đang có những ý kiến khác nhau về vị trí, vai trò, thẩm quyền), ví dụ: Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam (PTS Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị quốc gia năm 1994); Tài phán hành chính - nhìn từ góc độ Luật so sánh (Nguyễn Văn Quang, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Đại học Luật Hà Nội, năm 1999); Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính (Nguyễn Văn Thanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính 12
12. phủ năm 2004); Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính (Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 8/2003); Cơ quan tài phán hành chính - nhận thức mới, giải pháp mới cho một vấn đề không mới (Đinh Văn Minh, Tạp chí Thanh tra, 2005); Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và việc thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam (ThS. Nguyễn Tuấn Khanh, Tạp chí Mặt trận Tổ quốc, Số 11/200 ); Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay (PGS.TS.Bùi Xuân Đức, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số 5/2008); Trao đổi thêm về việc áp dụng Điều 136 Luật đất đai năm 2003 (Phạm Thanh Hải, Tòa án nhân dân huyện Đan Phượng, Hà Tây, Tạp chí Tòa án, tháng 5/2005); Những vấn đề cần trao đổi khi áp dụng Điều 136 Luật đất đai năm 2003 (TS Nguyễn Văn Cường, Tạp chí Tòa án tháng 8/2005); Những vấn đề trao đổi khi áp dụng Điều 136 Luật đất đai năm 2003 (Ban biên tập Tạp chí Tòa án nhân dân, Tạp chí Tòa án nhân dân tháng 9/2005). Ngoài ra, trên các tạp chí khác như: Tạp chí Kiểm sát, Tạp chí dân chủ và pháp luật cũng có những bài viết nghiên cứu về việc áp dụng pháp luật. Nội dung nghiên cứu trong các công trình nói trên mới dừng lại ở mức độ chung nhất về GQKNTC hành chính và công tác kiểm tra, giám sát việc GQKNTC hành chính hiện nay, đặc biệt là trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể trực tiếp về áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Mục đích của luận văn là trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận để đánh giá đúng thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội, tìm ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân. Từ 13
13. đó, đề xuất một số giải pháp phù hợp và khả thi nhằm nâng cao hiệu áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn Để đạt được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau đây: Một là, hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản, làm rõ các khái niệm, đặc điểm của khiếu nại, GQKN; khái niệm đất đai, GQKN về đất đai, đặc điểm GQKN về đất đai; khái niệm, đặc điểm của áp dụng pháp luật về GQKN đất đai; những yếu tố ảnh hưởng đến áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai; kinh nghiệm áp dụng pháp luật trong GQKN về đất đai ở một số địa phương và bài học kinh nghiệm đối với thành phố Hà Nội. Hai là, phân tích đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội, qua đó thấy được những ưu điểm, hạn chế và tìm ra nguyên nhân dẫn tới những hạn chế đó. Ba là, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, đề xuất các giải pháp phù hợp và có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn nghiên cứu thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về thời gian: Nghiên cứu thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội từ năm 2003 đến nay, tập trung chủ yếu vào giai đoạn từ sau nghị quyết của Quốc hội về việc điều chỉnh địa giới hành chính Thành phố Hà Nội (năm 2008) đến năm 2012. - Về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn thành phố Hà Nội. 14
14. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Cơ sở lý luận Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về quyền khiếu nại của công dân và GQKN của công dân; chủ trương, đường lối của Đảng và pháp luật của Nhà nước về GQKN đất đai, về yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Cơ sở lý luận nêu trên là nền tảng tư tưởng, lý luận để nghiên cứu vấn đề áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp phân tích và tổng hợp, so sánh, lôgic, kết hợp nghiên cứu lý luận với tổng kết thực tiễn, chú trọng việc thu thập các số liệu từ các báo cáo thực tế về GQKN đất đai ở Việt Nam nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng. 6. Những đóng góp mới của luận văn - Luận văn là công trình chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu có hệ thống và tương đối toàn diện áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội nên có những đóng góp mới như sau: - Góp phần hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. - Làm rõ thực trạng áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội qua việc phân tích, so sánh, đánh giá, rút ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân. Từ đó, làm tiền đề để đưa ra quan điểm và kiến nghị giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội góp phần ổn định và đáp ứng yêu cầu phát triển thành phố Hà Nội. 15
15. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Góp phần hệ thống các quan điểm của Đảng, Nhà nước, của Thành ủy Hà Nội về áp dụng pháp luật trong GQKN đất đai. - Luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các CQHCNN trong việc xây dựng kế hoạch phát triển đô thị, quản lý và sử dụng đất đai có hiệu quả; ngăn ngừa và hạn chế nguyên nhân gây nên khiếu nại về đất đai cũng như nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về GQKN về đất đai. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai. Chương 2: Thực trạng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai trên địa bàn thành phố Hà Nội. 16
16. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1.1. QUAN NIỆM CHUNG VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1.1.1. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân và là một trong những cách thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Nếu giải quyết tốt các khiếu nại sẽ góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường thuận lợi để phát triển kinh tế, xây dựng và phát triển đất nước. 1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại - Khái niệm khiếu nại Khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan [34, tr. 205]. Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại [31, tr. 105]. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm [39, tr. 904]. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được đề cập đến như là sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) hoặc hành vi của cán bộ, công chức, người làm việc trong cơ quan nhà nước khi họ cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của 17
17. mình. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về khiếu nại nhưng nhìn chung, quan niệm về khiếu nại đều được hiểu như vậy. Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. Theo Từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái pháp luật hay không hợp lý Những khái niệm trên được tiếp cận rất sát với sự phát triển của hệ thống qui định pháp luật về khiếu nại, vì vậy, nghĩa của thuật ngữ khiếu nại thường hẹp hơn so với những biểu hiện trong thực tế. Nhìn lại lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ "khiếu nại" được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam là kể từ khi có Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/2945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Điều II Sắc lệnh qui định: "Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân ". Tinh thần và nội dung của bản Sắc lệnh cho thấy khiếu nại ở đây là chỉ sự khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền mà hiện nay chúng ta quan niệm đó chính là khiếu nại đối với hoạt động của bộ máy nhà nước và công chức nhà nước mà trước hết là các CQHCNN. Tại Điều I, Sắc lệnh cũng đã xác định: "Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ" [2]. Như vậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người dân tránh sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước vừa tạo ra cơ chế để giám sát hoạt động của chính quyền các cấp. Năm 2000, trong một kết quả nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước, khái niệm "khiếu nại" được hiểu rộng hơn, theo đó, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây 18
18. thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra. Theo quy định tại Điều 2, Khoản 1 của Luật khiếu nại năm 2011: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [26]. Quy định này gồm các nội dung sau đây: + Về chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức, trong đó công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật quốc tịch năm 1998 thì công dân nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam. Theo tinh thần của pháp luật thì mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại đối với quyết định hoặc việc làm của cơ quan, tổ chức mà họ cho là trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, kể cả những người phạm tội hình sự có thể bị tước một số quyền công dân như quyền tự do đi lại, quyền bầu cử, ứng cử nhưng họ vẫn có quyền khiếu nại (trừ trường hợp bị tước quyền quốc tịch), ví dụ như khiếu nại về hành vi vi phạm của giám thị, của thủ trưởng cơ quan quản lý trại giam. Mặc dù, pháp luật có quy định khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, song để thực hiện thì người khiếu nại và việc khiếu nại phải đảm bảo thỏa mãn những quy định nhất định, hay nói cách khác là phải đảm bảo các điều kiện để khiếu nại. 19
19. Nghị định số 6 /1999/NĐ-CP ngày 0 -08-1999 tại Điều 2 quy định về điều kiện để khiếu nại được cơ quan nhà nước thụ lý giải quyết. Thứ nhất, người khiếu nại phải là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Thứ hai, người khiếu nại phải có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ luật dân sự hoặc chưa có năng lực hành vi đầy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có quyền khiếu nại. Thứ ba, người khiếu nại phải làm đơn khiếu nại và gửi đến đúng cơ quan cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết trong thời gian quy định. Thứ tư, việc khiếu nại chưa có quyết định giải quyết cuối cùng và chưa được tòa án thụ lý giải quyết. Đối với công dân là người chưa thành niên, người bị mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không thể tự mình khiếu nại thì thì có thể ủy quyền cho người khác để thực hiện việc khiếu nại trong phạm vi được ủy quyền. Người khiếu nại phải tuân thủ những điều kiện trên, khi thực hiện quyền khiếu nại còn phải thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Khi nói đến chủ thể có quyền khiếu nại, thì các văn bản pháp luật trước đây chỉ đề cập đến công dân, hay cá nhân, pháp nhân. Nhưng trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật khiếu nại năm 2011 đã mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại, bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức. Tại sao lại có việc quy định như vậy, bởi vì trên thực tế không chỉ có công dân chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính mà cơ quan, tổ chức; trong nhiều trường hợp cũng là đối tượng của quyết định hành chính, hành vi hành chính, có thể bị thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra. Về chủ thể là tổ chức có quyền khiếu nại không chỉ được quy định trong Luật khiếu nại, Luật tố cáo mà còn được đề cập trong nhiều văn bản 20
20. pháp luật chuyên ngành như các Luật thuế, Luật đất đai, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 2, Khoản 4 thì cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Chỉ những cơ quan, tổ chức nêu trên mới có quyền khiếu nại. Việc tụ tập đông người khiếu nại, gây sức ép với cơ quan nhà nước có thẩm quyền là việc làm không được pháp luật chấp nhận. Cơ quan, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại phải thông qua người đại diện hợp pháp của mình là thủ trưởng cơ quan tổ chức đó được xác lập trong quyết định bổ nhiệm, quyết định thành lập cơ quan, tổ chức hoặc trong Điều lệ của tổ chức đó. Chủ thể của khiếu nại quyết định kỷ luật là cán bộ, công chức theo quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008. + Chủ thể khác có quyền khiếu nại. Ngoài những chủ thể nêu trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài đang sinh sống, học tập và làm ăn tại Việt Nam cũng được quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, công chức Việt Nam khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Quy định về việc khiếu nại của người nước ngoài là nội dung mới của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, tiếp tục được kế thừa ở Luật khiếu nại năm 2011. Quy định này là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong điều kiện Việt Nam mở rộng quan hệ hợp tác nhiều mặt với các nước trong khu vực và trên thế giới. Quy định này cũng phù hợp với thông lệ và tập quán quốc tế. + Đối tượng bị khiếu nại là CQHCNN và người có thẩm quyền trong CQHCNN đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành 21
21. chính, có quyết định kỷ luật bị coi là trái pháp luật. Người có thẩm quyền là cán bộ, công chức làm việc trong CQHCNN thực thi nhiệm vụ, công vụ hoặc CQHCNN với tư cách là pháp nhân công quyền khi ban hành quyết định hành chính để thực hiện hoạt động quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội. Sở dĩ cán bộ, công chức và CQHCNN bị khiếu nại, vì trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao họ đã có những hành vi hoặc có những quyết định trái pháp luật (hoặc bị coi là trái pháp luật), xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Theo quy định của pháp luật và từ thực tiễn cho thấy, khiếu nại là một hình thức phản ứng của công dân đối với những việc làm không đúng của CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN, đó là thái độ không đồng ý với các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền và yêu cầu sửa đổi, hủy b? hoặc chấm dứt, buộc bồi thường thiệt hại, khôi phục uy tín, danh dự đã bị xâm hại. Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là một trong các hình thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của mình, thông qua việc khiếu nại mà công dân phản ánh ý chí, nguyện vọng của mình tới các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình và đấu tranh chống các biểu hiện tham nhũng, tiêu cực, vi phạm pháp luật, góp phần dân chủ, lành mạnh hóa các hoạt động của cơ quan thực thi quyền lực công. - Đặc điểm của khiếu nại Như đã nêu trên, khiếu nại về bản chất là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền của mình. Vì vậy, khiếu nại có những đặc điểm sau: Thứ nhất, khiếu nại là việc thực hiện quyền chính trị - pháp lý của cá nhân. Khiếu nại chỉ xuất hiện trong nhà nước có sự hiện diện của dân chủ. Ngày nay, quyền khiếu nại không chỉ là quyền công dân mà đã trở thành quyền con người. Trong điều kiện hội nhập quốc tế, các quốc gia không chỉ 22
22. ghi nhận công dân có quyền khiếu nại mà còn cho phép cá nhân nước ngoài, người không quốc tịch cũng có quyền khiếu nại. Quyền khiếu nại của công dân được quy định mang tính hiến định trong các Hiến pháp - bản văn chính trị tuyên bố cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước và các mối quan hệ chính trị cơ bản nhất trong xã hội. Bản thân việc quy định này đã thể hiện quyền khiếu nại của cá nhân mang tính chính trị - pháp lý rất cao. Tính pháp lý còn được thể hiện rõ nét qua việc Nhà nước ban hành pháp luật điều chỉnh việc GQKN phát sinh trong quan hệ pháp luật hành chính giữa công dân với CQHCNN. Do tính phức tạp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà việc ghi nhận quyền khiếu nại không thể qui định tại một đạo luật. Hơn nữa, những nội dung quản lý hành chính nhà nước khác nhau có nhiều điểm đặc thù bởi vậy quyền khiếu nại của công dân được pháp luật qui định cụ thể, chi tiết ở mỗi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nhất định. Tuy nhiên, dù là qui định ở các văn bản khác nhau song đều khẳng định rằng: Khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính các cá nhân được Nhà nước bảo đảm để thực hiện quyền khiếu nại. Quyền khiếu nại cùng với các quyền khác của cá nhân là yếu tố không thể thiếu khi xác lập địa vị pháp lý của công dân khi tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính. Thứ hai, khiếu nại được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước và hệ thống giám sát từ bên trong và bên ngoài. Quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại, điều đó cũng đòi hỏi Nhà nước thiết lập cơ chế GQKN. Đó là hệ thống cơ quan có thẩm quyền giải quyết và trình tự giải quyết được pháp luật quy định. Ngoài ra, để việc giải quyết các khiếu nại đúng pháp luật, Nhà nước còn tạo lập cơ chế giám sát hoạt động GQKN, bao gồm sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm GQKN và sự giám sát của xã hội. Thứ ba, mức độ bảo đảm thực hiện việc khiếu nại phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội. Điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội có quan hệ biện chứng với mức độ bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của các chủ thể. Như các 23