Chuyển quyền sử dụng đất tại Hà Nội - Thực trạng và một số giải pháp

Nội dung text: Chuyển quyền sử dụng đất tại Hà Nội - Thực trạng và một số giải pháp

1. §¹I HäC QUèC GIA Hµ NéI KHOA LUËT Mai thÞ Thiªn H•¬ng ChuyÓn quyÒn sö dông ®Êt t¹i Hµ néi - thùc tr¹ng vµ mét sè gi¶i ph¸p LUËN V¡N TH¹C Sü LUËT HäC Hµ NéI - N¡M 2008 1
2. ®¹i häc quèc gia hµ néi KHOA LUËT Mai thÞ thiªn h•¬ng ChuyÓn quyÒn sö dông ®Êt t¹i hµ néi - thùc tr¹ng vµ mét sè gi¶i ph¸p CHUY£N NGµNH: LUËT d©n sù M· Sè: 60 38 30 LUËN V¡N TH¹C Sü LUËT HäC NG¦êI H¦íNG DÉN KHOA HäC: TS NguyÔn Minh TuÊn Hµ NéI - N¡M 2008 2
3. MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang MỞ ĐẦU 8 Chƣơng 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc điều chỉnh 14 quan hệ chuyển quyền sử dụng đất 1. 1. Khái niệm quyền sử dụng đất 14 1. 2. Đặc điểm của quyền sử dụng đất. 16 1. 3. Qui định về chuyển quyền sử dụng đất từ năm 17 1992 đến nay. Chƣơng 2. Điều kiện, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất và 25 thực trạng chuyển quyền sử dụng đất tại thành phố Hà Nội. 2.1. Điều kiện chuyển quyền sử dụng đất trong hệ 25 thống pháp luật dân sự hiện hành. 21.1. Căn cứ xác lập quyền sử dụng đất. 25 2.1.2. Các qui định về cấp Giấy chứng nhận quyền sử 26 dụng đất. 2.1.3 . Thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử 27 dụng đất. 2.1. 4. Điều kiện để đƣợccấp Giấy chứng nhận quyền 28 sử dụng đất. 2.1.5. Các điều kiện chuyển quyền sử dụng đất. 30 2.2 Một số nguyên tắc trong chuyển quyền sử dụng 32 đất. 2.3 Trình tự, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất để 35 xác lập quyền dân sự. 2.3.1 Trình tự, thủ tục chuyển nhƣợng quyền sử dụng 36 đất. 2.3.2 Trình tự, thủ tục chuyển đổi quyền sử dụng đất. 38 2.3.3 Trình tự, thủ tục thừa kế, tặng cho quyền sử 40 1
4. dụng đất. 41 2.3.4 Trình tự, thủ tục cho thuê, cho thuê lại quyền sử 42 dụng đất. 2.3.5 Trình tự, thủ tục đăng ký, xoá đăng ký thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất và xử lý quyền sử 44 dụng đất đã thế chấp, bảo lãnh để thu hồi nợ. 2.3.6 Trình tự, thủ tục đăng ký, xoá đăng ký góp vốn bằng quyền sử dụng đất và xử lý quyền sử dụng đất khi chấm dứt việc góp vốn. Chƣơng 3 Thực trạng và giải pháp nhằm đảm bảo thực hiện 47 việc chuyển quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội. 47 3.1 Tình hình quản lý, sử dụng đất đai ở Hà Nội 47 3.1.1 Về quỹ đất 47 3.1.2 Đặc điểm đất đai và dân cƣ Thành phố Hà Nội 48 3.1.3 Căn cứ pháp lý đối với công tác quản lý, sử dụng đất ở Hà Nội 49 3.2 Thực trạng về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên địa bàn Thành phố Hà Nội 49 3.2.1 Hộ gia đình, cá nhân 50 3.2.2 Tổ chức 50 3.3 Thực trạng tình hình chuyển quyền sử dụng đất trên địa bàn Thành phố Hà Nội 50 3.3.1 Trình tự, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất tại địa bàn Thành phố Hà Nội 51 3.3.1.1 Trình tự, thủ tục chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp của hộ gia đình, cá nhân 53 3.3.1.2 Trình tự, thủ tục chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất giữa các tổ chức kinh tế hoặc giữa các tổ 54 chức kinh tế với hộ gia đình, cá nhân (giữ nguyên mục đích sử dụng đất) 3.3.1.3 Chuyển quyền sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở (kể cả nhà ở căn hộ cung cƣ cao 57 2
5. tầng) bao gồm: mua bán, trao đổi, tặng cho, thừa kế 58 3.3.1.4 Thừa kế quyền sử dụng đất 62 3.3.1.5 Thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất 65 3.3.1.6 Góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất 67 3.3.2 Thực trạng chuyển quyền sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Nội 68 3.3.3 Một số khó khăn trong công tác đăng ký biến động nhà đất 68 3.3.4 Những nguyên nhân hạn chế trong chuyển quyền sử dụng đất 70 3.3.4.1 Về nhận thức pháp luật và ý thức tuân thủ 74 pháp luật 3.3.4.2 Những hạn chế của hệ thống pháp luật 3.3.5 Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm đảm bảo thực hện chuyển quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội KẾT LUẬN 82 TÀI LIỆU THAM KHẢO 86 3
6. MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Đất đai ở nƣớc ta theo Hiến pháp 1992 thuộc chế độ sở hữu toàn dân. Nhà nuớc thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nƣớc giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng lâu dài. Hiến pháp cũng qui định tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất đai, đƣợc chuyển quyền sử dụng đất đã đƣợc Nhà nƣớc giao theo qui định của pháp luật nhằm cụ thể hoá quy định của Hiến pháp. Luật Đất đai năm 1993, Bộ luật Dân sự năm 1995 và cho đến nay Luật Đất đai năm 2003, Bộ luật Dân sự năm 2005 và Luật kinh doanh bất động sản năm 2006 đã có những qui định về việc chuyển quyền sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2003 ra đời tiếp tục giải quyết căn bản những vấn đề từ trƣớc tới nay chƣa thực hiện đầy đủ nhƣ: quan niệm mới về sở hữu đất đai, vai trò của Nhà nƣớc trong việc thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc, vấn đề minh bạch hoá các thủ tục hành chính về đất đai, quyền của ngƣời sử dụng đất, đặc biệt là của các tổ chức kinh tế trong và ngoài nƣớc, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài; Việc phân định thẩm quyền hành chính và thẩm quyền tƣ pháp trong giải quyết tranh chấp về đất đai, chính sách tài chính về đất đai, việc bồi thƣờng giải toả khi thực hiện việc thu hồi đất luôn là vấn đề hệ trọng, liên quan nhiều đến lợi ích của Nhà nƣớc và nhân dân, cần có sự điều chỉnh phù hợp trong điều kiện mới. Trong nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trƣờng, dƣới tác động của các quy luật khách quan của thị trƣờng, các quan hệ về đất đai không chỉ là quan hệ hành chính đơn thuần giữa Nhà nƣớc và ngƣời sử dụng đất mà còn bao gồm các quan hệ mang tính chất kinh tế, dân sự giữa những ngƣời sử dụng đất với nhau. Quyền sử dụng đất là một 4
7. loại quyền về tài sản đặc biệt phát sinh trong quan hệ sử dụng đất; chuyển quyền sử dụng đất là một loại giao dịch dân sự đặc thù, có điều kiện. Việc hình thành thị trƣờng bất động sản thông qua các giao dịch về chuyển quyền sử dụng đất là đòi hỏi tất yếu, khách quan trong nền kinh tế thị trƣờng nhằm bảo đảm quyền tự do kinh doanh và tự do cƣ trú của công dân. Vì vậy, Bộ luật dân sự năm 2005 vẫn giữ qui định tại Phần thứ năm của Bộ luật năm 1995 về chuyển quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, để phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự, Bộ Luật Dân sự năm 2005 chỉ qui định những vấn đề về chuyển quyền sử dụng đất gắn với quyền dân sự, còn những nội dung liên quan đến thủ tục hành chính về chuyển quyền sử dụng đất sẽ không qui định trong Bộ luật dân sự, những nội dung này sẽ do pháp luật về đất đai điều chỉnh. Theo đó Bộ luật dân sự năm 2005 quy định về căn cứ xác lập quyền sử dụng đất; hình thức, giá, nguyên tắc và hiệu lực của việc chuyển quyền sử dụng đất; một số hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất thông dụng. Bên cạnh đó, quy định về chuyển quyền sử dụng đất trong Bộ luật dân sự năm 2005 còn đƣợc sửa đổi cho phù hợp với qui định của Luật đất đai năm 2003. Bộ luật dân sự năm 2005 bổ sung qui định về chuyển quyền sử dụng đất của pháp nhân, chủ thể khác đƣợc xác lập do Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất (Bộ luật dân sự năm 1995 chỉ qui định về quyền sử dụng đất của cá nhân, hộ gia đình); Bổ sung qui định về hợp đồng thuê lại quyền sử dụng đất (Điều 714), hợp đồng tặng cho quyền sử dụng đất (Điều 722, 723, 724, 725 và 726), hợp đồng góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất (Điều 727, 728, 729, 730, 731, 732 và 733) vì theo qui định của Luật Đất đai năm 2003, các quyền năng của ngƣời sử dụng đất khi chuyển quyền sử dụng đất đƣợc mở rộng, bên cạnh quyền chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất còn có quyền cho thuê lại, tặng cho quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền 5
8. sử dụng đất; Sửa đổi quy định về xử lý quyền sử dụng đất đã thế chấp, theo đó, khi đã đến hạn thực hiện nghĩa vụ đƣợc bảo đảm bằng thế chấp quyền sử dụng đất mà bên thế chấp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ thì quyền sử dụng đất đã thế chấp đƣợc xử lý theo thoả thuận; nếu không có thoả thuận hoặc không xử lý đƣợc theo thoả thuận thì bên nhận thế chấp có quyền khởi kiện tại Toà án (Điều 721). Qui định nhƣ vậy phù hợp với bản chất của quan hệ dân sự, thể hiện sự tôn trọng ý chí của các bên. Sau khi Luật Đất đai và Bộ luật Dân sự đƣợc ban hành, việc chuyển quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đã vi phạm pháp luật nghiêm trọng gây hậu quả xấu về kinh tế, xã hội do những nguyên nhân khách quan, chủ quan, đặc biệt là tác động tiêu cực của kinh tế thị trƣờng, sự vận động chƣa có tổ chức của thị trƣờng bất động sản (Luật Kinh doanh bất động sản có hiệu lực từ 01/01/2007 tuy nhiên các văn bản hƣớng dẫn thi hành vẫn chƣa đƣợc ban hành kịp thời); do chậm trễ và gặp khó khăn trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, ý thức của nhân dân và trình độ năng lực của một bộ phận cán bộ còn hạn chế. Vì thế, nghiên cứu vấn đề chuyển quyền sử dụng đất, đặc biệt là việc chuyển quyền sử dụng đất tại đô thị Hà Nội là hết sức cần thiết. Từ những lý do trên, đƣợc sự giúp đỡ của Tiến sỹ Nguyễn Minh Tuấn, tôi đã chọn đề tài: ―Chuyển quyền sử dụng đất tại Hà Nội – thực trạng và một số giải pháp‖. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Nhƣ đã nêu ở trên, mặc dù đƣợc sự điêù chỉnh của Luật Đất đai, Luật Dân sự, Luật Kinh doanh bất động sản và một số Luật khác có liên quan (Ví dụ: Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất, Luật Đầu tƣ ) nhƣng việc chuyển quyền sử dụng đất hiện nay vẫn chƣa phản ánh đƣợc thực chất nội dung của nó. Hoạt động đăng ký chuyển quyền sử dụng đất còn triển khai chậm, phát 6
9. sinh nhiều giao dịch ngầm về bất động sản, dẫn đến một mặt Nhà nuớc không kiểm soát đwocj đầy đủ các diễn biến của thị trƣờng quan trọng này và thất thu thuế, mặt khác chủ sở hữu, chủ sử dụng đất khó khăn trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Cho đến nay chƣa có một đề tài cụ thể nào nghiên cứu một cách chi tiết về vấn đề này. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của Luận văn là làm sáng tỏ các căn cứ pháp lý liên quan tới lĩnh vực chuyển quyền sử dụng đất, trình bày thực trạng việc chuyển quyền sử dụng đất trên địa bàn Thành phố Hà Nội từ đó đƣa ra những bất cập về lý luận của Luật thực định, sự mâu thuẫn giữa luật thực định với thực tế chuyển quyền sử dụng đất từ đó đƣa ra những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội hiện nay tại Hà Nội nói riêng và ở Việt Nam nói chung. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Để thực hiện mục đích đề ra trên, Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề pháp lý cơ bản (chung) của chuyển quyền sử dụng đất để xác lập quyền dân sự đặc biệt đƣợc qui định trong Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai, luật Kinh doanh Bất động sản. Ngoài ra, Luận văn nghiên cứu tình hình thực tế chuyển quyền sử dụng đất trên địa bàn Thành phố Hà Nội để làm cơ sở chứng minh cho các luận điểm đƣa ra trong luận văn. Chuyển quyền sử dụng đất là vấn đề rộng, đƣợc điều chỉnh bởi Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai và Luật kinh doanh bất động sản. Hiện nay hệ thống văn bản pháp qui về chuyển quyền sử dụng đất có những qui định không thống nhất, chồng chéo. Bản thân việc chuyển quyền sử dụng đất cũng rất phức tạp, gồm nhiều hình thức, với mỗi chủ thể, mỗi loại đất cũng rất khác nhau và có thực tiễn rất đa dạng, tác động đến nhiều tầng lớp nhân dân và các thành phần kinh tế khác 7
10. nhau trong xã hội Vì vậy trong khuôn khổ một Luận văn, chúng tôi chỉ đề cập đến một số vấn đề cơ bản của chuyển quyền sử dụng đất theo các hình thức: Chuyển đổi, chuyển nhƣợng, tặng cho, cho thuê và thế chấp quyền sử dụng đất đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội. 5. Phƣơng pháp luận và các phƣơng pháp nghiên cứu Dựa trên cơ sở lý luận Mác – Lênin về Nhà nƣớc và pháp luật; các quan điểm đổi mới của Đảng, nhất là các quan điểm xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trƣờng theo định hƣớng XHCN, thực hiện quản lý các lĩnh vực đời sống xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền. Phƣơng pháp triết học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Mác xít, chú trọng các phƣơng pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn; phân tích và tổng hợp lịch sử cụ thể; Một số phƣơng pháp của xã hội học, thống kê. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Trên cơ sở việc nghiên cứu cơ sở pháp lý và thực trạng của việc chuyển quyền sử dụng đất tại địa bàn Thành phố Hà Nội, Luận văn đã: - Đƣa ra dƣợc các khái niệm cơ bản về sử dụng đất và chuyển quyền sử dụng đất ; Phân tích và đánh giá các cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc điều chỉnh quan hệ chuyển quyền sử dụng đất. - Phân tích, đánh giá thực trạng tình hình quuản lý và sử dụng đất trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Những nguyên nhân khách quan và chủ quan ảnh hƣởng tới chuyển quyền sửdụng đất hiện nay. - Tập trung nghiên cứu và làm rõ các khía cạnh pháp lý liên quan đến chuyển quyền sử dụng đất. Đƣa ra đƣợc các qui định hiện hành về điều kiện, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất và thực trạng chuyển quyền sử dụng đất tại Hà Nội. 8
11. - Đề xuất những giải pháp nhằm đảm bảo thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội nhằm tạo đƣợc nhằm tạo đƣợc trật tự, kỷ cƣơng trong việc quản lý sử dụng đất, thúc đẩy sự phát triển giao dịch dân sự, hình thành thị trƣờng bất động sản trên phạm vi cả nƣớc. Luận văn có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ công tác nghiên cứu lý luận và thực tiễn nói chung, cũng nhƣ là tài liệu tham khảo cho những đối tƣợng có quan tâm đến những khía cạnh pháp lý có liên quan đến c.huyển quyền sử dụng đất. 7. Cấu trúc của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng, cụ thể nhƣ sau: Mở đầu - Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc điều chỉnh quan hệ chuyển quyền sử dụng đất. - Chƣơng 2: Điều kiện, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất. - Chƣơng 3: Thực trạng và giải pháp nhằm đảm bảo thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất tại Thành phố Hà Nội. Kết luận 9
12. CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC ĐIỀU CHỈNH QUAN HỆ CHUYỂN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT 1.1. Khái niệm quyền sử dụng đất: Ở Việt Nam, đất đai là một loại tài sản có giá trị đặc biệt thuộc quỳen sở hữu của Nhà nƣớc. Nhà nƣớc đại diện cho nhân dân Việt Nam thực hiện quyền sở hữu về đất đai. Quyền sở hữu đất đai cũng nhƣ quyền sở hữu các tài sản khác bao gồm 3 quyền năng: Quyền chiếm hữu, quyền sở hữu, quyền định đoạt. Tuy nhiên, Nhà nƣớc không phải lúc nào cũng thực hiện đồng thời cả 3 quyền năng trên mà giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng dƣới sự kiểm tra, giám sát của Nhà nƣớc. Nói cách khác, Nhà nƣớc không phải là ngƣời sử dụng trực tiếp đất đai mà thông qua việc giao đất, cho thuê đất, Nhà nƣớc đã chuyển quyền sử dụng đất đai cho các chủ thể khác. Trƣớc Hiến pháp năm 1980, nƣớc ta tồn tại nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai nhƣ sở hữu NHà nƣớc, sở hữu tƣ nhân, sở hữu tập thể. Từ những năm Tám mƣơi của thế kỷ XX, nhân dân Việt Nam xây dựng XHCN trên phạmm vi cả nƣớc dựa trên nền tảng công hữu hoá tƣ liệu sản xuất chủ yếu là đất đai. Vì vậy, Hiến pháp năm 1980 qui định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nƣớc quản lý . Kế thừa Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm1992 qui định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nuớc thống nhất quản lý đất đai theo qui hoạch và Pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nƣớc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, đƣợc chuyển quyền sử dụng đất đuợc Nhà nƣớc giao theo qui định của Pháp luật. Qui định này của Hiến pháp đã mở ra bƣớc phát triển mới của chế độ sở hữu về đất đâi, nhất là công nhận việc chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. Khoản 4 Điều 5 Luật Đất đai 2003 qui định: 10
13. "4. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.” Quyền sở hữu đất đai đƣợc xem nhƣ là quyền nguyên thuỷ, quyền sử dụng là bộ phận của quyền sở hữu . Chủ sở hữu có thể thực hiện quyền sử dụng đất hoặc chuyển quyền sử dụng cho chủ thể khác. Quyền sử dụng là quyền quản lý, khai thác và hƣởng các lợi ích do việc khai thác tài sản đem lại. Ngƣời sử dụng tác động trựctiếp vào tài sản bằng hành vi của mình hoặc thông qua hành vi của ngƣời khác để hƣởng các lợi ích do tài sản tạo ra. Đối với đất đai, ngƣời sử dụng đất khai thác trong quá trình sản xuất, kinh doanh để đem lại các giá trị kinh tế cho mình. Khi không còn nhu cầu sử dụng hoặc cần thay đổi nhu cầu sản xuất, kinh doanh, Nhà nƣớc cho phép ngƣời sử dụng đất định đoạt quyền của mình nhƣ: chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thừa kế quyền sử dụng đất và góp vốn, thế chấp bằng giá trị quyền sử dụng đất. Ngƣời sử dụng đất có quyền quản lý diện tích đất đƣợc Nhà nƣớc giao, cho thuê Việc quản lý đất đai thực hiện thông qua hành vi thực tế hoặc kiểm soát hành vi của chủ thể khác. Mục đích của quản lý đất đai nhằm ngăn chặn các hành vi xâm phạm đất đai và các hành vi vi phạm khác. Trong việc khai thác, sử dụng đất đai, ngƣời sử dụng đất quản lý để khai thác công dụng của từng loại đất theo qui định của Pháp luật. Khi không còn nhu cầu sử dụng, Nhà nƣớc cho phép định đoạt quyền sử dụng đất của mình bằng các phƣơng thức khác nhau. Vậy, quyền sử dụng đất là quyền quản lý, khai thác công dụng của đất phục vụ nhu cầu sản xuất, kinh doanh và các nhu cầu khác của cá nhân, tổ chức. Nội dung của quyền sử dụng đất không chỉ nằm ở việc ngƣời đƣợc giao đất, cho thuê đất trực tiếp khai thác giá trị từ đất mà còn khai thác lợi ích kinh tế từ đất đai thông qua các hoạt động: chuyển nhƣợng, cho thuê, thế chấp ngƣời sử dụng đất không những trực tiếp sử dụng đất đai để thu lợi mà còn có thể thông qua việc chuyển quyền sử dụng từ mình cho một ngƣời 11
14. khác để đạt lợi ích kinh tế. Bằng các quy định cụ thể về chuyển quyền sử dụng đất trong Luật đất đai 1993 hay trong các văn bản pháp luật khác, nhà nƣớc đã mở rộng quyền cho ngƣời sử dụng đất, biến ngƣời sử dụng đất thành chủ nhân đích thực của đất đai mặc dù họ không phải là chủ sở hữu. 1.2 Đặc điểm của quyền sử dụng đất: Quyền sử dụng đất là một loại quyền dân sự đặc thù, là quyền tài sản gắn liền với đất đai. Đất đai là một tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc quản lý và thực hiện quyền của chủ sở hữu tài sản. Việc khai thác, sử dụng đất đai thông qua các hoạt động trực tiếp. Nhƣng nhà nƣớc là tổ chức quyền lực, đại diện cho toàn dân không thể trực tiếp thực hiện hành vi sử dụng, khai thác nguồn tài nguyên quý giá này, cho nên Nhà nƣớc trao quyền sử dụng cho các chủ thể khác ( cá nhân, hộ gia đình, tổ chức kinh tế ) sử dụng hiệu quả, không bị bỏ hoang, không ở tình trạng, ―vô chủ‖ . Ngƣời sử dụng đất có quyền khai thác đất đai phục vụ các nhu cầu của mình, có nghĩa vụ bảo quản, bồi bổ cho đất mầu mỡ, không đƣợc gây thiệt hại cho đất đai nhƣ làm đất đai bị sói mòn, bạc mầu, tự thayđổi mục đích sử dụng của loại đất đƣợc giao, cho thuê Quyền sử dụng đất là quyền tài sản đặc biệt còn thể hiện ở chỗ giá trị của quyền sử dụng đất thay đổi theo nhu cầu của xã hội, theo mục đích sử dụng đất. Khi nhu cầu sử dụng đất tăng cao thì giá trị của quyền sử dụng đất đƣợc tăng lên theo giá thị trƣờng. Ngƣợc lại, giá trị quyền sử dụng đất bị giảm khi nhu cầu của thị trƣờng giảm. - Các chủ thể bị hạn chế quyền định đoạt. Quyền chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhƣợng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, thừa kế, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Đây là các quyền mà ngƣời sử dụng đất có quyền định đoạt. Tuy nhiên, do nhu cầu quản lý, khai thác đất đai của 12
15. mỗi chủ thể khác nhau, cho nên pháp luật qui định cho mỗi chủ thể có những quyền khác nhau. Ví dụ: Theo qui định của Luật Đất đai năm 2003 thì chỉ hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất khôngphảI là đất thuê mới có quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng một xã, phƣờng, thị trấn với hộ gia đình, cá nhân khác. Còn các chủ thể sử dụng đất khác không đƣợc pháp luật cho hƣởng quyền năng nay (Điều 113 Luật Đất đai năm 2003). Hoặc tổ chức kinh tế đƣợc Nhà nƣớc cho thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất hàng năm chỉ có quyền bán, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê mà không đƣợc thực hiện các quyền chuyển nhƣợng, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thuê (Điều 111 Luật Đất đai năm 2003). Nhƣ vậy, về cơ bản, chỉ những ngƣời sử dụng đất theo hình thức giao đất trả tiền sử dụng đất và thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc đã trả trƣớc tiền thuê đất cho nhiều năm mà thời hạn thuê đất đất đƣợc trả tiền còn lại ít nhất là 5 năm mới đƣợc pháp luật cho hƣởng đầy đủ chín quyền năng về chuyển quyền sử dụng đất đai. Hình thức, thủ tục, điều kiện thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất theo qui định của Pháp luật Đất đai. Vì đất đai là một loại hàng hoá đặc biệt thuộc quyền sở hữu Nhà nƣớc, các chủ thể khác có quyền sử dụng theo mục đích giao đất, thuê đất Việc quản lý đất đai do các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền thựchiện khi cá nhân, hộ gia đình, tổ chức thực hiện việc chuyển quyền sử dụng đất phải tuântheo các điều kiện, hình thức và thủ tục theo qui định của Pháp luật đất đai (Điều 146 đến Điều 158 Nghị định số 181/2004/NĐCP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai năm 2003). Trƣờng hợp vi phạm các qui định về trình tự, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất thì giao dịch sẽ vô hiệu. 13
16. 1.3 Qui định về chuyển quyền sử dụng đất từ năm 1992 đến nay: Hiến pháp năm 1980 qui định nền kinh tế của nƣớc ta dựa trên chế độ sở hữu toàn dân vàtapj thể. Nhà nƣớc giao đất cho các doanh nghiệp của nhà nƣớc và các hợp tác xã nông nghiệp để sản xuất kinh doanh; cá nhân chỉ đƣợc lao động cá thể khi đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cho phép. Các Doanh nghiệp Nhà nƣớc, Hợp tác xã thựchiện việc sản xuất kinh doanh theo kế hoạch của Nhà nƣớc giao, sản phẩm lao động do Nhà nƣớc thu mua. Vì vậy, Doanh nghiệp, Hợp tác xã nông nghiệpkhông đƣợc phép chuyển nhƣợng, cho thuê, thế chấp quyền sử dụng đất. Hiến pháp năm 1992, hiến pháp của thời kỳ đổi mới, công nhận chế độ sở hữu ở nƣớc ta gồm: sở hữu toàn dân, tập thể và tƣ nhân, cho phép công dân làm các công việc mà pháp luật không cấm. Nhà nƣớc thực hiện cơ chế thị trƣờng theo định hƣớng XHCN tồn tại ở nƣớc ta cho nên đất đai là một loại tài sản đặc biệt về quyền sử dụng đất là quyền tài sản của công dân. Vì vậy, Nhà nƣớc cho phép chuyển quyền sử dụng đất. Chuyển quyền sử dụng đất về bản chất là một giao dịch dân sự nhằm làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào giao dịch đó. Chuyển quyền sử dụng đất có thể là hành vi pháp lý đơn phƣơng (Nhƣ thông qua việc lập di chúc để lại quyền sử dụng đất của ngƣời sử dụng đất) hoặc thông qua hợp đồng ký kết giữa các bên (Nhƣ hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất ) Hiến pháp 1992 qui định : "đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nƣớc, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa " mà pháp luật quy định là của Nhà nƣớc đều thuộc sở hữu toàn dân. Để thể chế hoá quy định của Hiến pháp năm 1992, Điều 1 Luật Đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và năm 2001, Bộ Luật 14
17. dân sự đều khẳng định : "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất quản lý", Nhà nƣớc đã trở thành ngƣời đại diện cho nhân dân đứng ra thực hiện quyền sở hữu duy nhất của mình đối với đất đai. Tuy nhiên trên thực tế, Nhà nƣớc không trực tiếp quản lý và khai thác trên từng thửa đất mà việc đó lại thuộc về các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi tắt là ngƣời sử dụng đất) đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất để sử dụng. Là ngƣời nắm quyền sở hữu đất đai, đồng thời là chủ thể về quyền lực chính trị, Nhà nƣớc dùng pháp luật nhƣ một công cụ hữu hiệu để thực hiện chức năng của mình bằng việc quy định cụ thể cũng nhƣ mở rộng tối đa các quyền cho ngƣời sử dụng đất trong đó có quyền chuyển quyền sử dụng đất. Việc Nhà nƣớc mở rộng các quyền năng cho ngƣời sử dụng đất là nhằm tạo điều kiện cho ngƣời sử dụng đất đƣợc quyền tự chủ trên thửa đất mà họ đƣợc giao, là tiền đề pháp lý cho các quan hệ đất đai vận động và phát triển phù hợp với cơ cấu kinh tế ở nƣớc ta trong giai đoạn mới. Ngƣời sử dụng đất khi tham gia vào quan hệ đất đai đƣợc hƣởng những quyền và lợi ích pháp luật qui định . Mặt khác, ngƣời sử dụng đất có các nghĩa vụ đối với Nhà nƣớc. Đây là căn cứ đảm bảo mối quan hệ bèn lâu giữa Nhà nƣớc với ngƣời sử dụng đất cũng nhƣ giữa những ngƣời sử dụng đất với nhau, đồng thời là cơ sở pháp lý để xác định trách nhiệm của ngƣời sử dụng đất trong việc thực hiện pháp luật đất đai. Bộ Luật dân sự, Luật Đất đai cùng các văn bản hƣớng dẫn thi hành đã qui định ngƣời sử dụng đất có quyền chuyển quyền sử dụng đất dƣới các hình thức nhƣ chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thế chấp Chuyển quyền sử dụng đất là một dạng vận động của quan hệ đất đai. Vì vậy ở góc độ khái quát có thể hiểu chuyển quyền sử dụng đất là hành vi của ngƣời sử dụng đất nhằm chấm dứt hoàn toàn quyền sử dụng của mình 15
18. đối với thửa đất đó và chuyển quyền sử dụng cho ngƣời khác theo sự thoả thuận giữa hai bên trên cơ sở Pháp luật qui định. Khi chuyển quyền sử dụng đất thì quyền sử dụng đất đƣợc đƣa vào lƣu thông dân sự. Đất đai không phải là đối tƣợng của hoạt động lƣu thông này, do vậy không nên nhầm lẫn giữa khái niệm chuyển quyền sử dụng đất với khái niệm mua bán đất đai. Nhà nƣớc ta không công nhận việc mua bán đất đai, bởi đất đai là tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Mọi tổ chức, cá nhân đƣợc giao đất, cho thuê đất khi chuyển quyền sử dụng đất thu đƣợc một khoản tiền song đó không thể xem nhƣ một hành vi mua bán đất bởi ngƣời ta không thể bán cái mà ngƣời ta không sở hữu. Chuyển quyền sử dụng đất là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ ngƣời này sang ngƣời khác theo các quy định của pháp luật. Thực chất của việc chuyển quyền sử dụng đất là Nhà nƣớc xác lập cho ngƣời sử dụng đất mới quyền sử dụng đất mà Nhà nƣớc đã giao cho ngƣời sử dụng đất. Tuy nhiên ở đây Nhà nƣớc không thực hiện các biện pháp nhƣ khi giao đất, cho thuê đất. Nhà nƣớc thông qua các cơ quan quản lý đất đai là ngƣời tiến hành các thủ tục về mặt pháp lý hành chính để công nhận tính hợp pháp của hành vi giữa những ngƣời sử dụng nhằm tránh tình trạng lạm dụng để chuyển quyền sử dụng đất trái pháp luật. Đồng thời, nhà nƣớc còn tạo điều kiện cho những ngƣời có khả năng lao động, có vốn tích tụ đất đai trong giới hạn pháp luật cho phép để phát triển sản xuất và yên tâm đầu tƣ trên phần đất họ có đƣợc thông qua chuyển quyền sử dụng đất. Hiện nay, P háp luật quy định ngƣời sử dụng đất có quyền chuyển quyền sử dụng đất không chỉ mang ý nghĩa to lớn trong lý luận mà còn đem lại những kết quẳ thiết thực trong nền kinh tế thị trƣờng của nƣớc ta hiện nay. Việc quyết định cho ngƣời sử dụng đất có thể chuyển quyền sử dụng đất đã thoả mãn nhu cầu có tính chất quy luật trong công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai là 16
19. kết hợp hài hoà giữa sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nƣớc về đất đai với việc mở rộng quyền hạn cho ngƣời sử dụng đất trong nền kinh tế thị trƣờng. Việc phát triển kinh tế thị trƣờng đòi hỏi phải hình thành đồng bộ các loại thị trƣờng trong đó có thị trƣờng đất đai. Đất đai xét cả trên phƣơng diện lý luận và thực tiễn mang giá trị sử dụng và giá trị (hiểu theo nghĩa kinh tế học). Do đó, đất đai là một thứ hàng hoá đặc biệt trong nèn kinh tế thị trƣờng mà Nhà nƣớc cần quản lý, giám sát. Phƣơng thức quản lý hiệu quả nhất chính là đặt ra các quyền và nghĩa vụ cụ thể cho ngƣời sử dụng đất để có thể chuyển quyền sử dụng đất. Nói cách khác, Nhà nƣớc tạo ra một hành lang pháp lý để tạo môi trƣờng hợp pháp cho các giao dịch về chuyển quyền sử dụng đất. Việc Nhà nƣớc cho phép ngƣời sử dụng chuyển quyền sử dụng đất đã khắc phục đƣợc tình trạng đất đai phân tán, manh mún. Nhƣ khảo sát tình hình đổi ruộng tại thanh hoá ở các huyện quảng xƣơng, Yên Định,Hoằng Hoá, Đông sơn , từ chỗ một hộ có từ 15—17 mảnh ruộng có diện tích bình quân từ 200 m2- 300 m2 đã gom lại mỗi hộ chỉ còn từ 3-5 mảnh có diện tích bình quân từ 2000 m2- 3000 m2. Việc chuyển đổi ruộng đất góp phần phát huy hiệu quả sản xuất hàng hoá, phát triển kinh tế trang trại; phân công lại lao động ở nông thôn và đáp ứng đƣợc lợi ích thiết thân của hơn 80% dân số là nông dân ở nƣớc ta. Thông qua việc cho phép chuyển quyền sử dụng đất, Nhà nƣớc đã gián tiếp khuyến khích sự đầu tƣ tiền bạc, công sức của ngƣời sử dụng đất trên diện tích đất đƣợc giao làm cho đất đai ngày càng phì nhiêu và đƣợc sử dụng hiệu quả hơn. Việc Nhà nƣớc công nhận ngƣời sử dụng đất có quyền chuyển quyền sử dụng đất đã tạo nên tâm lý yên tâmẩn xuất lâu dài trên ruộng đất của mình. Chẳng hạn nhƣ việc cho phép ngƣời sử dụng đất đƣợc quyền để lại thừa kế quyền sử dụng đất đáp ứng đƣợc tâm lý coi quyền sử dụng đất là của mình nên họ an tâm đầu tƣ sản xuất, kinh doanh. Bởi đối với mỗi ngƣời dân Á đông trong đó có nƣớc ta, đất không chỉ là tƣ liệu sản 17
20. xuất chủ yếu mà còn là tài sản mà ông cha ta để lại cho con cháu. Có thực sự trở thành ―ngƣời chủ‖ trên mảnh đất đƣợc giao, ngƣời sử dụng đất mới thấy hết vị trí của mình. Họ dám đầu tƣ và chịu trách nhiệm trong các hoạt động khai thác lợi ích kinh tế từ đất đai. Ngoài ra, việc cho phép chuyển quyền sử dụng đất làm giản tiện thủ tục hành chính không cần thiết trong việc điều chỉnh đất đai nhƣ quyết định thu hồi đất đai, giao đất mà vẫn bảo đảm đƣợc tính đúng của pháp luật, bảo vệ đƣợc quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai cũng nhƣ bảo vệ quyền cho ngƣời sử dụng đất. Qui định về chuyển quyền sử dụng đất còn là cơ sở để điều chỉnh giá đất Luật đất đai 1993. Đây cũng là cơ sở để giải quyết việc đền bù khi thu hồi đất hay giải quyết tranh chấp về đất đai. Và tiền thu từ hoạt động chuyển quyền sử dụng đất đƣợc xem nhƣ là một khoản thu lớn và ổn định vào ngân sách Nhà nƣớc. Theo báo cáo của Tổng cục địa chính thì trong 5 (từ 1993 – 1998) cả nƣớc ta đã thu đƣợc hơn 4000 tỷ đồng từ hoạt động chuyển quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất là quyền về tài sản đặc biệt, chuyển quyền sử dụng đất là một loại giao dịch dân sự đặc thù, có điều kiện. Trên thực tế, các giao dịch dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất diễn ra rất phổ biến theo nguyên tắc bình đẳng, tự nguyện, thoả thuận, đòi hỏi cần có sự điều chỉnh của pháp luật dân sự. Về bản chất, các quyền chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất là các quyền dân sự đƣợc thực hiện chủ yếu thông qua các hợp đồng, chính vì vậy, Bộ luật dân sự chỉ quy định các nội dung về quyền sử dụng đất với tính chất là một quyền dân sự, còn các nội dung mang tính hành chính về quản lý và chuyển quyền sử dụng đất thì do pháp luật đất đai qui định. 18